我國養(yǎng)老保險基金運營研究論文

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內(nèi)容提要我國現(xiàn)行養(yǎng)老保險基金實行的是部分積累管理模式，這樣，關(guān)于滾存結(jié)余基金如何運營問題就成為人們關(guān)心的焦點問題。本文擬從養(yǎng)老保險基金運營的收入分配效應(yīng)、國外養(yǎng)老保險基金運營管理經(jīng)驗、我國現(xiàn)行養(yǎng)老保險基金運營中存在的主要問題和加強(qiáng)養(yǎng)老保險基金運營管理等四個方面，對我國養(yǎng)老保險基金的運營問題進(jìn)行一些探討。

養(yǎng)老保險基金運營指的是養(yǎng)老保險基金在動態(tài)經(jīng)營中實現(xiàn)保值增值的過程。這種運營不是簡單的積少成多，而是在運營過程中能再產(chǎn)生一個增量，使基金能不斷增大。也就是說，使養(yǎng)老保險基金不斷保值增值的方式、過程和途徑就是養(yǎng)老保險基金的運營（陳旭明，2002）。據(jù)勞動保障部和國家統(tǒng)計局統(tǒng)計顯示，2001年，全國基本養(yǎng)老保險基金總收入2498億元（含征繳收入和中央財政、地方財政補(bǔ)助），總支出2321億元。當(dāng)年底，全國基本養(yǎng)老保險基金滾存結(jié)余1054億元。我國現(xiàn)行養(yǎng)老保險基金實行的是部分積累管理模式，這樣，關(guān)于滾存結(jié)余基金如何運營問題就成為人們關(guān)心的焦點問題。因此，本文擬從養(yǎng)老保險基金運營的收入分配效應(yīng)分析、國外養(yǎng)老保險基金運營管理經(jīng)驗、我國現(xiàn)行養(yǎng)老保險基金運營中存在的主要問題和加強(qiáng)養(yǎng)老保險基金運營管理等四個方面，對我國養(yǎng)老保險基金的運營問題進(jìn)行一些探討。

一、養(yǎng)老保險基金運營的收入分配效應(yīng)分析

養(yǎng)老保險實質(zhì)上是一種分配行為，養(yǎng)老保險基金的籌集、使用和管理，涉及到宏觀上的總需求與總供給的平衡，涉及到積累與消費的比例關(guān)系，涉及到國家與企業(yè)、國家與居民的分配關(guān)系（張慶洪、岳遠(yuǎn)斌，1998）。雖然養(yǎng)老保險基金的籌集、支付和積累均不同程度地具有收入分配效應(yīng)，然而，鑒于本文的研究范圍，這里側(cè)重于探討?zhàn)B老保險基金運營對收入分配的影響。

養(yǎng)老保險基金運營的結(jié)果可以概括為三種：養(yǎng)老保險基金因運營良好而規(guī)模擴(kuò)大、因運營一般而規(guī)模不變、因運營較差而規(guī)模縮小。而這種結(jié)果反對來會影響?zhàn)B老保險基金的籌集和支付水平，進(jìn)而影響到人們的收入分配。從其影響結(jié)果來看，主要有三種：養(yǎng)老保險基金對勞動者個人的再分配影。向、養(yǎng)老保險基金對勞動者代際間收入的再分配和養(yǎng)老保險基金對同代勞動者之間的收入再分配。

勞動者個人收入再分配是指勞動者的收入在不同年齡段的再分配，即勞動者勞動期間的部分收入由于養(yǎng)老保險基金的作用而被延遲到退休期間使用，從而體現(xiàn)出個人收入的再分配效應(yīng)。如在個人帳戶管理的儲蓄積累式養(yǎng)老保險模式中，個人收入再分配效應(yīng)表現(xiàn)非常直觀，退休收入在形式和內(nèi)容上均表現(xiàn)為勞動者退休前工作期間收入的一種積累，是延期或轉(zhuǎn)移部分收入的結(jié)果。如果養(yǎng)老保險基金運營狀況一直能夠保持良好，則勞動者勞動期間的收入將會小比例地納入養(yǎng)老保險基金計劃，進(jìn)而提高其現(xiàn)期消費水平；反之，如果養(yǎng)老保險基金運營狀況一直不佳，則勞動者勞動期間的收入將會大比例地納入養(yǎng)老保險基金計劃，進(jìn)而降低其現(xiàn)期消費水平。

