養(yǎng)老金制度改革

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一、我國(guó)養(yǎng)老金制度運(yùn)行的主要矛盾

養(yǎng)老保障制度是社會(huì)保障體系的核心內(nèi)容，也是關(guān)系經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)性制度。因此，我國(guó)養(yǎng)老保障基本目標(biāo)模式選擇需要認(rèn)真考慮未來(lái)一定時(shí)期內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求。主要包括：其一，我國(guó)是一個(gè)人口眾多的發(fā)展中國(guó)家，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)明顯，并且存在一定比例的貧困人口。因此，我國(guó)養(yǎng)老保障目標(biāo)只能是低水平、廣覆蓋的基本保障，確保大多數(shù)人的養(yǎng)老安全，這是社會(huì)穩(wěn)定的現(xiàn)實(shí)需要，也是社會(huì)發(fā)展的重要目標(biāo)。其二，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，提高經(jīng)濟(jì)效率，是當(dāng)前及今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)國(guó)家發(fā)展的中心任務(wù)，因此，養(yǎng)老保障制度不僅需要作為一種社會(huì)穩(wěn)定器來(lái)發(fā)揮作用，而且應(yīng)當(dāng)具備有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的激勵(lì)功能。其三，目前我國(guó)正在向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的新體制邁進(jìn)，在養(yǎng)老保障制度的設(shè)計(jì)上，更加需要注意區(qū)分政府和市場(chǎng)的功能，科學(xué)定位政府職能，充分考慮發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，努力減少不必要的政治風(fēng)險(xiǎn)。其四，目前我國(guó)仍然處于深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重要時(shí)期，發(fā)展多種所有制經(jīng)濟(jì)和國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略調(diào)整成為主要內(nèi)容。下一步，養(yǎng)老保障制度改革與其他方面改革之間應(yīng)當(dāng)能夠相互協(xié)調(diào)，互相促進(jìn)，應(yīng)當(dāng)不僅有助于減輕國(guó)有企業(yè)過(guò)重的負(fù)擔(dān)，而且有利于不同所有制企業(yè)之間的平等競(jìng)爭(zhēng)。

分析當(dāng)前養(yǎng)老金制度改革面臨困境的原因，主要是我國(guó)經(jīng)濟(jì)整體運(yùn)行效率不高。主要表現(xiàn)為：首先，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展早期，通過(guò)迅速增加人口和資本要素?cái)U(kuò)大產(chǎn)出的粗放式方式往往成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主流，人均生產(chǎn)效率容易被忽視。但是，養(yǎng)老問(wèn)題是針對(duì)個(gè)人的，主要關(guān)注人均指標(biāo)；一個(gè)人創(chuàng)造財(cái)富，需要與一生的消耗相匹配。這種經(jīng)濟(jì)快速擴(kuò)張與人均產(chǎn)能不足的矛盾，是我國(guó)將長(zhǎng)期受到養(yǎng)老金問(wèn)題侵?jǐn)_的重要原因。其次，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成本較高，包括資源使用效率低下、浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重、交易成本很高。在這種條件下，居民現(xiàn)金收入和能夠用于養(yǎng)老的其它資金來(lái)源受到擠壓，從而造成社會(huì)養(yǎng)老金資源不足。另外，我國(guó)經(jīng)濟(jì)整體運(yùn)行效率不高還體現(xiàn)在我國(guó)養(yǎng)老金問(wèn)題浮出水面的時(shí)間相對(duì)較晚。在人口老齡化到來(lái)之前勞動(dòng)年齡人口迅速擴(kuò)張時(shí)期，政府資金相對(duì)寬裕帶有一定的虛假成分，部分掩蓋了經(jīng)濟(jì)整體低效率。

綜上所述，在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，我國(guó)養(yǎng)老金制度運(yùn)行面臨的主要矛盾將是養(yǎng)老保障供給能力將不能滿足實(shí)際需求。這種變化了的形勢(shì)與矛盾為下一步改革在客觀上規(guī)定了自己的根本任務(wù)，即首要的不是選擇何種制度模式最優(yōu)，而是何種制度模式安排更能夠確保國(guó)家安全順利地渡過(guò)人口老齡化高峰。

二、完全積累制不應(yīng)成為我國(guó)養(yǎng)老保障籌資模式轉(zhuǎn)軌目標(biāo)

