國企繳費基金穩(wěn)健運營論文

導語：國企繳費基金穩(wěn)健運營論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

編者按：本文主要從養(yǎng)老保險基金籌集風險；養(yǎng)老保險基金的給付風險；養(yǎng)老保險基金運營管理風險；化解養(yǎng)老保險基金運行風險的對策進行論述。其中，主要包括：養(yǎng)老保險基金的安全運行是養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展的最基本支撐點、基金籌資渠道少、養(yǎng)老保險基金主要來源于三個方面、基金籌資面窄、企業(yè)欠繳現(xiàn)象嚴重、人口老齡化日趨嚴重、冒領(lǐng)養(yǎng)老金現(xiàn)象嚴重、提前退休現(xiàn)象突出、個人賬戶“空賬”運行、基金違規(guī)挪用現(xiàn)象嚴重、個人賬戶基金投資渠道窄，保值增值困難、建立和完善養(yǎng)老保險法律體系，提高基金運行效率、建立財政對養(yǎng)老保險基金的撥付機制，形成國家對養(yǎng)老保險基金穩(wěn)定的投入體系、建立穩(wěn)定的養(yǎng)老保險基金籌集機制，確保基金來源主渠道暢通、積極探索高效的基金運營管理體制，確保基金保值增值等，具體請詳見。

養(yǎng)老保險基金是政府為實施養(yǎng)老保險計劃而按照一定的法定程序預先建立起來的、用于保障職工退休后基本生活需要的、法定的專用基金。養(yǎng)老保險基金的安全運行是養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展的最基本支撐點。《國務院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》為中國養(yǎng)老保險制度確立了基本的框架。要做到養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展，就必須了解并認真研究目前養(yǎng)老保險基金運行過程中存在的問題。本文力圖在進行調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，從養(yǎng)老保險基金的籌集、發(fā)放以及運營管理等環(huán)節(jié)著手，梳理出影響?zhàn)B老保險基金安全運行的風險因素，并對此提出有關(guān)對策建議。

一、養(yǎng)老保險基金籌集風險

（一）基金籌資渠道少

從國外的情況看，養(yǎng)老保險基金主要來源于三個方面：一是用人單位和職工繳費；二是政府財政補貼，即政府從財政支出中安排固定比例的預算資金充實養(yǎng)老保險基金；三是基金營運收入。就中國目前情況而言，政府對養(yǎng)老保險基金的支持，主要體現(xiàn)在允許養(yǎng)老保險費在稅前列支以及當養(yǎng)老保險基金入不敷出時給予臨時性補助。這種補助無法形成穩(wěn)定的資金來源。另外，由于缺乏實際的積累，基金的營運收入也就無從談起。這樣，用人單位和職工繳費就成了基金籌資的主要渠道。由于中國養(yǎng)老保險制度主要覆蓋國有企事業(yè)和城鎮(zhèn)集體企業(yè)單位，其他形式的企業(yè)參保較少，實際上，中國養(yǎng)老保險基金主要來源于國有企業(yè)繳費。

（二）基金籌資面窄

國務院頒發(fā)的《社會保險費征繳暫行條例》規(guī)定：養(yǎng)老保險費的征繳范圍包括國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)和其他城鎮(zhèn)企業(yè)及其職工，實行企業(yè)化管理的事業(yè)單位及其職工。然而由于歷史的原因，中國養(yǎng)老保險參保者主要是國有企事業(yè)和城鎮(zhèn)集體企業(yè)。近幾年來，盡管國家一直強調(diào)要擴大養(yǎng)老保險覆蓋面，但收效并不明顯。截至2006年末，城鎮(zhèn)從業(yè)人員約2.8億人，只有1.4億人參保，籌資覆蓋面僅達到50%（勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報，2006）。也就是說，僅有一半的城鎮(zhèn)從業(yè)人員向養(yǎng)老保險基金繳費。另一方面，隨著中國市場經(jīng)濟體制改革的深入，作為養(yǎng)老保險繳費主體的國有企業(yè)，由于受經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和減員增效的影響，近幾年來在職職工人數(shù)一直呈現(xiàn)減少態(tài)勢，從1997~2004年，國有企業(yè)的職工人數(shù)減少了43%（林鐵鋼，2005），這意味著基金供款人數(shù)的減少以及基金籌資能力的下降。