勞動者代際間收入的再分配集中體現(xiàn)在采用現(xiàn)收現(xiàn)付籌資模式的養(yǎng)老保險計劃中，現(xiàn)有老年人口的退休費用由生產(chǎn)性勞動人口負(fù)擔(dān)，而現(xiàn)有生產(chǎn)性勞動人口將來的退休費用將由下一代勞動者承擔(dān)，如此順延下去，體現(xiàn)出勞動者代際間收入的再分配。因此，可以說現(xiàn)有勞動者是上一代人撫養(yǎng)的結(jié)果，并撫養(yǎng)下一代，下一代人將贍養(yǎng)現(xiàn)有勞動者，現(xiàn)有勞動者贍養(yǎng)上一代人。從而形成一種“反饋撫養(yǎng)模式”（殷建強(qiáng)，2001）。這種代際再分配在量上是不相等的，可以從兩方面得到解釋，一是當(dāng)推行某一新的養(yǎng)老保險制度時，中年人和年輕人盡管繳費比例一致，但由于中年人要在相對短的時間里獲得領(lǐng)取養(yǎng)老保險待遇，其中一部分繳費無疑轉(zhuǎn)移給了中年人，存在著明顯的收入再分配；二是就兩代人的繳費與所獲得給付來看，隨著工資水平的上升，繳費金額不斷增加，給付金額也不斷增加，而上一代人的退休金標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)其退休前某個時期的工資水平確定的，所以，其繳費額與給付額之間始終存在一個差額，這個差額中有一部分就靠下一代的繳費來彌補(bǔ)，而下一代也存在著同樣的問題，須由更下一代的繳費來彌補(bǔ)，同樣形成一種代際收入的再分配。如果養(yǎng)老保險基金運營狀況一直保持良好，則上述的代際再分配比例將大大降低；反之，則將大大提高。

同代勞動者之間的收入再分配是指收入高低不同的勞動者之間的再分配。在養(yǎng)老保險運行機(jī)制中往往存在這樣的狀況：高收入者獲得的養(yǎng)老金低于其繳費水平，而低收入者獲得的養(yǎng)老金則高于其繳費水平。這說明，養(yǎng)老保險計劃存在著明顯的、形式各異的收入再分配效應(yīng)。如果養(yǎng)老保險基金運營狀況一直保持良好，則上述低收入勞動者給付將更多地依賴養(yǎng)老保險基金的增值；反之，則將更多地依賴高收入者的繳費，并且這種繳費比例有提高的趨勢。

二、國外養(yǎng)老保險基金運營管理經(jīng)驗

國外養(yǎng)老保險基金運營管理經(jīng)過數(shù)十年乃至上百年的探索，無論其運營規(guī)模，還是其管理方式，都有許多經(jīng)驗值得我國借鑒。下面以歐州四國（瑞士、德國、英國和法國）為例，就國外養(yǎng)老保險基金的運營情況做一簡要介紹，進(jìn)而總結(jié)出可資借鑒的經(jīng)驗。

1.瑞士的做法

瑞士的養(yǎng)老保險基金受聯(lián)邦法律管轄，定期向監(jiān)管當(dāng)局提交運營狀況報告和審計師、精算師的報告。根據(jù)張小聞（1998）所做的調(diào)查，瑞士養(yǎng)老保險基金主要投資于國債（37％）、房地產(chǎn)（19％）、本國股票（15％）、抵押證券（10％）、外國債券（8％）、儲蓄（6％）和外國股票（5％）。法律對總投資比例做了如下要求：每一養(yǎng)老保險基金總資產(chǎn)投資于各種股票的比例上限為50％；投資于股票和房地產(chǎn)的比例上限為70％；投資于建立養(yǎng)老保險基金的雇主本身企業(yè)股票的比例上限為10％。同時，對于不同的投資品種也分別規(guī)定了不同的投資比例上限。對于養(yǎng)老保險基金投資收益免稅，但對退休人員的養(yǎng)老金收益則要課稅。

