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城市低保制度改革論文

摘要：城市低保制度深化改革過(guò)程中形成的分類救助模型相對(duì)于過(guò)去的統(tǒng)合救助模型而言是一個(gè)重大的進(jìn)展與超越，是我國(guó)低保制度走向完善的重要標(biāo)志之一。與統(tǒng)合救助模型對(duì)貧困群體采取整齊劃一的救助辦法不同，分類救助模型基于貧困人群內(nèi)部的需求差異，通過(guò)制定合理、科學(xué)的救助標(biāo)準(zhǔn)體系，對(duì)不同需求人群實(shí)施有差別的救助，提高了救助的精確度、公平性與效率。由于這一模型出臺(tái)的時(shí)間還不長(zhǎng)，實(shí)施過(guò)程中還存在著一些不足與問(wèn)題，諸如分類標(biāo)準(zhǔn)的制定比較粗疏、對(duì)特殊困難低保對(duì)象救助的力度不足、與再就業(yè)機(jī)制缺乏有效銜接、貧困邊緣人群難以被現(xiàn)行制度覆蓋、資金籌集及管理工作難以適應(yīng)實(shí)際需要等等，影響、制約了新模型功能的充分發(fā)揮。為此，文章對(duì)進(jìn)一步完善分類救助模型的政策選擇進(jìn)行了全面、深入、針對(duì)性的分析探討。

關(guān)鍵詞：城市低保制度，統(tǒng)合救助模型，分類救助模型

發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)福利制度的發(fā)展演變，主要經(jīng)歷了由剩余型福利模式向制度型福利模式再向混合型福利模式的轉(zhuǎn)變過(guò)程。在剩余型福利模式下，貧困被認(rèn)為是由于個(gè)人道德原因所致，接受救助或福利是恥辱的象征。在這一理念下，國(guó)家所施行的社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)較低，只保證窮人最基本的生存，并且對(duì)救助對(duì)象實(shí)行嚴(yán)格規(guī)管，因此被社會(huì)褔?yán)麑W(xué)者廣泛詬病。進(jìn)入制度型福利模式后，政府和社會(huì)對(duì)于貧困的觀點(diǎn)起了很大變化，致貧被認(rèn)為主要是國(guó)家或社會(huì)的責(zé)任，因此在這一時(shí)期，國(guó)家對(duì)于貧困人口救助標(biāo)準(zhǔn)是比較規(guī)范、合理乃至慷慨的，不僅保障貧困人群的基本生存，還盡可能維護(hù)其個(gè)人尊嚴(yán)。但與此同時(shí)，各種問(wèn)題也接踵而至，如國(guó)家財(cái)政不堪重負(fù)、福利依賴現(xiàn)象滋生。因此，西方國(guó)家進(jìn)入1970年代以來(lái)，不少學(xué)者在對(duì)“福利國(guó)家”模式的反思過(guò)程中，主張引進(jìn)并實(shí)施被稱為“混合型”的社會(huì)福利模式，試圖既避免前兩種福利模式的弊病，同時(shí)保留兩種福利模式的長(zhǎng)處。混合型福利思想的一個(gè)核心的觀點(diǎn)就是要提高福利的針對(duì)性和目標(biāo)性。一方面，對(duì)于有勞動(dòng)能力的貧困者，要盡可能幫助其就業(yè)，而非給予高額救助；另一方面，對(duì)于存在特殊困難的人群，要給予更充分的救助和照顧，更好地保障其生存權(quán)。

我國(guó)近年城市低保制度改革中形成的“分類救助模型”所倡導(dǎo)的核心理念和“混合型”福利模式的上述觀點(diǎn)是相契合的，體現(xiàn)了我國(guó)社會(huì)救助理念的進(jìn)步，它相對(duì)于過(guò)去低保工作中實(shí)施的“統(tǒng)合救助模型”(筆者在下文中解釋)是一個(gè)重大的超越。本文我們將根據(jù)民政部立項(xiàng)的2006年度重點(diǎn)課題“城市居民最低生活保障制度規(guī)范化程序研究”課題組調(diào)查取得的數(shù)據(jù)和資料，對(duì)我國(guó)城市低保制度改革過(guò)程中出臺(tái)的分類救助辦法的運(yùn)行狀況做比較全面、深入的分析研究，在肯定這一辦法出臺(tái)的意義及取得的進(jìn)展的前提下，分析總結(jié)該辦法存在的問(wèn)題與不足，進(jìn)而有針對(duì)性地提出完善分類救助辦法的政策建議。

一、統(tǒng)合救助模型的缺陷與分類救助模型的形成

(一)統(tǒng)合救助模型的缺陷

自1993年在上海市試行城市居民最低生活保障制度(簡(jiǎn)稱“城市低保制度”)以來(lái)，該制度在我國(guó)已經(jīng)走過(guò)了十幾個(gè)寒暑。在這十余年的發(fā)展過(guò)程中，該制度經(jīng)歷了最初的探索、而后的推廣、直到目前的發(fā)展完善(以分類救助辦法等的形成為標(biāo)志)等幾個(gè)階段。作為“最后的安全網(wǎng)”，城市低保制度實(shí)施以來(lái)取得了許多令人矚目的重要進(jìn)展。到上個(gè)世紀(jì)末，全國(guó)所有城市都實(shí)施了這一制度。制度的覆蓋人數(shù)在不斷擴(kuò)大，截至2006年底制度覆蓋人數(shù)達(dá)2240.9萬(wàn)人。由于各級(jí)政府重視，制度的資金來(lái)源較有保障，為推動(dòng)“應(yīng)保盡保”與適度提高保障水平提供了必要的資金支持。城市低保制度十幾年的實(shí)踐表明：無(wú)論在解決社會(huì)或整體意義上的貧困問(wèn)題、還是在解決貧困人群的基本生活問(wèn)題上，它都扮演著舉足輕重的角色。

城市低保制度最初采取的救助模式筆者稱之為“統(tǒng)合救助模型”。它通過(guò)確定低保線(貧困線)、并對(duì)處于該線以下的貧困人群實(shí)施資金或物質(zhì)補(bǔ)助使其達(dá)到低保線的生活水平的辦法開(kāi)展救助工作。可見(jiàn)當(dāng)時(shí)的救助模型對(duì)貧困群體采取的是標(biāo)準(zhǔn)劃一的救助辦法，而對(duì)達(dá)不到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的救助對(duì)象實(shí)行補(bǔ)差；至于救助對(duì)象內(nèi)部由于存在種種差別而導(dǎo)致的需求的差異，統(tǒng)合救助模型未能顧及。盡管統(tǒng)合救助模型在低保制度初創(chuàng)階段的出現(xiàn)有其必然性，對(duì)救助貧困群體的貢獻(xiàn)功不可沒(méi)；但隨著時(shí)間的推移，該模型的不足和缺陷也逐漸明顯地暴露出來(lái)：