（三）企業(yè)欠繳現(xiàn)象嚴重

中國養(yǎng)老保險新體制規(guī)定:養(yǎng)老保險費由企業(yè)和個人共同負擔，其中企業(yè)繳納養(yǎng)老保險費的比例一般不超過企業(yè)工資總額的20%；個人繳納養(yǎng)老保險費的比例為本人繳費工資的8%。從執(zhí)行情況看，保費征繳并不理想，企業(yè)欠繳現(xiàn)象普遍。據(jù)統(tǒng)計，截至2002年底，全國拖欠職工養(yǎng)老保險費的企業(yè)總數(shù)超過了30萬戶，累計拖欠職工養(yǎng)老保險費440億，其中欠費千萬元的企業(yè)就有211戶（王芳，2006）。企業(yè)欠繳行為使本就不寬裕的養(yǎng)老保險基金雪上加霜，無疑加大了基金的運行風險。至于企業(yè)欠繳原因，筆者認為，關(guān)鍵在于兩方面：一是收費機制征繳缺乏剛性的強制約束，對違規(guī)手段處罰乏力。二是養(yǎng)老保險費率過高，制約了企業(yè)繳費的積極性。

二、養(yǎng)老保險基金的給付風險

（一）人口老齡化日趨嚴重

據(jù)中國人口信息中心統(tǒng)計和預測，目前中國65歲以上人口已超過1億，60歲以上人口已達1.44億，到2040年前將分別超過3億和4億，最高峰值將分別達到3.2億和4.3億，其分別占總?cè)丝诘?2%和30%。其中2020年和2050年80歲以上高齡人口將分別達2200萬和8300萬之多。這意味著在未來的30~40年里，中國65歲以上人口將以每16年60歲以上、人口將以每13年增加1億的速度增長，且高齡人口驟增，這樣的增長量和增長速度在全世界都是罕見的。人口老齡化對養(yǎng)老保險基金的支付壓力是顯而易見的。一方面養(yǎng)老保險基金需要贍養(yǎng)的老年人口數(shù)量增多；另一方面，人口壽命的延長使每位老人被贍養(yǎng)的年限增加。據(jù)國家勞動和社會保障部透漏，1992年參保在職職工為8500萬人，離退休人員為1700萬人，贍養(yǎng)比為5∶1；2004年底參保職工為1.23億人，離退休人員為4103萬人，贍養(yǎng)比接近3∶1。預計到2020年，退休人數(shù)將超過1億人，贍養(yǎng)比將增加到2.5∶1左右。

（二）冒領(lǐng)養(yǎng)老金現(xiàn)象嚴重

近年來，隨著離退休人員逐步實行社會化管理，養(yǎng)老金也實行社會化發(fā)放。由于這些人員中有不少人頻繁更換居住場所，有關(guān)方面對他們的生存狀況難以得到及時、準確地掌握和了解，因此在養(yǎng)老金的實際發(fā)放過程中，冒領(lǐng)現(xiàn)象比較嚴重。從勞動和社會保障部提供的數(shù)據(jù)看，1998~2002年6月，全國共查處冒領(lǐng)養(yǎng)老金人員50790人，冒領(lǐng)金額為14033萬元。為了杜絕冒領(lǐng)現(xiàn)象，國家勞動和社會保障部專門在2004年發(fā)文，要求各地社會保險經(jīng)辦機構(gòu)嚴肅開展領(lǐng)取養(yǎng)老金資格的協(xié)助認證工作。但事實上難度極大。已建立街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）勞動保障工作機構(gòu)的地區(qū)，由于貼近那些異地居住的退休人員，因此對他們的生存狀況較為清楚；而尚未建立街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）勞動保障工作機構(gòu)的社保經(jīng)辦機構(gòu)，由于工作繁重、人員有限等客觀原因，難以及時準確地掌握每一個異地居住退休人員的生存狀況，這樣極有可能造成部分實際上已經(jīng)死亡的原退休人員其親屬仍在冒名頂替死者領(lǐng)取養(yǎng)老金現(xiàn)象，從而造成養(yǎng)老保險基金的無謂損失。