2.英國的做法

在英國，由雇主設(shè)立的養(yǎng)老保險基金是通過簽訂信托契約的方式來進(jìn)行管理的，監(jiān)管當(dāng)局每三年對基金的全部資產(chǎn)和負(fù)債情況進(jìn)行一次評估，對總資產(chǎn)和總負(fù)債至少每年評估一次，如果發(fā)現(xiàn)資產(chǎn)大于負(fù)債，將降低繳費率；否則，將限期予以糾正。

英國養(yǎng)老保險基金主要投資于本國股票（54％）、外國股票（23％）、本國債券（9％）、外國債券（3％）、房地產(chǎn)（5％）、儲蓄（4％）和抵押證券（2％）。英國對于職業(yè)養(yǎng)老保險基金的投資結(jié)構(gòu)基本上不加限制，唯一的限制是其資產(chǎn)投資于建立養(yǎng)老金的雇主企業(yè)的比例不能超過5％。

3.德國的做法

德國的養(yǎng)老保險基金受投資公司法管轄，由聯(lián)邦銀行進(jìn)行監(jiān)管。其主要投資于債券（75％）、房地產(chǎn)（13％）、股票（9％）和儲蓄（3％）。根據(jù)投資公司法規(guī)定，養(yǎng)老保險基金投資于股票比例為21％—75％，具體比例由各養(yǎng)老金計劃靈活掌握；投資于房地產(chǎn)、流動資金和套期保值性金融衍生工具的上限公別為30％、49％和30％（資產(chǎn)承受傾向風(fēng)險的上限）。

4.法國的做法

與德國一樣，法國的養(yǎng)老保險基金受投資公司法管轄，由法蘭西銀行進(jìn)行監(jiān)管。但基金管理必須通過人壽保險公司進(jìn)行，而人壽保險公司則可以委托注冊投資管理公司進(jìn)行運營。其主要投資于債券（上限為65％）、房地產(chǎn)、股票和儲蓄，但投資于一家公司發(fā)行的證券的上限為5％。養(yǎng)老保險基金的行政管理和投資運營相分離，不強(qiáng)制雇主參加養(yǎng)老保險計劃，并且規(guī)定雇主繳費不得超過雇員的四倍。

上述四國的做法可資我國借鑒的經(jīng)驗主要有：

（1）建立統(tǒng)一的養(yǎng)老保險基金運營監(jiān)管機(jī)構(gòu)，歸口管理是上述四國的共同做法，要提高我國養(yǎng)老保險基金的運營效益，也必須在監(jiān)管機(jī)構(gòu)上統(tǒng)一，不能政出多門。

（2）投資渠道多樣化是上述四國養(yǎng)老保險基金運營的普遍做法，一方面可以提高養(yǎng)老保險基金收益率，另一方面也可以降低養(yǎng)老保險基金運營風(fēng)險。

（3）對養(yǎng)老保險基金的監(jiān)管是以市場化為導(dǎo)向的，各養(yǎng)老保險基金運作在政府有效的監(jiān)管下，充分競爭，服務(wù)水平和效率均比較高。

（4）在四國養(yǎng)老保險基金運營中，各國均注重培育和發(fā)揮審計、精算等中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用，提高了基金運作的透明度。

三、我國現(xiàn)行養(yǎng)老保險基金運營中存在的主要問題

我國實行養(yǎng)老保險部分積累制以來，養(yǎng)老保險基金的規(guī)模越來越大，尤其是個人帳戶已經(jīng)成為一筆不斷擴(kuò)大、滾動增加的積累基金。據(jù)勞動保障部和國家統(tǒng)計局統(tǒng)計顯示，2001年，全國基本養(yǎng)老保險基金總收入2498億元（含征繳收入和中央財政、地方財政補(bǔ)助），總支出2321億元。到年底，全國有10802萬職工和3381萬離退休人員參加了基本養(yǎng)老保險，分別比上年增長3.39％和6.65％。其中，企業(yè)參保職工為9198萬人，離退休人員為3165萬人，分別比上年增長0.81％和5.1％。絕大多數(shù)離退休人員按時足額領(lǐng)到基本養(yǎng)老金，同時補(bǔ)發(fā)歷年拖欠的養(yǎng)老金14億元。基本養(yǎng)老保險費基本實現(xiàn)全額繳撥，全年基金征繳率達(dá)90％以上。