其一，以形式公平掩蓋了實(shí)質(zhì)的不公平。采用統(tǒng)一的救助辦法(標(biāo)準(zhǔn))、救助措施，對(duì)所有的低保對(duì)象而言確實(shí)做到了形式上的公平和對(duì)等。但事實(shí)上，這種公平抹煞了不同救助對(duì)象的不同需求，忽視了特殊人群的特殊需求。因此，這種形式上的公平就等同于實(shí)質(zhì)上的平均主義、“大鍋飯”。實(shí)質(zhì)公平的缺位正是統(tǒng)合救助模型的主要特點(diǎn)。顯而易見(jiàn)，這種形式公平與實(shí)質(zhì)公平的對(duì)壘是造成低保制度難以滿足受助人群需求的癥結(jié)所在。

其二，平均主義的分配模式制約了保障標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整。和我國(guó)長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段的國(guó)情相適應(yīng)，整體上，低保金的支出有限，保障標(biāo)準(zhǔn)只能采取低起點(diǎn)，而后隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐步提高。但平均主義的低保待遇調(diào)整方式妨礙了部分特殊困難群體低保標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整幅度，使待遇提高沒(méi)有在結(jié)構(gòu)層次上體現(xiàn)出差異性，進(jìn)而影響了低保制度的實(shí)際效率。

其三，福利依賴現(xiàn)象長(zhǎng)期存在。“能進(jìn)能出、動(dòng)態(tài)管理”本是低保制度持續(xù)運(yùn)行的前提條件；但是從制度的運(yùn)行狀況來(lái)看，“進(jìn)來(lái)容易，出去難”成為困擾低保制度的一個(gè)老大難問(wèn)題。我們?cè)诟鞯卣{(diào)查中都發(fā)現(xiàn)存在著一定的有勞動(dòng)能力低保對(duì)象“寧吃低保不工作”的現(xiàn)象。導(dǎo)致這種現(xiàn)象的原因固然是多方面的，其中低保制度對(duì)所有對(duì)象采取整齊劃一、不加區(qū)別的救助辦法，使制度本應(yīng)具有的刺激再就業(yè)的功能大大減弱。福利依賴現(xiàn)象的加劇違背了低保制度建設(shè)的初衷，使社會(huì)救助的目標(biāo)與本質(zhì)發(fā)生了偏移。

其四，一刀切的管理辦法妨礙了制度的發(fā)展完善。一刀切的管理方式既是導(dǎo)致統(tǒng)合救助模型形成的重要原因，統(tǒng)合救助模型的實(shí)施又進(jìn)一步強(qiáng)化了這種管理方式。對(duì)低保對(duì)象采取一刀切的管理方式雖在一定時(shí)期、一定程度上降低了制度的管理成本，但是卻削弱了管理的有效性與合理性。由于這種管理方式不能準(zhǔn)確反映、應(yīng)對(duì)不同保障人群的真實(shí)需求，實(shí)際妨礙了制度的發(fā)展完善。

(二)分類救助模型的形成

與統(tǒng)合救助模型對(duì)貧困群體采取整齊劃一的救助辦法不同，分類救助模型基于貧困人群內(nèi)部的需求差異，通過(guò)制定合理、科學(xué)的救助標(biāo)準(zhǔn)體系，對(duì)不同需求人群實(shí)施有差別的救助，是城市低保制度實(shí)施模型的新發(fā)展。

分類救助的外延可以從兩個(gè)層次來(lái)理解。第一個(gè)層次上的分類救助實(shí)際上涵蓋了目前我國(guó)對(duì)受助群體所提供的所有的具體救助項(xiàng)目，它是從具體的項(xiàng)目?jī)?nèi)容上進(jìn)行的劃分。目前，城市社會(huì)救助體系除生活救助(低保)外，還有醫(yī)療救助、住房救助、教育救助等類項(xiàng)目。因此，這個(gè)意義上的分類救助在外延上是對(duì)社會(huì)救助內(nèi)容的歸類。

第二個(gè)層面上的分類救助特指現(xiàn)行城市低保制度在向縱深發(fā)展過(guò)程中所提出的“分類施保”。這一層面上的分類救助是基于貧困人群所屬的類別進(jìn)行有針對(duì)性的救助。根據(jù)所屬類別，救助對(duì)象可以享受到不同比例救助幅度的上調(diào)。相對(duì)于以往的救助制度而言，分類施保的優(yōu)越性在于其對(duì)救助對(duì)象需求的科學(xué)認(rèn)識(shí)和分類，避免了以往救助過(guò)程的盲目性和隨意性，提高了救助效率。

事實(shí)上，分類救助這兩個(gè)層面上的外延劃分在現(xiàn)有的政策實(shí)施上具有一定的疊合性。在現(xiàn)行的分類施保政策中，部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省市已經(jīng)整合了多維救助項(xiàng)目。本研究雖然也在一定程度上涉及分類救助的第一個(gè)層面，但主要是對(duì)分類救助第二個(gè)層面的研究。

正是在統(tǒng)合救助模型遭遇前述各種發(fā)展困境下，民政部近年開(kāi)始探索建立分類救助制度。2003年3月，民政部頒發(fā)《關(guān)于按照國(guó)務(wù)院要求進(jìn)一步健全城市低保制度的通知》，明確將建立針對(duì)貧困群體的醫(yī)療救助制度和教育救助制度作為推進(jìn)城鎮(zhèn)低保制度建設(shè)的重點(diǎn)項(xiàng)目。當(dāng)年召開(kāi)的全國(guó)民政廳局長(zhǎng)會(huì)議則進(jìn)一步提出城市低保要做到“應(yīng)保盡保，分類施保(以下多用“分類救助”代替)”的要求。會(huì)議結(jié)束后，各省市民政部門(mén)在當(dāng)?shù)卣闹С窒拢e極著手制定、實(shí)施分類施保政策。從總體上看，各省分類救助工作的推進(jìn)比較順利，截至2006年，全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市均建立了分類救助制度——當(dāng)然，由于各種原因，各地分類救助的發(fā)展并不平衡，城市之間這方面工作的進(jìn)展差異較大。分類救助的實(shí)施，將我國(guó)城市低保制度的建設(shè)提升到了一個(gè)新的高度。從各地實(shí)施分類救助的實(shí)踐來(lái)看，這一模型具有以下幾個(gè)突出特點(diǎn)：