（三）提前退休現(xiàn)象突出

提前退休從收入與支出兩方面蠶食著原本就不太寬裕的養(yǎng)老保險基金。一方面，它減少了參保人數(shù)，使養(yǎng)老保險基金收入減少；另一方面，它延長了領(lǐng)取養(yǎng)老保險金的年限，使得養(yǎng)老保險基金支出相應增加。按保守估計，一個提前退休的職工對社會養(yǎng)老保險基金的影響最少在3萬元左右（鄭秉文，2005）。盡管新的養(yǎng)老金計算辦法試圖通過多繳費、多受益的原則抑制提前退休行為，但不可否認的是，仍然有相當部分的參保人員，出于個人經(jīng)濟利益考慮，在自身條件并不完全符合相關(guān)政策規(guī)定的情況下還是想方設(shè)法提前退休；一些企業(yè)出于降低自身經(jīng)營成本的考慮，希望借此達到減員增效的目的。在這種利益機制驅(qū)動下，企業(yè)和職工成為一個利益的共同體，部分企業(yè)出現(xiàn)了修改身份證加大年齡、偽造特殊工種記錄、偽造病歷等問題，千方百計搞提前退休，防不勝防。這種行為不僅侵害了其他參保人員的利益，而且由于釜底抽薪，使得原本就脆弱的養(yǎng)老保險基金風險加大。

三、養(yǎng)老保險基金運營管理風險

養(yǎng)老保險基金的管理風險是指養(yǎng)老保險基金從收繳到支付的管理過程中，由于管理環(huán)節(jié)多，管理層次低、管理主體多和管理效率低等原因而產(chǎn)生的風險，這種風險表現(xiàn)為養(yǎng)老保險基金管理不能實現(xiàn)其預期目標，不能保證養(yǎng)老保險基金的完整性與安全性。

（一）個人賬戶“空賬”運行

在養(yǎng)老保險從現(xiàn)收現(xiàn)付制向統(tǒng)賬結(jié)合制轉(zhuǎn)軌的過程中，政府率先單方面廢除了計劃經(jīng)濟體制下的隱性契約，打破了傳統(tǒng)體制下職工投入－收益模式，導致“老人”個人賬戶無資金積累、“中人”個人賬戶資金積累嚴重不足，從而使這部分由隱性契約所形成的政府隱性負債顯性化。政府打算由現(xiàn)收現(xiàn)付融資的社會統(tǒng)籌資金來償還隱性債務，其收入主要來自企業(yè)繳費。不僅如此，政府還對社會統(tǒng)籌和個人賬戶的資金實行混賬管理，當社會統(tǒng)籌繳費不足以支付離退休職工的養(yǎng)老金時，直接挪用個人賬戶基金就成為便捷的渠道。其結(jié)果不僅使企業(yè)和在職職工同時承擔退休職工養(yǎng)老金的支付和在職職工自己未來養(yǎng)老金個人賬戶資金積累的雙重任務，而且也使按新體制繳費的在職職工的個人賬戶因被直接挪用而變?yōu)榱恕翱召~”。據(jù)統(tǒng)計，截至2005年底，養(yǎng)老保險個人賬戶“空賬”規(guī)模已達到8000億元，并且以每年1000億元的速度增長。嚴重的“空賬”不僅使養(yǎng)老保險基金面臨“遠期支付風險”，而且影響了現(xiàn)期參保者繳費的積極性，增加了基金籌資和“擴面”的難度。