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險整頓規(guī)范工作繼續(xù)進(jìn)行。截至2001年年底，全國農(nóng)村參加養(yǎng)老保險的人數(shù)為5995.1萬人，農(nóng)村養(yǎng)老保險基金滾存結(jié)余216.1億元。

盡管我國養(yǎng)老保險基金經(jīng)過10多年的發(fā)展，規(guī)模相當(dāng)可觀。然而，由于管理制度不健全、不統(tǒng)一，管理手段軟化，因而發(fā)生或存在著一些問題，導(dǎo)致養(yǎng)老保險基金的保值增值不能充分實現(xiàn)。

（1）養(yǎng)老保險基金被擠占、挪用，造成基金流失。雖然財政部早在1993年就下文明確規(guī)定，養(yǎng)老保險基金、待業(yè)保險基金必須專款專用，任何部門、單位和個人都無權(quán)挪作他用；國務(wù)院也多次明文規(guī)定不得挪用社會保險基金。但不少地方政府和部門對此熟視無睹，擅自擠占挪用現(xiàn)象時有發(fā)生，如有些地方在沒有進(jìn)行詳細(xì)市場調(diào)查和投資可行性研究的情況下，動用養(yǎng)老保險基金進(jìn)行風(fēng)險性投資和基建投資，進(jìn)行市政建設(shè)投資，甚至是修建樓堂館所，基金不能如期收回，造成流失。1993年全國被挪占的養(yǎng)老保險基金為51億元，1994年上升為64億元。1997年的有關(guān)抽樣調(diào)查顯示，7個主要省市的養(yǎng)老保險基金余額中，銀行存款、購買國債和其它占款分別為11％、23％和66％。

（2）養(yǎng)老保險基金投資渠道狹窄，保值增值無保證。1993年勞動部的《企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金管理規(guī)定》中規(guī)定，養(yǎng)老保險基金的保值增值途徑是購買國庫券及國家銀行發(fā)行的債券，或委托國家銀行、國家信托投資公司放款，采取購買國家債券的形式進(jìn)行增值，可以將養(yǎng)老保險與國家預(yù)算結(jié)合起來，既可以保證基金的增值，又可以完整體現(xiàn)養(yǎng)老與國家的本質(zhì)聯(lián)系，還可以緩解一部分國家財政壓力。然而，我國養(yǎng)老保險基金的投資渠道比較單一，不像國外養(yǎng)老保險基金可以進(jìn)行房地產(chǎn)、股票、企業(yè)債券等多種投資，并且投資收益率處于一個相對較低的水平。作為一項長期貨幣收支計劃，將養(yǎng)老保險基金用于購買國債，雖然風(fēng)險很低，但很難達(dá)到增值的目的。相反，養(yǎng)老保險基金非常容易受到通貨膨脹的影響，導(dǎo)致養(yǎng)老保險基金出現(xiàn)貶值，進(jìn)而影響到養(yǎng)老保險基金的總體支付能力。

（3）養(yǎng)老保險基金財務(wù)管理制度不健全。養(yǎng)老保險基金實行社會統(tǒng)籌以來，一直沒有出臺與之配套的財務(wù)制度，具體經(jīng)辦機(jī)構(gòu)只能執(zhí)行由部門下發(fā)的財務(wù)制度。由于該制度由制度的執(zhí)行者自己制定，缺乏完整性、科學(xué)性，執(zhí)行中容易出現(xiàn)基金流失和浪費現(xiàn)象。財政、審計等監(jiān)督部門由于沒有參與基金運營事前和事中管理，只是簡單地事后檢查和監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題，只能以部門的財務(wù)制度為依據(jù)進(jìn)行處理，致使許多問題因無章可循而無法處理。