1、救助對(duì)象的類別化

分類救助對(duì)城市低保對(duì)象提供類別化的社會(huì)救助。不同困難程度的家庭或個(gè)人，都會(huì)以其所屬的具體類型得到相應(yīng)的救助。總體而言，當(dāng)前國(guó)內(nèi)各地享受分類施保、特殊救助的人群主要可以劃分為以下四個(gè)大類(具體到每一個(gè)城市則存在一定的出入)：第一類是傳統(tǒng)的民政救濟(jì)對(duì)象，即無(wú)勞動(dòng)能力，無(wú)生活來(lái)源，無(wú)法定贍養(yǎng)人、撫養(yǎng)人或扶養(yǎng)人的城市孤老和孤兒，習(xí)慣上稱為“三無(wú)”人員。第二類是有特殊困難的低保對(duì)象。包括享受低保待遇的70歲以上老人，16歲以下兒童、中小學(xué)生和16歲以上的在讀學(xué)生，重殘、重病人員等。除此之外，一些省市還做出了涵蓋更廣的規(guī)定。例如，北京市、吉林省等規(guī)定了對(duì)分娩孕、產(chǎn)婦的特殊救助；廣西、貴州、吉林、青海、海南等省規(guī)定了對(duì)單親家庭、多胞胎家庭的救助；還有一些省市規(guī)定了對(duì)夫妻雙方均是下崗職工的低保家庭、以及發(fā)生突發(fā)性災(zāi)難的家庭實(shí)行特殊救助。第三類是一些政策照顧對(duì)象。對(duì)這類人群照顧與否、如何照顧，各省市的差別較大。主要有以下幾類人群：享受低保待遇的因公致傷的返城知青；老歸僑；軍烈屬家庭、軍人和軍轉(zhuǎn)干部；省、市級(jí)勞動(dòng)模范；模范遵守國(guó)家政策的家庭，例如獨(dú)生子女家庭。第四類是有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象。大部分省市都制定一些推動(dòng)有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象再就業(yè)的激勵(lì)政策；這類人如因各種原因而未能實(shí)現(xiàn)就業(yè)，規(guī)定可以享受低保待遇，但其獲得的保障金不能享受上調(diào)一定比例的優(yōu)惠。

2、救助標(biāo)準(zhǔn)的層次化

在將低保對(duì)象區(qū)分為不同類型的基礎(chǔ)上，制定不同的救助標(biāo)準(zhǔn)。目前國(guó)內(nèi)分類救助的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)主要有三種表現(xiàn)形式，每種形式都體現(xiàn)一定的層次：第一種形式是大多數(shù)省市所采用的，將特殊對(duì)象低保金按月上調(diào)一定比例，這一比例通常是10%-30%，有的幅度差更大一些。第二種形式是按一定時(shí)限(月、季、年)對(duì)特殊對(duì)象給予定額的生活補(bǔ)助。采取這一做法的主要有安徽、海南、青海、四川、陜西等幾個(gè)省份。例如，四川省宜賓市規(guī)定，低保對(duì)象中，重病、重殘者每人每月可増發(fā)100元補(bǔ)助，一般病殘者每人每月增發(fā)50元；在校大中專生每人每月增發(fā)100元補(bǔ)助，在校中小學(xué)生增發(fā)50元。青海省規(guī)定，“三無(wú)對(duì)象”每人每月在原全額享受低保的基礎(chǔ)上增發(fā)20元保障金；60－69歲的老年人在享受保障金的基礎(chǔ)上，每人每月增發(fā)10元保障金，70歲以上老年人，每人每月增發(fā)20元保障金；殘疾人和長(zhǎng)期臥床病人也均在原享受保障金基礎(chǔ)上，每人每月增發(fā)20元保障金；單親家庭在享受原保障的基礎(chǔ)上，每人每月增發(fā)10元保障金。第三種形式是保障金不變，但對(duì)有特殊困難者給予相應(yīng)的配套救助。例如，廣州市規(guī)定，重大疾病的低保戶和特困人員可到當(dāng)?shù)鼐游瘯?huì)申請(qǐng)重大疾病救助；由居委會(huì)核實(shí)逐級(jí)上報(bào)，經(jīng)區(qū)(縣級(jí)市)民政局批準(zhǔn)后，到廣州市慈善醫(yī)院治療；資助對(duì)象可享受每人每年累計(jì)最高不超過(guò)2萬(wàn)元的醫(yī)療資助金。深圳市規(guī)定，對(duì)在義務(wù)教育階段學(xué)習(xí)的低保對(duì)象，教育部門(mén)應(yīng)當(dāng)減免學(xué)雜費(fèi)。

3、實(shí)施程序的規(guī)范化

分類救助超越以往制度缺陷的優(yōu)越性在于其對(duì)救助對(duì)象的規(guī)范化、針對(duì)性管理。由于對(duì)救助對(duì)象進(jìn)行了細(xì)致的分類，分類救助解決了以往制度管理中的一刀切、簡(jiǎn)單化的問(wèn)題。例如對(duì)低保對(duì)象的監(jiān)督和管理工作一般是按照對(duì)其所劃分的類別進(jìn)行的：北京市規(guī)定，對(duì)于農(nóng)村五保、城市“三無(wú)”等傳統(tǒng)救助對(duì)象，各級(jí)低保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)每半年審核一次；對(duì)于收入來(lái)源比較明確、變化不大的家庭按季度審核；對(duì)于收入來(lái)源不固定或不易確定的家庭，一般每月審核一次，必要時(shí)隨時(shí)進(jìn)行核實(shí)。甘肅省將低保對(duì)象按人員構(gòu)成情況分成四類：第一類為城市“三無(wú)人員”；第二類為因病因殘部分喪失勞動(dòng)能力和家庭長(zhǎng)期無(wú)穩(wěn)定收入的生活困難人員；第三類為在職、失業(yè)下崗和具備再就業(yè)條件的人員；第四類為待分配期間符合低保條件的普通高校畢業(yè)生、城鎮(zhèn)退役士兵和其它人員。其中，第一、二類人員半年審核一次，要足額落實(shí)補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)；第三類人員每季度審核一次；第四類人員每月審核一次。此外，目前分類救助的資格審查、準(zhǔn)入工作在執(zhí)行程序上雖和過(guò)去基本相同；但是在入戶調(diào)查、取證、審查等環(huán)節(jié)要求更加細(xì)致、嚴(yán)謹(jǐn)，比對(duì)一般低保對(duì)象的要求嚴(yán)格。