（二）基金違規(guī)挪用現(xiàn)象嚴重

中國養(yǎng)老保險制度由現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)為“統(tǒng)賬結(jié)合制”后，養(yǎng)老保險基金管理體制并未進行相應的調(diào)整。一直以來，中國負責養(yǎng)老保險基金管理的是地方各級社會保險經(jīng)辦機構(gòu)，負責基金監(jiān)管的主要是勞動保障行政部門的基金監(jiān)管部門，兩者在行政上都隸屬于勞動和社會保障部門。這使得勞動和社會保障部門多年來集政策制定、費用收繳、投資運作、監(jiān)督查處等權(quán)力于一身。這種“左手監(jiān)管右手”的管理體制，由于缺乏有效的制約和監(jiān)督機制，基金被擠占、挪用現(xiàn)象通常難以防范，這無疑對基金安全造成了極大威脅。據(jù)勞動和社會保障部、審計署專項清查結(jié)果顯示，1992~2004年，僅養(yǎng)老保險基金就有約100億元被擠占挪用。被擠占挪用的基金大部分用于搞基礎(chǔ)建設(shè)項目、參與房地產(chǎn)投資、直接投資或委托放貸、興辦經(jīng)濟實體等。大量基金被違規(guī)動用，不僅影響到基金的支付，也削弱了基金的抗風險能力，不利于養(yǎng)老保險制度的正常運行與可持續(xù)發(fā)展。

（三）個人賬戶基金投資渠道窄，保值增值困難

個人賬戶基金投資和其他基金投資原則上沒有區(qū)別，都要強調(diào)安全性、收益性和流動性原則。但是個人賬戶的支付特性決定了短期內(nèi)不存在流動性問題，而需要側(cè)重考慮其安全至上和獲得一定的收益。根據(jù)《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會保障體系的試點方案》（國發(fā)〔2000〕42號）的規(guī)定，“個人賬戶基金由省級社會保險經(jīng)辦機構(gòu)統(tǒng)一管理，按國家規(guī)定存入銀行，全部用于購買國債，以實現(xiàn)保值增值，運營收益率要高于銀行同期存款利率”。根據(jù)上述規(guī)定，個人賬戶基金的投資范圍被限定為銀行存款和國債投資。從表面上看，銀行存款和國債可以取得穩(wěn)定的利息收益，這種規(guī)定有利于控制風險，也是出于基金的安全性考慮。但事實上，在低利率市場環(huán)境下，上述投資渠道難以實現(xiàn)個人賬戶基金保值增值的目標。這意味著未來養(yǎng)老金的支付蘊藏著極大的不確定性風險。

四、化解養(yǎng)老保險基金運行風險的對策

從養(yǎng)老保險基金的籌集、給付與運營管理等環(huán)節(jié)可以看出，養(yǎng)老保險基金安全運行存在許多風險因素，為確保養(yǎng)老保險基金能夠持續(xù)平穩(wěn)運行，筆者認為，應著重從以下幾方面著手化解基金的運行風險。

（一）建立和完善養(yǎng)老保險法律體系，提高基金運行效率

中國養(yǎng)老保險基金運行中的諸多風險與國家養(yǎng)老保險立法不完善密切相關(guān)。因此，應建立和完善養(yǎng)老保險法律體系，通過法律手段規(guī)范養(yǎng)老保險基金的征、支、管、投。具體來說，一是要明確參保人的權(quán)利與義務。養(yǎng)老保險不是免費的午餐，參保人既有享受權(quán)利的一面，又有承擔義務的一面。二是要用法律來明確養(yǎng)老保險基金的管理體制，明確各自的職責。中央政府該管什么，地方政府應管什么，要用法律來規(guī)范。三是要明確社保經(jīng)辦機構(gòu)的責、權(quán)、利。社保經(jīng)辦機構(gòu)的職責就是如何更好地服務于參保人，除此之外無權(quán)動用資金。四是要對基金管理公司的投資規(guī)則、投資透明度等強制性規(guī)范加以明確界定，確保基金運行安全。養(yǎng)老保險基金如何投資，政府、參保人、社會如何實施有效監(jiān)控，這些都需用法律來明確。