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)本身將導(dǎo)致家庭及個(gè)人責(zé)任承受能力弱化，市場(chǎng)機(jī)制“失靈”正是社會(huì)化的保障機(jī)制產(chǎn)生的基礎(chǔ)。從根本要求看，社會(huì)養(yǎng)老保障體系建立的目的本身就是保障社會(huì)成員以合理收入安度晚年。如果養(yǎng)老保險(xiǎn)改革走向個(gè)人承擔(dān)完全責(zé)任、市場(chǎng)機(jī)制完全取代政府干預(yù)、私人機(jī)構(gòu)管理取代政府負(fù)責(zé)、養(yǎng)老保障基金完全資本化的極端，則將失去社會(huì)保障的本源意義及其內(nèi)生的責(zé)任共擔(dān)、互助互濟(jì)機(jī)制，這種改革不僅需要特殊的政治、經(jīng)濟(jì)條件，而且還隱含著犧牲公平、潛伏危機(jī)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，必然使一些需要通過(guò)社會(huì)保障手段解決的社會(huì)問(wèn)題得不到解決。從國(guó)際范圍來(lái)看，雖然養(yǎng)老保險(xiǎn)改革可以通過(guò)適度擴(kuò)張個(gè)人責(zé)任來(lái)減輕政府責(zé)任、通過(guò)部分保障領(lǐng)域或部分保障環(huán)節(jié)私有化來(lái)促使運(yùn)行效率提高，但如果走向個(gè)人負(fù)責(zé)的極端或?qū)⑦@一公共領(lǐng)域完全轉(zhuǎn)變?yōu)樗接谢⒂勺杂墒袌?chǎng)來(lái)調(diào)控，這可能有違社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的潮流。

三、部分積累制應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)前我國(guó)養(yǎng)老保障籌資模式過(guò)渡性目標(biāo)

從歷史上看，現(xiàn)收現(xiàn)付制主流地位的形成與老年社會(huì)保障發(fā)展過(guò)程中人口結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)存在很密切的關(guān)系，這表明人口年齡結(jié)構(gòu)與養(yǎng)老籌資模式選擇存在內(nèi)在的關(guān)系。從老年社會(huì)保障的角度看，對(duì)人口年齡結(jié)構(gòu)的關(guān)注，主要是看老年人口與勞動(dòng)年齡人口的比例，它反映勞動(dòng)年齡人口的負(fù)擔(dān)，也反映著兩個(gè)年齡群體的利益關(guān)系。應(yīng)當(dāng)看到，人口老齡化對(duì)現(xiàn)收現(xiàn)付制形成了較大的沖擊，人口年齡結(jié)構(gòu)突變是促使養(yǎng)老保障私有化在全球范圍迅速擴(kuò)張的重要原因。在人口老齡化階段，我國(guó)適當(dāng)采取部分積累制，充分發(fā)揮兩種制度模式的相對(duì)優(yōu)勢(shì)，合理化解老齡化和歷史債務(wù)問(wèn)題。從這一點(diǎn)能夠推斷，“統(tǒng)賬結(jié)合”模式將成為我國(guó)傳統(tǒng)現(xiàn)收現(xiàn)付模式的過(guò)渡形態(tài)。討論靜態(tài)老齡社會(huì)的老年社會(huì)保障，其意義在于把思考的時(shí)間線索放得更長(zhǎng)遠(yuǎn)一些，從長(zhǎng)期的發(fā)展方向把握老年社會(huì)保障所應(yīng)采用的籌資模式。在人口發(fā)展的第三階段，我國(guó)將在本世紀(jì)中葉后進(jìn)入靜態(tài)老齡社會(huì)，主要特點(diǎn)是勞動(dòng)人口贍養(yǎng)率將保持較低的水平。在靜態(tài)老齡社會(huì)中，比較兩種籌資模式，現(xiàn)收現(xiàn)付制并沒(méi)有明顯的缺點(diǎn)，相反表現(xiàn)出一定的優(yōu)點(diǎn)。其中，現(xiàn)收現(xiàn)付制受到最為嚴(yán)厲的質(zhì)疑是可能出現(xiàn)支付危機(jī)，但這主要是人口老齡化動(dòng)態(tài)過(guò)程中存在的問(wèn)題。在進(jìn)入靜態(tài)老齡社會(huì)后，在待遇水平一定的情況下，養(yǎng)老保障支出、繳費(fèi)率將逐步穩(wěn)定，不會(huì)出現(xiàn)入不敷出的情況。現(xiàn)收現(xiàn)付制的另一個(gè)缺點(diǎn)是增加從業(yè)人員負(fù)擔(dān)。實(shí)際上，在年輕型人口結(jié)構(gòu)下，現(xiàn)收現(xiàn)付籌資模式負(fù)擔(dān)率小于積累制。即使在靜態(tài)老齡社會(huì)中，主要應(yīng)當(dāng)通過(guò)提升社會(huì)經(jīng)濟(jì)效率、平衡老年人與勞動(dòng)人口利益關(guān)系來(lái)解決，而不能依賴于制度模式調(diào)整。另外，現(xiàn)收現(xiàn)付制抗資金風(fēng)險(xiǎn)能力強(qiáng)、制度確定性大、社會(huì)穩(wěn)定性強(qiáng)，更加有利于化解社會(huì)矛盾、平衡利益關(guān)系。從未來(lái)發(fā)展看，我國(guó)將長(zhǎng)期處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的初級(jí)階段，地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、行業(yè)之間發(fā)展不平衡的矛盾將在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)存在，尤其是在社會(huì)贍養(yǎng)率降低的條件下，更加應(yīng)當(dāng)發(fā)揮現(xiàn)收現(xiàn)付制的調(diào)節(jié)收入、平衡資金的優(yōu)點(diǎn)，按照低水平、廣覆蓋的方向設(shè)計(jì)安排養(yǎng)老保障制度。對(duì)于個(gè)人積累制的積極作用，可以隨著社會(huì)養(yǎng)老保障意識(shí)、投資理財(cái)能力的提高，由社會(huì)居民根據(jù)自身能力和實(shí)際需要做出合理安排。