1、救助對(duì)象的類別化

2、救助標(biāo)準(zhǔn)的層次化

3、實(shí)施程序的規(guī)范化

二、分類救助模型的實(shí)施效果

社會(huì)保障制度的發(fā)展演變也有其相應(yīng)的“生命周期”，包括產(chǎn)生、成長(zhǎng)、高峰、衰退和消亡等階段。它在實(shí)踐其使命時(shí)，勢(shì)必要求對(duì)其自身的發(fā)展做出有效回應(yīng)。城市低保制度十余年的發(fā)展歷史，就是對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)不斷做出積極回應(yīng)的歷史；在這一過(guò)程中，制度逐步向更高層級(jí)。分類救助的實(shí)施進(jìn)一步完善了新時(shí)期下我國(guó)的社會(huì)救助體系，在實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡保”、為困難群眾排憂解難方面起到了更為積極的作用。

(一)分類救助的實(shí)施較大范圍地惠及了特殊救助對(duì)象，提高了制度對(duì)特殊救助對(duì)象實(shí)際需求的滿足程度

享受分類救助的主要有低保對(duì)象中的“三無(wú)”人員、重病重殘人員、高齡老人、在讀中小學(xué)生等，此外還有一些政策優(yōu)撫對(duì)象。因此，救助對(duì)象的類型比較豐富，已經(jīng)能夠涵蓋大部分低保對(duì)象。所以分類救助在某種程度上看，是在大范圍內(nèi)提高對(duì)低保對(duì)象的救助水平。從政策的執(zhí)行效果來(lái)看，根據(jù)我們的調(diào)查，有一定數(shù)量的社區(qū)，其享受分類救助(按月上調(diào)保障金)的家庭占低保家庭總數(shù)的80%以上。細(xì)分地區(qū)，進(jìn)行交互列聯(lián)分析后，則可以發(fā)現(xiàn)，某些城市享受分類施保的家庭所占的比例更高。例如，在哈爾濱所調(diào)查的30個(gè)社區(qū)中，有多達(dá)26個(gè)社區(qū)，80%以上的低保家庭享受了分類救助的政策。根據(jù)各地民政部門(mén)2005年的工作報(bào)告，分類救助工作也是成果顯著。以北京為例，截至2005年底，民政部門(mén)已為近6萬(wàn)“三無(wú)”人員、五保對(duì)象、老年人、未成年人、重殘人等特殊困難對(duì)象按當(dāng)年低保標(biāo)準(zhǔn)的10%上浮了救助標(biāo)準(zhǔn)。

表1：各地享受分類救助的家庭占低保家庭總數(shù)的比例

20%以下

21%-40%

41%-60%

61-80%

81%-100%

合計(jì)

家庭數(shù)

247

所占百分比

27%

29%

19%

23%

100%

表2：各社區(qū)享受分類救助的家庭占低保家庭總數(shù)的比例分布

20%以下

21%-40%

41%-60%

61%-80%

81%以上

合計(jì)

沈陽(yáng)

哈爾濱

蘭州

西安

天津

南寧

(二)分類救助政策的實(shí)施使政府的救助工作更加具有針對(duì)性

醫(yī)療、子女教育與住房問(wèn)題是當(dāng)今城市居民的新“三座大山”，更是低保家庭面臨的突出難題。分類救助政策的實(shí)施使重病、重殘人員，有在讀子女的低保家庭等受益，不少低保家庭還享受廉租住房待遇等，在一定程度上緩解了這些家庭的燃眉之急。調(diào)查表明，83%的低保戶認(rèn)為獲得分類救助支持后家庭的生活狀況有所好轉(zhuǎn)。截至2005年底，上海市共計(jì)實(shí)施醫(yī)療救助對(duì)象30.54萬(wàn)人次，累計(jì)支出救助金額2.83億元，人均救助927元。接受救助金額最大的人群是患大病重病的低保對(duì)象。上海市還用去廉租住房資金14095.26萬(wàn)元，共有15.45萬(wàn)戶低保家庭享受了房租減免政策，1.43萬(wàn)戶享受了廉租房政策。深圳市在2000年全市只有幾百人次低保對(duì)象報(bào)銷(xiāo)基本醫(yī)療費(fèi)用，報(bào)銷(xiāo)金額只有幾十萬(wàn)元。而2004年則共有12000多名低保對(duì)象、7萬(wàn)人次，報(bào)銷(xiāo)基本醫(yī)療費(fèi)用330萬(wàn)元。從2000年至2005年8月，全市低保對(duì)象基本醫(yī)療救助金共支出1000多萬(wàn)元，救助低保對(duì)象達(dá)25萬(wàn)人次。低保對(duì)象的門(mén)診醫(yī)療費(fèi)用得到了較好解決，重病醫(yī)治問(wèn)題也得到相當(dāng)程度上的緩解。

表3：享受分類救助項(xiàng)目的原因

頻數(shù)

有效百分比

累計(jì)百分比

本人或家人患有重大疾病

130

23.94%

本人或家人為70歲以上的老年人

9.94%

33.89%

本人或家人為兒童或在讀的中小學(xué)生

17.13%

51.01%

多子女家庭

0.92%

51.93%

本人屬“三無(wú)”對(duì)象

8.10%

60.04%

本人或家人為重度殘疾人

124

22.84%

82.87%

本人或家人為享受低保待遇的老歸僑

0.37%

83.24%

其它

16.76%

100.00%

合計(jì)

543

100.00%

(三)分類救助政策的實(shí)施為推動(dòng)有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象再就業(yè)、減少與緩解“福利依賴”現(xiàn)象做出了一定的貢獻(xiàn)