（二）建立財政對養(yǎng)老保險基金的撥付機制，形成國家對養(yǎng)老保險基金穩(wěn)定的投入體系

養(yǎng)老保險是社會的“穩(wěn)定器”、市場經(jīng)濟和和諧社會建設(shè)的“安全閥”。國家對養(yǎng)老保險基金制度建設(shè)具有不可推卸的責任。根據(jù)國際慣例，養(yǎng)老保險基金通常由政府、企業(yè)和職工三方負擔，這是市場經(jīng)濟國家籌集養(yǎng)老保險基金的一個基本原則。中國政府也應遵循這一原則，要及時調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，采取措施把向養(yǎng)老保險基金撥付列為財政支出的常規(guī)項目，形成國家對養(yǎng)老保險基金穩(wěn)定的投入體系。具體來說，政府可采取如下做法：第一，建立財政對養(yǎng)老保險基金的正常撥付機制。各級財政（包括中央財政和地方財政）每年應根據(jù)財政狀況，安排一定比例的資金，撥付給養(yǎng)老保險基金。第二，各級財政可以從每年的財政增收收入中提取一定比例資金，充實養(yǎng)老保險基金。改革開放后中國經(jīng)濟取得巨大發(fā)展，財政收入大幅度增長。2005年國家財政收入突破3萬億元，2006年更是達到了3.9萬億元。上述建議在財政上完全是可行的。第三，建立國有資產(chǎn)有償使用機制，將出售小企業(yè)或國有股股權(quán)分置所得變現(xiàn)資金、國有土地占有稅等收入的一定比例充實養(yǎng)老保險基金。

（三）建立穩(wěn)定的養(yǎng)老保險基金籌集機制，確保基金來源主渠道暢通

企業(yè)的養(yǎng)老保險繳費是養(yǎng)老保險基金的主要收入來源。基金要能持續(xù)地安全運行，關(guān)鍵在于它必須有穩(wěn)定、可靠的資金收入，足以支付離退休人員的養(yǎng)老金。這是不可缺少的基礎(chǔ)條件。筆者認為，建立高效的基金籌集機制，必須從以下三方面著手：首先，實行“稅費分籌”的養(yǎng)老保險籌資新機制。對于具有國家社會福利性質(zhì)的社會統(tǒng)籌基金，改以收稅方式籌資；而個人遞延工資性質(zhì)的個人賬戶基金，仍以收費方式籌集。其次，要降低繳費率。現(xiàn)行的高費率使許多養(yǎng)老保險體制內(nèi)的企業(yè)不堪重負而逃避繳費，形成“逃費－費率提高”的惡性循環(huán)怪圈。同時這種高費率還使目前許多處在體制外的非國有企業(yè)“望而生畏”，以各種理由拒絕加入養(yǎng)老保險體系。實際上，如果政府承擔起體制轉(zhuǎn)軌的主要責任，如上所述每年向養(yǎng)老保險基金注資的話，降低企業(yè)繳費率也是完全可行的。再次，要擴大養(yǎng)老保險覆蓋面。養(yǎng)老保險繳費率降低后，養(yǎng)老保險基金的增收途徑主要在于擴大覆蓋面。在繼續(xù)抓好國有企業(yè)職工投保面工作的同時，把“擴面”工作重點轉(zhuǎn)移到非國有企業(yè)的投保上。實際上，企業(yè)繳納養(yǎng)老保險費，不僅是企業(yè)對其職工應負的責任，同時也是企業(yè)對社會應盡的一份義務。