四、當(dāng)前養(yǎng)老保障模式轉(zhuǎn)軌時(shí)機(jī)不成熟

從國(guó)際實(shí)踐來(lái)看，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷深化，我國(guó)養(yǎng)老保障籌資模式多元化成為一種必然趨勢(shì)。但是，何時(shí)進(jìn)行現(xiàn)收現(xiàn)付制體系向混合體系的轉(zhuǎn)軌，關(guān)鍵要看宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀態(tài)。就目前我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀態(tài)來(lái)看，宏觀經(jīng)濟(jì)有效需求不足可能將在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)存在，居民消費(fèi)傾向不高。在這樣的宏觀背景下，加速養(yǎng)老體系轉(zhuǎn)軌將可能對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)帶來(lái)一定的負(fù)面影響。

建國(guó)以后，我國(guó)出于盡快恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的需要，實(shí)行了過(guò)度投資建設(shè)的發(fā)展戰(zhàn)略，在客觀上造成本應(yīng)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)水平相適應(yīng)的社會(huì)保障體系未能得到合理有效建設(shè)，從而積累了大量的歷史隱性欠債。當(dāng)前，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障當(dāng)期收支平衡尚且存在一定的困難，如果進(jìn)行模式轉(zhuǎn)軌將面臨更大資金不足的壓力。在這種形勢(shì)下，強(qiáng)行推進(jìn)模式轉(zhuǎn)軌可能加劇資金偏緊的矛盾，一方面?zhèn)€人賬戶積累一定資金，另一方面當(dāng)期養(yǎng)老保障收支嚴(yán)重不平衡，這實(shí)際上在某種程度提前激化了歷史儲(chǔ)蓄積累提取不足問(wèn)題，容易造成更為不利的集中償付困難，甚至危及經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。因此，當(dāng)前更為緊要的是仍然必須采取穩(wěn)步漸進(jìn)的調(diào)整步驟，進(jìn)一步發(fā)揮政府主體作用，在確保養(yǎng)老保障體系平穩(wěn)運(yùn)行的基礎(chǔ)上，通過(guò)盡快積累儲(chǔ)蓄保障資金，有計(jì)劃地逐步化解保險(xiǎn)基金不足的風(fēng)險(xiǎn)。

從現(xiàn)實(shí)條件看，我國(guó)養(yǎng)老保障體系面臨的困難主要是兩個(gè)方面，一個(gè)是傳統(tǒng)“現(xiàn)收現(xiàn)付”制的歷史欠賬數(shù)量龐大，另一個(gè)是未來(lái)人口老齡化壓力大。其中，前者需要以國(guó)家財(cái)政為主體逐步消化處理，后者更多需要合理選擇制度安排來(lái)解決。因此，當(dāng)前我國(guó)養(yǎng)老保障籌資模式應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)考慮處理好歷史與未來(lái)的關(guān)系。未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期是我國(guó)養(yǎng)老保障發(fā)展的特殊時(shí)期，將主要處于消化沉重歷史包袱和應(yīng)對(duì)人口老齡化的雙重壓力之下。這種形勢(shì)更加需要國(guó)家集中統(tǒng)籌、合理配置社會(huì)養(yǎng)老資源，實(shí)現(xiàn)我國(guó)養(yǎng)老保障體系穩(wěn)健運(yùn)行、順利渡過(guò)特殊時(shí)期，其中，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)切實(shí)抓好兩個(gè)根本著力點(diǎn)，一是籌資問(wèn)題，即解決資金來(lái)源問(wèn)題；二是管理問(wèn)題，即提高系統(tǒng)運(yùn)行效率。