大部分省份都出臺(tái)了關(guān)于促進(jìn)有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象再就業(yè)、實(shí)施救助制度與再就業(yè)制度聯(lián)動(dòng)的相關(guān)措施。普遍的做法一是開(kāi)展就業(yè)培訓(xùn)；二是對(duì)有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象，勞動(dòng)部門(mén)優(yōu)先推薦就業(yè)。除此之外，一些地區(qū)還出臺(tái)了一些補(bǔ)充措施。例如北京、上海、湖北、江蘇正在實(shí)施的“救助漸退”政策，即低保對(duì)象在實(shí)際再就業(yè)、獲得穩(wěn)定收入后，低保管理部門(mén)并不是馬上讓其退出低保的保障，而是給予一定期限作為緩沖，作為對(duì)低保對(duì)象再就業(yè)的實(shí)際鼓勵(lì)措施之一。此外，有些省市還另外推出一些就業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)，例如北京市規(guī)定，有勞動(dòng)能力者就業(yè)后可享受就業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)，即本市當(dāng)年最低工資標(biāo)準(zhǔn)與城市低保標(biāo)準(zhǔn)的差額部分不計(jì)入家庭收入。上海市則將低保對(duì)象的就業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)從每月100元提高至180元。在再就業(yè)聯(lián)動(dòng)方面，從全國(guó)范圍看，成效較好的是上海市。到2005年6月底，上海市有15個(gè)區(qū)縣連續(xù)12個(gè)月低保退出人數(shù)大于進(jìn)入人數(shù)，2005年6月底全市領(lǐng)取政府救助的人數(shù)較2004年12月底凈減少2.53萬(wàn)人，其中領(lǐng)取低保的家庭覆蓋人數(shù)凈減少1.88萬(wàn)人，減幅達(dá)4.7%。當(dāng)然，由于分類施保政策還處在探索階段，某些具體的政策規(guī)定與再就業(yè)機(jī)制之間還存在一些銜接不善之處。這在下文中將具體分析。

(四)少數(shù)發(fā)達(dá)省市在制定分類救助政策時(shí)初步考慮了對(duì)低保邊緣人群的救助

邊緣人群的救助問(wèn)題自城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度實(shí)施以來(lái)，一直是一個(gè)比較棘手的問(wèn)題。這些邊緣家庭或邊緣人群雖然收入水平高于低保線，但依然是城鎮(zhèn)低收入群體；而他們又可能或多或少面臨著一些急待解決的重大困難，例如醫(yī)療、子女教育困難、住房困難等。在一些情況下，這些人群的生活狀況甚至還不如低保人群(因?yàn)榈捅Ｈ巳河斜Ｕ洗?。分類救助政策提出后，其根本理念是分類救助、有針對(duì)性地解決困難人群和困難家庭的實(shí)際問(wèn)題。在這一理念的指引下，部分省市將分類救助辦法創(chuàng)新性地?cái)U(kuò)展到對(duì)邊緣人群的救助上。例如，江蘇省個(gè)別城市對(duì)家庭人均收入高于當(dāng)?shù)乇Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)但低于該標(biāo)準(zhǔn)1.5倍的家庭，實(shí)行對(duì)患重大疾病人員特殊生活保障的救助政策，減輕了這部分家庭的實(shí)際負(fù)擔(dān)，在一定程度上緩解了這部分家庭因病致貧的壓力與可能性。這一做法使國(guó)家針對(duì)城鎮(zhèn)貧困人口的救助措施更為科學(xué)合理，借得肯定和推廣。但由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在著嚴(yán)重的不平衡及其它原因，這一工作在全國(guó)的開(kāi)展很不平衡。

(五)各級(jí)民政部門(mén)實(shí)施分類救助的措施得力，推動(dòng)了分類救助工作的開(kāi)展

分類救助政策出臺(tái)后、上至民政部、省民政廳(局)，下至街道社保所(民政科)、社區(qū)低保員，都對(duì)這一政策的實(shí)施十分重視，在政策的具體執(zhí)行和政策監(jiān)督方面做了大量卓有成效的工作。他們的努力為分類救助工作的順利開(kāi)展，“應(yīng)保盡保、分類施保”目標(biāo)的達(dá)成起了十分重要、基本的作用。首先是基層低保工作人員的工作比較細(xì)致、到位。我們?cè)诰用駟?wèn)卷中設(shè)計(jì)了相關(guān)問(wèn)題調(diào)查低保對(duì)象得知分類救助相關(guān)信息、獲得分類施保相關(guān)待遇的途徑。調(diào)查顯示，獲知相關(guān)信息的渠道主要是居委會(huì)宣傳(在895個(gè)有效樣本中，有508個(gè)樣本是通過(guò)此種途徑，約占57%)；獲得相關(guān)待遇的渠道主要是政府自動(dòng)上調(diào)(在577個(gè)有效樣本中，有401個(gè)是通過(guò)這一渠道，約占70%)。由此足見(jiàn)基層分類救助工作的積極效果。其次，市、區(qū)各級(jí)政府也對(duì)分類救助工作給予了充分重視，監(jiān)督、指導(dǎo)工作比較到位。大部分市、區(qū)民政部門(mén)對(duì)于所屬機(jī)構(gòu)的分類救助工作督導(dǎo)頻率為每月一次或每季度一次。一些省份，例如廣西省、吉林省還將落實(shí)分類施保工作作為評(píng)選先進(jìn)低保單位的硬指標(biāo)，從而有效地推動(dòng)了分類救助工作的開(kāi)展。

表4：上級(jí)單位對(duì)本機(jī)構(gòu)分類救助工作的督導(dǎo)頻率

頻數(shù)

有效百分比

累計(jì)百分比

從來(lái)沒(méi)有

1.30%

每月1次

30.19%

31.49%

每季度一次

119

38.64%

70.13%

每半年一次

14.61%

84.74%

每年一次

10.71%

95.45%

其它

4.55%

100.00%

合計(jì)

308

100.00%

三、分類救助模型存在的主要問(wèn)題

分類救助辦法在全國(guó)各地的逐步實(shí)施是我國(guó)城市居民低保制度走向完善的關(guān)鍵步驟和重要標(biāo)志，取得的成就是令人矚目的。然而，由于受多種主客觀因素的制約，尤其是這一辦法出臺(tái)的時(shí)間還十分短暫，因而，它在實(shí)際開(kāi)展的過(guò)程中，也暴露了不少這一制度本身存在的或與之相關(guān)的各種不足和問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)引起足夠的關(guān)注和充分的重視。根據(jù)我們的調(diào)查，當(dāng)前分類施保制度存在的問(wèn)題可以劃歸為以下幾大方面：