（四）積極探索高效的基金運營管理體制，確保基金保值增值

1.實行“統(tǒng)賬分離，分類管理”。即根據(jù)統(tǒng)籌賬戶基金與個人賬戶基金的性質(zhì)不同，實行不同的管理與投資運營模式。統(tǒng)籌賬戶基金，由于在運行模式上實行的是現(xiàn)收現(xiàn)付制，這就決定了該賬戶基金必然具有短期性、高流動性特點，不會有太多基金積累，應由政府集中管理與投資營運，比較適合進行固定收益投資。而個人賬戶基金是由參保者個人繳費組成，屬于勞動者個人所有，實行的是積累制，這部分基金隨著個人賬戶的逐步做實，積累的規(guī)模越巨大，且具有來源穩(wěn)定、可用于投資的時間較長等特點，是十分優(yōu)質(zhì)的投資資金，因此，宜采取民營化的管理，并實行市場化的方式投資運作。

2.要堅持專業(yè)化運作，委托專業(yè)性投資管理機構(gòu)進行投資運作。世界銀行的一份全面研究報告顯示：在全世界范圍內(nèi)，由民營機構(gòu)經(jīng)營的養(yǎng)老保險基金的收益率普遍高于由政府部門經(jīng)營的養(yǎng)老金，究其原因是：一方面政府經(jīng)營往往服從于政治目標而不是經(jīng)濟目標；另一方面政府自身的運營效率不高，而且容易出現(xiàn)腐敗問題。因此，進入20世紀80年代以來，出現(xiàn)了養(yǎng)老基金民營化管理的趨勢，如南美國家智利在這一方面改革中取得了較為成功的經(jīng)驗，這是世界銀行近年來一直推崇的做法，值得中國研究和借鑒。根據(jù)目前中國的實際情況，可以對某些基本具備經(jīng)營條件的金融保險機構(gòu)改造為專門的養(yǎng)老基金投資管理公司，通過專家合理運作，實現(xiàn)養(yǎng)老金的保值增值。

3.要放寬對養(yǎng)老保險基金投資運營的限制。基金的保值增值必然要求管理機構(gòu)探索更好的投資渠道，讓基金有更多的投資選擇，不能光買國債和存銀行。當然，在放寬基金投資管制的同時，還必須規(guī)范投資行為及其程序，只有健全的投資機制和透明的投資程序，才能從制度上保證基金投資的理性。從中國目前情況看，可以更多地考慮與國家的大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相結(jié)合，如南水北調(diào)、三峽工程、青藏鐵路等等，這種投資不僅是安全的，也是可以保值的。從目前來講，這是一種最便捷的途徑。我們國家目前處于經(jīng)濟高速成長期，直接投資有穩(wěn)定的回報。在國家發(fā)民展處于經(jīng)濟高速成長期，資本市場尤其是證券市場、股票市場不成熟的條件下，應該選擇有良好投資回報的實業(yè)投資，謹慎投資證券市場。將來隨著法制、信用、人民幣自由兌換等制度的逐步完善，還應增加企業(yè)債券、投資基金、指數(shù)期貨、實業(yè)投資、房地產(chǎn)投資、抵押貸款等投入，從而形成多元化的投資，減少投資風險。

（五）加強養(yǎng)老保險信息化建設(shè)

一是不斷完善養(yǎng)老保險信息化系統(tǒng)建設(shè)。養(yǎng)老保險開展較早，養(yǎng)老保險信息化遠遠滯后，加大人力、物力、財力的投入，盡快完善養(yǎng)老保險的信息化管理迫在眉睫。二是不斷提升養(yǎng)老保險信息化職能。將養(yǎng)老保險征繳信息與企業(yè)工資總額、企業(yè)稅收、職工的生存狀況等信息聯(lián)動，以科學的方法促進養(yǎng)老保險的征繳，嚴防養(yǎng)老保險基金的流失。