（4）養(yǎng)老保險基金運營效率低下。正是由于可用于運營的養(yǎng)老保險基金規(guī)模較小、投資渠道單一，加之缺乏對基金運營的規(guī)范監(jiān)管，因此，養(yǎng)老保險基金運營過程中被人為操作現(xiàn)象較為嚴(yán)重，運營效率低下也就是情理之中的事了。

四、加強(qiáng)養(yǎng)老保險基金運營管理，提高養(yǎng)老保險基金保值增值能力

根據(jù)上述分析，目前我國養(yǎng)老保險基金亟待加強(qiáng)運營管理，提高其保值增值能力。

（一）養(yǎng)老保險基金運營的基本原則與政策導(dǎo)向

養(yǎng)老保險基金與一般的基金運營不同，它具有投資周期長、投資空間大和資金規(guī)模大的特點，除了遵循一般基金運營的原則之外，還有其自身的運營原則，具體如下：

（1）安全性原則：是指養(yǎng)老保險基金投資要做到規(guī)避風(fēng)險。它是養(yǎng)老保險基金的最基本原則，即以養(yǎng)老保險基金的保值為其資金運用的首要任務(wù)。因為養(yǎng)老保險基金的有效運營，關(guān)系到已退休人員現(xiàn)在的退休金和在職人員將來的退休金能否得到保證，所以養(yǎng)老保險基金不可投入風(fēng)險較大的項目。否則，一旦投資失敗，損失將會慘重，甚至將危及養(yǎng)老保險事業(yè)。

（2）流動性原則：養(yǎng)老保險基金支付的持續(xù)性要求基金投資具有流動性。其投資應(yīng)以間接投資為主，直接投資為輔。對于某些短期平衡的保險計劃來說，投資的流動性原則更為重要。

（3）盈利性原則：指養(yǎng)老保險基金投資要確保收到一定的收益回報。應(yīng)遵照分散化、多元化的投資方針，進(jìn)行組合投資，但要避免風(fēng)險投資。即在符合安全性原則的前提下使養(yǎng)老保險基金的投資取得最大的投資效益，保證基金的保值增值，確保養(yǎng)老保險戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。

（4）社會效益原則。由于養(yǎng)老保險基金是長期基金，有很強(qiáng)的穩(wěn)定性。因此，養(yǎng)老保險基金可適度投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)這類有穩(wěn)定回報的項目，支持國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)，促進(jìn)社會事業(yè)發(fā)展。

與一般投資不同，世界各國在養(yǎng)老保險基金的投資政策上都有特殊的：限制性規(guī)定，如對投資方向、投資結(jié)構(gòu)及其比例有一定限制。此外，國家對養(yǎng)老保險基金的投資應(yīng)給予適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠政策，如提高其定期存款利率；國家對養(yǎng)老保險基金投資給予稅收優(yōu)惠，如免征所得稅等。

（二）我國養(yǎng)老保險基金投資方向與投資組合的選擇

1.我國養(yǎng)老保險基金的投資方向選擇

養(yǎng)老保險基金的投資不僅要保證基金本身的保值和增值，而且要有利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，所以投資方向的選擇必不可少（陳旭明，2002）。世界各國養(yǎng)老保險基金通常投資于金融資產(chǎn)（股票債券）和實物資產(chǎn)（不動產(chǎn)和實業(yè)），實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。目前，在確保養(yǎng)老保險基金安全性與流動性的前提下，可供我國養(yǎng)老保險基金投資選擇的方向主要有以下幾個方面：

（1）實業(yè)投資。主要是投資于不動產(chǎn)，尤其是房地產(chǎn)。由于房地產(chǎn)投資是一項中長期投資，其投資回收期較長，占用資金量很大，技術(shù)性要求很高，所以存在著一定的投資風(fēng)險。在養(yǎng)老保險基金的營運中，可以選擇一些相對來說風(fēng)險小、周期短、效益顯著的領(lǐng)域進(jìn)行實業(yè)投資，在短期內(nèi)獲得較高利潤并收回本金。這種方式雖然投資風(fēng)險小，但資產(chǎn)的流動性差，不易變現(xiàn)，因而不利于養(yǎng)老保險基金的隨時支付。