(一)開(kāi)展分類救助工作的前提和基礎(chǔ)的分類標(biāo)準(zhǔn)的制定比較粗疏

分類救助是社會(huì)救助制度發(fā)展完善過(guò)程中的一大進(jìn)步，但是就當(dāng)前的這些分類而言，還是顯得過(guò)于籠統(tǒng)。例如，“三無(wú)”人員中還能細(xì)分為有勞動(dòng)能力、生活能自理、生活半自理與生活不能自理幾類，很顯然，他們的生活成本是不相同的，因此政策照顧的力度也應(yīng)有所區(qū)別。又如，70歲以上的老人也可分身體健康與身患疾病兩類不同人群。重病、重殘人員的消費(fèi)也視疾病和傷殘種類、病情不同而有差異。在學(xué)生群體中，大學(xué)生的學(xué)費(fèi)與生活費(fèi)開(kāi)支與中、小學(xué)生就有天壤之別。我們?cè)诠枮I市南崗區(qū)龍?zhí)┥鐓^(qū)調(diào)查時(shí)，一位低保戶向我們傾訴，一年前兒子上大學(xué)時(shí)家里歡天喜地，但兒子上學(xué)后，家里的日子就更加難過(guò)了。一家人不僅節(jié)衣縮食，還東拼西湊、四處借錢(qián)，現(xiàn)在還欠著幾千元的債務(wù)。大學(xué)一年的學(xué)費(fèi)5000多元，新一學(xué)年的學(xué)費(fèi)又即將催繳了，老兩口現(xiàn)在快愁白了頭。

(二)對(duì)存在特殊困難低保對(duì)象救助的力度不足

這與整體保障標(biāo)準(zhǔn)較低有一定的相關(guān)性。根據(jù)我們的調(diào)查，享受分類救助政策的低保戶每月多領(lǐng)取的低保金平均僅為30.96元。接受調(diào)查的低保戶中，83%認(rèn)為獲得“分類施保”救助項(xiàng)目使家庭的生活狀況有所好轉(zhuǎn)；但其中只有17%的人認(rèn)為生活狀況“好多了”，其余66%的人都表示“還是不夠用的”；另有17%的低保對(duì)象甚至認(rèn)為接受分類救助后其生活“沒(méi)有什么變化”。

我們?cè)卺槍?duì)社區(qū)低保干事的問(wèn)卷中將低保對(duì)象劃分為七類人群，并設(shè)計(jì)了一個(gè)問(wèn)題：當(dāng)前的低保標(biāo)準(zhǔn)是否能滿足這些低保對(duì)象的實(shí)際需求？調(diào)查結(jié)果如下表所示：

表5：針對(duì)不同對(duì)象的救助標(biāo)準(zhǔn)是否能夠滿足實(shí)際需要

有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象

“三無(wú)”

人員

享受城市低保待遇的老歸僑

享受低保待遇的因公致殘知青

享受城市低保待遇的70歲以上老人

享受低保的16歲以下兒童、中小學(xué)生(含16歲以上在讀)

享受城市低保待遇的重殘人

偏高

72(24.7%)

6(2.1%)

6(4.8%)

6(4.3%)

8(3.3%)

13(5.1%)

11(4.2%)

合適

128(44%)

98(34.8%)

47(37.3%)

38(27%)

99(41.1%)

105(40.9%)

103(39%)

說(shuō)不準(zhǔn)

49(16.8%)

26(9.2%)

39(31%)

43(30.5%)

24(10%)

31(12.1%)

27(10.2%)

偏低

42(14.4%)

152(53.9%)

34(27%)

54(38.3%)

110(45.6%)

108(42%)

123(46.6%)

合計(jì)

291(100%)

282(100%)

從上表可以看出，認(rèn)為當(dāng)前的低保標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于享受低保待遇的“三無(wú)”人員、重殘人、70歲以上老人、兒童及學(xué)生而言尤其偏低的選擇比例比較高，比例分別為53.9%、46.6%、45.6%和42%。而這些恰恰都是分類救助政策應(yīng)該重點(diǎn)照顧的對(duì)象。

第三，貧困邊緣群體難以被現(xiàn)行制度覆蓋。由于各地低保標(biāo)準(zhǔn)一般都規(guī)定得比較低，因而能夠享受低保補(bǔ)助的人員比較有限。這樣，盡管一些個(gè)人和家庭有特殊困難，但由于家庭人均月收入高于低保標(biāo)準(zhǔn)，因而難以被低保制度覆蓋，也就不能享受分類救助的待遇。這些個(gè)人或家庭的實(shí)際生活因之可能比普通低保戶還要困難。在訪談中，不少低保干部一再反映“邊緣戶”的問(wèn)題比較棘手。哈爾濱市南崗區(qū)榮市街道的一位社區(qū)低保員給我們舉了一個(gè)案例：當(dāng)?shù)啬称髽I(yè)有一位高位截癱的工人，因公受傷。單位效益不好，已經(jīng)不發(fā)工資了，每月只給了440元的工傷補(bǔ)助。哈爾濱市的低保標(biāo)準(zhǔn)是200元，這樣他就辦不了低保；辦不了低保，就意味著他沒(méi)有任何醫(yī)療救助；而這440元連他每月的醫(yī)藥費(fèi)都難以擔(dān)負(fù)，更別提溫飽了。當(dāng)?shù)剡€有這樣一戶家庭，3口人，老母親帶著兩個(gè)成年但未婚的兒子過(guò)日子。母親的退休金是每月400元；哥哥有勞動(dòng)能力，打短工一月也能掙幾百元，但弟弟是重度智殘。按人均收入核算，這一家人的人均收入超過(guò)了200元，不能享受低保，但這個(gè)家庭還是很困難的。此類個(gè)案不勝枚舉。

第四，與再就業(yè)機(jī)制缺乏有效銜接。主要表現(xiàn)在其一，對(duì)低保對(duì)象再就業(yè)的鼓勵(lì)和支持的政策力度不足。對(duì)低保對(duì)象再就業(yè)的鼓勵(lì)和支持政策包括對(duì)低保對(duì)象的就業(yè)培訓(xùn)和對(duì)再就業(yè)低保人員的優(yōu)惠政策。但根據(jù)我們的調(diào)查，二者的政策力度都明顯不足。從就業(yè)培訓(xùn)來(lái)看，受訪低保對(duì)象中75%接受過(guò)政府提供的就業(yè)培訓(xùn)，但是只有34%認(rèn)為這些就業(yè)培訓(xùn)有用。從對(duì)再就業(yè)低保人員的優(yōu)惠政策來(lái)看，不少城市都采取了“救助漸退”的政策，但規(guī)定的時(shí)間太短，一般不超過(guò)三個(gè)月，政策效果多不理想。其二，配套救助措施增加了低保制度的含金量，削弱了低保人員找工作的積極性。納人低保的困難家庭，盡管所獲得的低保金不高，但除此之外，他們還可能夠獲得一些配套救助。例如在北京，低保對(duì)象每人每月可享受40元的糧油幫困卡、廉租房的政策優(yōu)惠、醫(yī)療救助和公共交通救助等，這些配套措施加大了低保的含金量。

