耕地農民社會養老保險制度探討論文

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一、耕地農民及其養老保險現狀

(一)耕地農民的界定。耕地農民主要是指從事農林牧漁業等農業生產，擁有農村戶籍且長期居住在農村，以農業為生的農村勞動力。耕地農民具有三個基本的特征：戶籍在農村；擁有從事農業生產的基本生產資料，如土地、河流、草原等天然資源；從事以農業為主的經營活動。由于統計口徑的不同，對耕地農民做精確的統計比較困難。因為統計面上的農業從業人口常常包含那些長期或短期在外打工的流動人口。根據相關學者的估計，1999年鄉鎮企業職工約為1.4億人，流動人口約為1億人，兩者相加為2.4億，如再加上其無勞動能力的直系親屬，這一數據將達到3億。從總計8.07億農村人口扣除，則耕地農民數目約為5.07億人，約占農村人口總規模的62.5％。2001年全國農業普查中“農業從業人員”項目下的普查數據表明，2000年全國農村實際從事農業經營的人口約為5.19億人。在全國各省區中，農業從業人員超過l000萬的省份有20個；農業從業人員超過2000萬的省份有11個；而農業從業人員超過3000萬的省份則只有6個，即江蘇、安徽、山東、河南、湖南、四川，其中山東、河南與四川三省的農業從業人口甚至超出了4000萬。

(二)耕地農民的社會養老保險現狀。中國長期以來形成的城鄉二元結構造成農村的經濟發展相對緩慢，在農村還未真正建立起養老保險制度。中國的農村養老保險于1986年開始探索。1991年根據《縣級農村社會養老保險基本方案(試行)》，開展了建立縣級農村養老保險制度的試點。1997年7月國務院決定對已有的業務實行清理整頓，停止接受新業務，提出有條件的地方向商業保險過渡。1998年，農村養老保險由民政部轉交給勞動與社會保障部，農村養老保險開始進入清理整頓階段，清理整頓一直持續到2002年。這一時期農村社會養老保險參保人數下降，出現了倒退的現象。在這一階段，耕地農民參加農村社會養老保險的狀況和效果更加不理想。具體表現在：

1.參保的耕地農民少。當前中國農村社會養老這種以個人儲蓄為主的完全積累模式近乎于商業性養老保險，偏離了社會養老保險制度設計時的本質要求。其最大弊端是能參保的多是有收入保障的農村戶籍人口，他們即使不參加養老保險，今后的養老問題也比較容易解決。而最需要養老保險的低收入和貧困農民往往被排除在養老保險之外，不能從養老保險中受惠，使得該制度既無法體現社會保障性質，更無法體現濟弱扶困的社會公平原則。另一方面，農村社會養老是以自愿原則為基礎，農民對農村社會養老保險知識的了解程度、對農村社會養老保險有關政策的態度、對當地政府的信任度及其年齡、文化程度、子女數、所在地的經濟實力等，均會影響其是否參加農村社會養老保險。從參保農民的工作業態細分，以村干部、民辦教師、農業大戶等收入穩定、收入水平較高或受教育程度高的農民參保居多，而以耕地為主的農民參保較少。

2.耕地農民養老保障水平低。對大多數的耕地農民來說，由于目前農業生產的非現代化和農業收入的水平較低，這部分人大部分屬于低收入和貧困階層，而且其中相當一部分是年老體弱者，除維護家庭的日常開支和必要的教育、醫療外，其用于養老的積蓄極其有限。現行保險費征繳實行的是低標準、多檔次，從2元到20元分為十個檔次，由農民自由選擇。由于制度設計的缺陷和政府推行中的問題，加之個人利益最大化的考慮，絕大多數人都選擇了最低檔次。同時，由于中國農村的經濟水平低下，農民可支配的收入更少，所以針對各地現行的大多數農村社會養老保險，農民投保大多選擇繳費基數低、繳費額度小的檔次，這直接導致農民年老時所領取的保險金少，根本無法滿足農民老年的基本生活需要。

二、耕地農民社會養老保險發展的障礙

以耕地為主的農民對養老保險的認同度低，參加養老保險的積極性不高，以致良好意愿難以實現，農村養老保險舉步維艱，究其原因，主要有以下幾個方面：

(一)傳統養老觀念影響深遠，耕地農民參保意識不強。社會保險的使用價值是分擔的，作為公共品，不存在排他性和可讓渡性，每個人都有使用機會。在新中國成立后的相當長一段時間里，農民被排斥在社會保險體系外。當時的原因是認為農民擁有了國家給予土地的使用權，從而獲得了土地保障。因此，與中國城鄉二元經濟結構相適應，目前中國的養老制度也呈現出二元化的特征：在城市，以社會養老為主，家庭養老為輔；在農村，則以家庭養老為主，自養為輔，社會養老次之。有關資料顯示，從農村年輕人對自己將來養老問題的打算來看，94％的農村青年人希望將來在家中養老，72.2％的青年人希望將來依靠子女養老。可見，傳統的家庭養老模式將在相當長的時期起主要作用。