（2）購買政府債券。由于國債信譽(yù)好，安全性強(qiáng)，風(fēng)險小，而且具有一定的流動性，易于變現(xiàn)，是一種比較穩(wěn)妥的養(yǎng)老保險運營方式。

（3）購買企業(yè)債券。由于企業(yè)有價證券承諾償還本金，支付利息，可自由轉(zhuǎn)讓，風(fēng)險較股票小。企業(yè)債券利率一般較高，但因為無國家財政做后盾，所以風(fēng)險較國債大。

（4）購買公司股票。股票投資具有投機(jī)性強(qiáng)、風(fēng)險性大、變現(xiàn)靈活、收益豐厚等特點，因而是風(fēng)險最大，但同時收益也最大的投資方式。

（5）委托投資。指委托金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行信托投資。多為間接投資于國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這種投資方式因為有金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理而使投資風(fēng)險較小，并有穩(wěn)定的較高利息收入。但在投資過程開始前，應(yīng)規(guī)定出最低收益率，投資風(fēng)險由信托投資機(jī)構(gòu)承擔(dān)。這種運營方式手續(xù)簡便，易于操作，收益也有保證。

（6）現(xiàn)金和銀行存款。這種投資方法既安全又保值，但由于銀行利息很低，所以增值不大，而且如果遇到通貨膨脹，養(yǎng)老保險基金有時甚至?xí)H值。

2.我國養(yǎng)老保險基金的投資組合選擇

根據(jù)投資組合原則要求，我國養(yǎng)老保險基金的投資組合選擇應(yīng)該將一定數(shù)量的資金在不同的資產(chǎn)，如到期日、流動性、收益率和風(fēng)險性不同的資產(chǎn)之間進(jìn)行合理配置。由于養(yǎng)老保險基金在時間和數(shù)量上具有剛性，所以必須有一部分資產(chǎn)具有一定的流動性，以用于短、中期養(yǎng)老金的支付。但是，這部分資產(chǎn)的保值增值能力較差，防范通貨膨脹風(fēng)險的能力也較差。因此，又必須有另一部分資產(chǎn)進(jìn)行收益性最大、風(fēng)險性合理的儲備性投資。這部分資產(chǎn)在養(yǎng)老保險基金中所占的比例最大，期限最長，收益率最高。為此，可考慮：一方面根據(jù)資金的可用程度和可用期限，合理安排養(yǎng)老保險基金投資的短期、中期和長期項目；另一方面進(jìn)行組合投資，合理安排國債、貸款、現(xiàn)金、投資基金及不動產(chǎn)等項目的比例。因為各類投資項目的安全性、收益性、流動性各異，進(jìn)行合理的投資組合有利于規(guī)避風(fēng)險，提高投資收益。與此同時，可考慮通過直接或間接的渠道，將養(yǎng)老保險基金投資于證券市場，以期獲得高收益，但必須在保證有充分支付能力的情況下方能進(jìn)行。

（三）我國養(yǎng)老保險基金的管理

筆者認(rèn)為，我國養(yǎng)老保險基金的管理應(yīng)從以下兩個方面著手：

（1）建立健全養(yǎng)老保險基金管理制度，在條件成熟的情況下，使之法律化。只有如此，各種養(yǎng)老保險基金的運營才能有法可依、有章可循；也只有如此，才能針對養(yǎng)老保險基金被擠占、挪用情況進(jìn)行相關(guān)處理。

（2）建立相應(yīng)的養(yǎng)老保險基金投資運營機(jī)構(gòu)，專司養(yǎng)老保險基金運營工作。目前，可考慮借助各家保險公司、投資基金公司、信托投資公司等專業(yè)性公司的優(yōu)勢，具體運營養(yǎng)老保險基金；在條件成熟的情況下，可以成立專門的養(yǎng)老保險基金運營公司，參與實業(yè)和證券市場投資。至于這些機(jī)構(gòu)的運營監(jiān)管，可考慮由保監(jiān)會代行職能。

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