此外，低保人員一旦有人參加工作，獲得收入，就有可能退出低保。然而，他們的收入普遍不高，扣除就業(yè)成本，與低保金就相差無(wú)幾了。而相應(yīng)地，他們卻失去了原先所擁有的配套救助，很可能“得不償失”，在這種情況下，他們會(huì)拒絕就業(yè)、享受低保。由于各種原因造成的不少社區(qū)對(duì)隱性就業(yè)的監(jiān)管不力，使解決有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象再就業(yè)的工作變得更加復(fù)雜。

第五，分類救助資金的配置存在一定的平均主義現(xiàn)象。分類救助資金大多沒(méi)有專門(mén)的渠道，一般從低保資金里統(tǒng)一劃撥。而低保資金則一般由國(guó)家財(cái)政、省財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，市財(cái)政撥付和區(qū)財(cái)政配套四部分構(gòu)成，其中，以市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政為主。但即使同在一個(gè)市，不同區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是有差異的，因此各區(qū)財(cái)政能力也有所不同。而目前大部分地區(qū)的低保資金籌集機(jī)制中存在著平均主義的傾向，即市財(cái)政給各區(qū)的撥付比例固定，各區(qū)所要自籌的資金比例也是相同的。如此就引發(fā)了一個(gè)問(wèn)題：財(cái)政困難的區(qū)在資金籌措方面難免捉襟見(jiàn)肘；而資金不到位，又極大地影響了低保工作的正常開(kāi)展，尤其是分類救助工作的進(jìn)展。

第六，立法工作的滯后妨礙了分類救助工作的推進(jìn)。分類救助政策的實(shí)施，對(duì)低保工作的開(kāi)展提出了更高的要求：如對(duì)申請(qǐng)對(duì)象家庭經(jīng)濟(jì)狀況的調(diào)查需要更加仔細(xì)，對(duì)申請(qǐng)家庭成員個(gè)人情況的核實(shí)需要更加嚴(yán)格，與相關(guān)部門(mén)的配合需要更加密切。然而，調(diào)查發(fā)現(xiàn)、上述必要的工作尚不盡如人意。主要表現(xiàn)為：

其一，一些必要的工作手段、方法或程序由于缺乏權(quán)威的依據(jù)而難以采用。相關(guān)法規(guī)只確定了制度準(zhǔn)人的條件，即家庭人均月收入與家庭固定財(cái)產(chǎn)低于某一固定值；但是卻沒(méi)有明確規(guī)定核查這些條件的手段。通過(guò)法律手段審查銀行賬戶等是核查收入的最為有效的方法，但由于民政部門(mén)不是權(quán)威執(zhí)法機(jī)構(gòu)，不具備審查銀行賬戶的合法性。在實(shí)際工作中，工作人員只能依靠人戶調(diào)查、定期公示、群眾舉報(bào)等原始的、經(jīng)驗(yàn)的方式來(lái)審核申請(qǐng)人是否具有低保資格。在這個(gè)過(guò)程中，有許多不可控制的人為因素。一方面，申請(qǐng)人若想隱瞞財(cái)產(chǎn)或收入狀況就比較容易。調(diào)查顯示，社區(qū)低保員在工作中遇到的最大困難第一位就是人戶核查(填答者中61.6%選擇了此項(xiàng))。另一方面，就政策執(zhí)行者而言，由于缺乏權(quán)威依據(jù)，一些違規(guī)行為也可能滋生，如辦理“人情低保”現(xiàn)象。

其二，各部門(mén)、各地區(qū)(市區(qū)、街道、社區(qū)等)等

相互之間的銜接、配合不力。分類救助工作需要與多種政府、社會(huì)部門(mén)配合：低保家庭中有在讀子女時(shí)，需要教育部門(mén)出具證明；有疾病、傷殘人員時(shí)，需要醫(yī)療部門(mén)出具證明；低保對(duì)象有無(wú)勞動(dòng)能力需要?jiǎng)趧?dòng)與社會(huì)保障部門(mén)出具鑒定。在這一過(guò)程中，申請(qǐng)人出具的證明可能與真實(shí)情況不符，因此就需要工作人員核實(shí)。但社區(qū)低保員前去調(diào)查時(shí)，有些部門(mén)卻不一定配合。此外，在民政部門(mén)內(nèi)部，各街道、社區(qū)間的低保審核與監(jiān)督工作各自為陣，缺乏有效的合作。

完善分類救助模型的政策選擇

(一)適當(dāng)提高低保的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大分類救助的覆蓋面。

分類救助采取差異性的救助方式(標(biāo)準(zhǔn))，以不同的系數(shù)替代了以往“一刀切”的做法，為受助人群提供了更加具有針對(duì)性的救助。但從目前的研究結(jié)果來(lái)看，低保補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)仍然偏低，制約了分類救助標(biāo)準(zhǔn)的提高。部分受助人群即使全額享受了低保救助，或者輔以其他配套措施，他們最基本的生活水平仍然很難得到滿足。因此，我們主張，首先，各地根據(jù)自己的實(shí)際情況，在科學(xué)測(cè)定的基礎(chǔ)上適當(dāng)提高低保的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。使所有貧困人員或家庭尤其是其中的特困人群維持最基本生存的需求能夠得到必要的滿足。其次，擴(kuò)大低保制度的覆蓋面也應(yīng)該從制度的設(shè)計(jì)上進(jìn)行回應(yīng)。現(xiàn)行的分類救助使大部分貧困人群享受到社會(huì)安全網(wǎng)的托底支持，但是還有一部分人群(家庭月人均收入雖高于各地的貧困線，但由于各種原因?qū)嶋H生活十分困難)卻徘徊在制度的外圍，難以進(jìn)入。享受分類救助的人員由于制度上的支持多少保障了其基本的生活需求，但是對(duì)那些貧困邊緣戶人員而言由于沒(méi)有制度上的支持而他們自身也沒(méi)有能力改變不利處境，他們的生活就陷入了難以自拔的泥潭。因此，我們主張，在低保標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)提高的情況下，分類救助辦法可將貧困邊緣戶人員納入其中通盤(pán)考慮。關(guān)于應(yīng)對(duì)何種處于貧困邊緣的群體實(shí)施分類救助以及應(yīng)以何種方式實(shí)現(xiàn)對(duì)這一群體的救助，各個(gè)省市可以根據(jù)自身情況采取不同的辦法與形式。