(二)農民收入水平較低，耕地農民參保能力不夠。改革開放以來，中國農村居民收入有了很大程度的提高。與1979年全國農民年均純收入不到602元的水平相比，2007年全國農民的平均收入已達到4140元，提高了近6倍。但與城市居民的收入相比，農民的收入增長速度緩慢，且絕對水平也和城市居民的收入差距明顯拉大。一些貧困地區農民的生活消費支出、生產經營支出和子女教育費用支出之和甚至大于其總收入，這就使得農民存在收不抵支的現象，根本無力繳納保費。另外，隨著城鎮化、工業化進程的不斷推進，由于農業收入較低及城市生活的影響，年輕和文化水平較高的青年農民更加具有非農轉化的趨勢，外出打工的人以年輕人為主，外出流動人員的平均年齡為33.4歲，并且外出勞動力的文化程度較高，初中學歷以上者的占比為59.5％，比全部調查對象的比例高出16％。因此，留在農村務農的往往是一些文化水平低、年紀較大的農民，這一群體的老齡化程度較高，對養老保險有迫切的需求。因此，從經濟收入的角度，耕地農民屬于農村人口中的“弱勢群體”，參保能力明顯不足。

(三)地方政府財政收入水平低，轉移支付能力弱。無論是國際的經驗，還是中國的實踐都表明政府的財政補貼和支持對社會保障制度的發展至關重要。在城鎮，國務院1997年頒布的《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》明確規定保險費由國家、企業和個人三方共同負擔；而在農村1991年頒布的《縣級農村社會養老保險基本方案(試行)》以“堅持資金個人交納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持”為籌集原則。這嚴重違背了社會保險的社會公平性原則，實際上是農民個人的養老保險或理解為農村居民的個人儲蓄型的養老保障，這不是真正意義上的社會保險。對以耕地為主的農民而言，更加難以獲得相應的政策支持。以湖北省農村養老保險暫行辦法規定為例：投保對象應平等享受集體補助；鄉鎮企業對職工及其他人員的集體補助，應在繳納所得稅前按允許扣除的工資總額的一定比例(最高不超過17％)提取并稅前列支，意在調動農民加入養老保險的積極性。但以耕地為主的農民很少在鄉鎮企業工作，并且集體經濟不斷萎縮，特別是農村稅費改革取消村級三項提留，大部分村依靠財政轉移支付維持運轉，加之債務包袱沉重，無力對農民養老保險進行補貼。從湖北省農村養老保險調研的情況看，得到集體補助的主要是村干部、民辦教師，而普通的耕地農民很少得到補助。’

(四)農村保險制度存在缺陷，經營管理狀況不佳。農村養老保險屬于社會保障范疇，需要政策保障。農村養老保險制度顯然對此考慮不足。政策層面，盡管中央和地方高度重視農村養老保險，出臺了各種指導意見和暫行辦法，但至今10多年沒有明確的調整和完善，在保險費繳費方式、管理機構經費保障、保險基金運營管理、養老金的計發辦法等方面，都缺乏有力的政策支持，與國家支持企業職工養老保險的政策相比，形成巨大反差。由于缺乏財政支持，農村養老保險機構依靠按保費一定比例提取的管理費難以維持運轉，養老金依靠銀行存款和購買國債難以實現保值增值，加之參保農民少，收繳保費少，提取管理費少，養老金收益少，陷入機構難運轉、業務難開展、兌付難保障的惡性循環和尷尬境地。

三、耕地農民社會養老保險制度構建的基本思路

(一)耕地農民社會養老保險在制度構建要考慮農村社會養老保險制度特殊性。按照當前經濟發展的趨勢來看，未來10年農村人均純收入如果能以平均每年7％的速度增長就是相當不易的成績，而城鎮居民收入的年均增速很難低于9％，城鄉差距將繼續擴大。因此，制度構建時要綜合考慮耕地農民與企業職工參保的不同特點、農村經濟發展的實際情況及地方財政支持的承受能力等諸多因素。耕地農民數量大、收入不穩定，因此，耕地農民的社會養老保險應從制度構建上比城鎮居民養老保險更優惠，要體現國家財政的作用，要將游離于城鎮企業職工養老保險體系之外的全部農村居民納入新的養老保險體系，調動農民參加養老保險的積極性。