(二)在完善分類辦法的基礎(chǔ)上建立更加科學(xué)、合理的分類救助標(biāo)準(zhǔn)體系

我國(guó)分類救助政策的出臺(tái)和發(fā)展還僅僅只有幾年的時(shí)間。因此，這一制度還很不成熟，其中作為制度基礎(chǔ)或前提的分類辦法就存在著比較粗疏的缺陷，影響和制約了制度功能的有效發(fā)揮。

在訪談中，不少低保工作人員對(duì)此問(wèn)題發(fā)表了意見(jiàn)。例如，沈陽(yáng)市大東區(qū)長(zhǎng)安街道的一位社區(qū)低保員就指出：“低保實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)整體而言是比較合適的。但從細(xì)處說(shuō)，還需要考慮各年齡群體的消費(fèi)水平差異。例如，老年人和中年人、青年人的消費(fèi)水平是不一樣的，政策制定時(shí)應(yīng)該多考慮這些方面的問(wèn)題。”還有低保工作人員認(rèn)為分類施保辦法還應(yīng)該考慮家庭人口數(shù)的多少，因?yàn)楣餐畹娜嗽蕉啵司匦杵返南M(fèi)就越低。

如前所述，基層低保工作者認(rèn)為當(dāng)前的低保標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于享受低保待遇的“三無(wú)”人員、重殘人、70歲以上老人、兒童及學(xué)生而言尤其偏低，而這些恰恰都是分類救助政策應(yīng)該重點(diǎn)照顧的對(duì)象。當(dāng)然，對(duì)這幾類特殊困難人群，其具體情況也比較復(fù)雜，例如低保對(duì)象中的高齡老人，就可劃分為身體健康、生活能自理；生活半自理；生活不能自理等各種情況，每種情況的實(shí)際需求顯然不同。因此，對(duì)大家公認(rèn)的重點(diǎn)照顧對(duì)象，也有必要做更細(xì)致的分類，以確定救助的關(guān)鍵人群。建議政府部門(mén)根據(jù)對(duì)低保對(duì)象的更為科學(xué)、合理、細(xì)致的分類，更進(jìn)一步考慮和歸納不同人群的特點(diǎn)和需求，深入細(xì)化分類救助的辦法，實(shí)施多種救助方式，以更好地滿足這些特殊困難群體的基本生活需求。

(三)強(qiáng)化分類救助促進(jìn)再就業(yè)的功能。

對(duì)有勞動(dòng)能力的貧困者，應(yīng)建立規(guī)范化的具有激勵(lì)作用的保障標(biāo)準(zhǔn)和支付方式，防止其對(duì)保障金的消極依賴。為促進(jìn)有勞動(dòng)能力低保對(duì)象再就業(yè)，我們建議可以從以下幾個(gè)方面著手：其一，在保障標(biāo)準(zhǔn)上，進(jìn)一步擴(kuò)大有勞動(dòng)能力的貧困者與無(wú)勞動(dòng)能力的貧困者之間的差別；其二，民政部門(mén)不僅應(yīng)積極配合勞動(dòng)部門(mén)加強(qiáng)對(duì)低保對(duì)象再就業(yè)的培訓(xùn)，同時(shí)要注意改進(jìn)培訓(xùn)方式與培訓(xùn)內(nèi)容，使之真正切合低保對(duì)象的就業(yè)需要。其三，對(duì)有勞動(dòng)能力低保對(duì)象的保障待遇在支付方式上盡量避免直接的現(xiàn)

金支付。各社區(qū)可以積極發(fā)展社區(qū)服務(wù)和公共服務(wù)，為有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象提供臨時(shí)性就業(yè)崗位，將救助金轉(zhuǎn)化為推動(dòng)其工作的勞動(dòng)津貼。

(四)通過(guò)立法手段規(guī)范分類救助的實(shí)施程序。

基層低保工作者在對(duì)受助人員進(jìn)行具體的資格取證時(shí)經(jīng)常遇到相關(guān)部門(mén)、人員的“不合作”的問(wèn)題，更常表現(xiàn)為來(lái)自其他部門(mén)的不理解、不協(xié)作或證明造假的問(wèn)題。究其根源，是具有強(qiáng)制性的相關(guān)立法的滯后。因此，我們主張國(guó)家通過(guò)相應(yīng)的立法，為分類救助的取證、實(shí)施過(guò)程制定明確的程序規(guī)范，從法律層面保障取證過(guò)程、實(shí)施過(guò)程的合法化、正當(dāng)化和強(qiáng)制力。作為低保實(shí)施主體的民政部門(mén)與相關(guān)部門(mén)及社會(huì)方方面面的密切配合與有效合作將極大地提高工作人員的工作效率。此外，相關(guān)立法和具體規(guī)范、措施的出臺(tái)也將有力地約束工作人員的工作內(nèi)容，以減少工作的隨意性和肆意性。部分工作人員由于自身能力或出于“人情”的壓力存在不按章辦事的現(xiàn)象，這不僅是對(duì)救助本質(zhì)的違背，而且會(huì)造成極惡劣的社會(huì)影響。

(五)完善分類救助的籌資機(jī)制。

在低保籌資機(jī)制上，中央、省、市、區(qū)各級(jí)政府所應(yīng)承擔(dān)的比例應(yīng)當(dāng)合理劃分，不宜“一刀切”。一方面，中央和省一級(jí)要建立社會(huì)救助專項(xiàng)調(diào)劑資金，用于補(bǔ)充貧困地區(qū)保障資金的不足。這種以轉(zhuǎn)移支付方式實(shí)施的資金供給具有援助性、針對(duì)性和引導(dǎo)性的特點(diǎn)，可以充分發(fā)揮中央和省政府對(duì)社會(huì)救助政策的宏觀調(diào)控作用。另一方面，在城市中要合理確定市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政各自的負(fù)擔(dān)比例，根據(jù)保障對(duì)象的分布狀況和財(cái)政承受能力合理分擔(dān)，市財(cái)政劃撥低保金應(yīng)適當(dāng)向財(cái)政能力差的區(qū)傾斜。

城市低保制度改革論文

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