(二)耕地農民社會養老保險制度構建要考慮保費標準的合理性。設計的保費標準要與耕地農民人均純收入匹配，避免形成農民參保動機上的瓶頸。按照社會平均工資核定養老保險繳費基數和養老金計發標準是國際通行做法，既是考察現階段參保人員繳費能力的標準，也是今后參保人員養老生活保障水平的參考標準。農民人均純收入是考察農民生活水平的一個重要指標，可在一定程度上反映農民的繳費能力和生活保障水平。耕地農民養老保險基金的組成方式可由個人賬戶資金和財政補貼的統籌賬戶組成。個人賬戶養老保險金的繳納，原則上按照預期領取的養老金不低于當地農村最低生活保障標準，不高于本地區上一年城鎮企業退休職工養老金平均水平，規定農村社會養老金的繳費率，確定繳費金額，并根據農村最低生活保障標準和該地區上一年城鎮企業退休職工養老金平均水平的變化做相應調整。在個人養老金的計發上采用結構式的計發辦法，強調個人養老金的激勵因素和自身勞動貢獻差別。

(三)耕地農民社會養老保險制度構建要考慮繳納保費的靈活性。保險費的繳納要體現靈活性，可按月繳納，也可按年繳。財政補貼賬戶設計類似城鎮居民的統籌賬戶，財政部門應根據各地區的經濟發展水平確定不同的補貼標準，并記入耕地農民養老保險財政補貼賬戶。政府應承擔耕地社會養老保險管理機構費用。中國城鎮養老保險管理費用是由國家財政列支，同樣，耕地農民養老保險管理費由國家財政列支才更能體現社會保險的公平性，同時也有利于將來統籌城鄉社會保障制度。政府應設立農村養老金待遇調整儲備金。各地區勞動保障部門可以根據本地區人均可支配收入、生活消費指數、物價指數、最低生活保障標準等因素，制定本地區待遇調整方案，合理安排專項資金，作為調整儲備金，用于對參保的耕地農民年老后領取的養老金進行調整。

(四)耕地農民社會養老保險制度構建要考慮保險層次的多樣性。制度設計的保險層次要與以耕地為主的農民發展趨勢吻合，避免造成農民養老保險個性化需求障礙。隨著農村經濟的快速發展，以耕地為主的農民群體分化加快，一些種植、養殖的農業大戶的出現，客觀上要求提高養老保障標準。應發展多層次的農村養老保險制度，方便經濟條件較好的農民選擇較高層次的養老保險，提高其養老保障水平；對基本養老保險，要控制其保障水平，擴大其保障面，養老金的領取數額應高于最低保障線且低于五保戶的保障水平。同時，要充分考慮耕地對農民的養老保障作用。耕地是以耕地為主農民養老底線，應重視耕地等農業生產資料的養老保障功能。一要嚴格土地征用制度，征用土地補償金首先用于農民的養老保險。二要建立耕地流轉制度，解決當前耕地流轉無序狀態，耕地流轉收益分配重點考慮農民養老保險。

(五)耕地農民社會養老保險制度構建要考慮養老保險制度的銜接性。制度設計要考慮農村社會養老保險與城鎮社會養老保險制度將來接軌問題。當前在中國不同地區存在著各種類型的農民養老保險。如，有針對耕地農民的農村社會基本養老保險；針對失地農民的被征地農民養老保障；針對農民工的農民工養老保險；針對鄉鎮務工人員的養老保險；針對農村計劃生育對象的農村計劃生育養老保險等等。這種人為的制度分割帶來很多問題。因為首先要對農村戶籍人口進行身份鑒定，根據其屬性將其歸人某一類帳戶，按照一定的參數進行繳費，這種定格式的管理模式勢必引起管理的混亂；多種養老保險制度的共存造成了制度銜接的困難，不利于社會保障制度的長期發展。因此保險制度的構建要考慮農民的不同職業群體，需要根據經濟社會發展和參保人職業的變化，打通各類不同層次養老保障制度之間的轉換渠道。設計出與老農保險、農民工養老保險、失地農民養老保險和城鎮職工養老保險的多種“接口”，以便參保人可根據自己的職業變換自主選擇養老保險門類。

摘要：隨著中國城鎮化、工業化進程的推進，農村戶籍人口的勞動力結構發生了變化，不同農民群體出現不同的養老保障需求。本文針對農民群體分化的特點，以占農村戶籍人口大多數的耕地農民社會養老保險為切入點，在界定耕地農民范圍的基礎上分析了耕地農民的社會養老保險現狀及發展障礙，提出適合耕地農民的社會養老保險制度構建思路：耕地農民社會養老保險制度構建要考慮農村養老社會保險制度特殊性；耕地農民社會養老保險制度構建要考慮保費標準的合理性；耕地農民社會養老保險制度構建要考慮繳納保費的靈活性；耕地農民社會養老保險制度構建要考慮保險層次的多樣性；耕地農民社會養老保險制度構建要考慮養老保險制度的銜接性。

關鍵詞：耕地農民；養老保險；制度構建