簡述養老保險改革趨勢問題思考

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【摘要】在全球人口老齡化的大潮下,老年人口數量的不斷增加成為養老保險的重要動因,我國也不例外。在我國,養老保險可以劃分為城鎮企業養老保險、機關事業單位養老保險和農村養老保險。本文從這三種制度的發展歷程、存在的問題以及在借鑒他國經驗的基礎上應采取怎樣的改進措施做了相關的闡述。文章最后對世界和我國的養老保險制度的發展趨勢進行相關的總結和論述。

【關鍵詞】人口老齡化;養老保險;改革趨勢

奧地利國際應用系統分析學會研究員盧茨曾說過“如果20世紀是人口增長的世紀,那么21世紀將會是人口老齡化的世紀”。人口老齡化逐漸成為國際社會關注的熱點,也成為我國人口發展戰略研究的7個重點之一。從世界范圍來看,人口老齡化是一個漸進而普遍的過程。19世界60年代以前,世界上還沒有老齡化國家。1865年,法國率先成為老年型國家,接著瑞典在19世紀末,德國、英國在第一次世界大戰后,美國在20世紀40年代末,日本在20世紀70年代也相繼進入老年型國家,而中國則是在2000年末跨入老年型國家的行列。然而,人口老齡化的進程并不是一帆風順的,隨著21世紀上半葉人口老齡化的進一步加深,人口老齡化呈現出巨大的地區差異。我國的人口發展演變趨勢則帶有一定的政策性。首先是建國后到20世紀70年代,我國的人口成盲目的增長狀態,相應的人口趨向于年輕化。但是隨著20世紀70年代計劃生育政策的出臺,我國人口開始趨向于老年型。到20世紀90年代,我國的人口老齡化速度明顯加快,全國“60老齡化系數”(60歲及其以上人口占總人口的比重)由1982年的7.63%到2000年的10.64%,增長趨勢明顯[1]。眾所周知,我國在人口老齡化的過程中呈現出非良性,出現了一系列的問題:人口老齡化呈現出顯著的地域性差異;人口老齡化呈現出明顯的城鄉差異;老齡化的速度與經濟增長的速度不一致,即未富先老等。人口老齡化的快速增長趨勢,在引發了對個人福利、企業的效率、政府的財政支出以及國家經濟增長等一系列經濟性影響后,更多的影響到的還是一國的社會養老保險制度的設計。因此,人口老齡化也成為我國乃至世界養老保險制度改革的重要動因。顧名思義,養老保險是國家立法強制征集社會保險稅(費),并形成養老社會保險基金,當勞動者退休后支付其退休金,以保證其基本生活需要的社會保障制度[2]。縱觀人類養老保險的整個歷史演進歷程,我們可以發現其間經歷了多次制度變遷。具體到我國,養老保險經過了一系列的改革,有局部的和短暫的也有長久的和意義重大的,其中以從現收現付制向基金積累制的轉軌和從單一支柱養老金制度向多支柱養老金制度的轉軌最為重要。具體的養老保險可以劃分為以下三種子制度。

一、中國城鎮企業養老保險

我國的城鎮企業養老保險由基本養老保險和個人賬戶制度組成,實行部分積累模式(主要考慮人口老齡化的影響,現收現付制難以良好的完成退休高峰期的養老金支付),個人賬戶完全由個人繳費完成,繳費數額為本人繳費工資基數的一定比例。另外,企業補充養老保險(企業年金)是一個令人關注的方面,近年來對企業年金的研究層出不窮。自《勞動保險條例》的實施以來,我國的“國家保險”模式初成,但是覆蓋面十分的單一,僅限于國有企業和集體企業的正式職工。時期,養老保險制度遭到一系列的破壞,管理機構被取消,退休費用社會統籌被取消,此期間基本養老金沒有調整機制。自改革開放以來,我國的養老保險改革試點全面展開,開始了“企業保險向社會保險轉變”,并且使養老金開始由企業完全負擔向多方負擔轉變,但是在這一期間政策制定、監督機構與政策執行機構之間的制衡機制還沒有形成。自1995年開始,我國引入了“個人賬戶制”,開始了“個人賬戶和社會統籌相結合”的探索,但是其間又過分強調了效率而忽視了公平。從上也可以看出,我國目前的城鎮企業養老保險存在著一系列問題,這些問題在其他國家或多或少的得以體現和解決,其教訓和經驗值得我們吸取和借鑒。例如,進入21世紀的德國,公共養老金保險體系面臨著日益嚴重的收支平衡壓力,在2001年頒布的《養老保險改革法令》中提出:大力發展商業養老保險,以改變養老保障過分依賴公共養老保險體系的局面。如可以直接進行養老儲蓄補貼,免稅特別支出等。另外,德國在2004年3月推出了擴展原有的公共養老金指數計算公式,將整個養老保險體系的贍養比率計算在內;將德國的法定退休年齡由65提高到67。在一定程度上,我國普及商業養老保險作為多層次養老保險制度中的組成部分,也作為養老保險制度的重要補充,可以有效的減輕社會和企業壓力,擴展個人賬戶。如福利型國家英國,以全社會范圍的“經濟狀況調查”為依據的國民社會資助是基本國家養老保險的補充部分,另外,英國對于“提前脫離者”提供了不同的解決方案,如更換工作者可在其與原先雇主與新雇主達成協議的前提下,將其養老保險權益移至新雇主處,這是比較理想的一種方案;更換工作者可以直接取回自己繳納的保險費,但沒有利息,對于英國人來說選擇第二種方案的人較多[3]。我國城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續問題,也可以借鑒英國的有關經驗,對養老保險關系的轉移接續進行合理的管理。

二、機關事業單位養老保險

在我國,機關事業單位養老保險是在計劃經濟體制的基礎之上建立起來的。在20世紀90年代以前,與企業職工實行相同的退休制度。但是,關于機關事業單位養老保險改革的進程卻比較緩慢,各地存在著不同的試點與改革辦法。在機關事業單位養老保險中比較有中國特色的是干部退休和干部離休制度,最值得關注的當是公務員的養老保險狀況。我國的《公務員暫行條例》規定,公務員不需要為養老繳納任何費用,退休后,其待遇標準以在職時最后一個月工資為基數,按一定比例發放。機關事業單位的養老保險也存在一定問題:退休金管理成本偏高;與企業的基本養老保險制度不銜接;財政負擔日益沉重等[4]。參考其他國家的經驗,例如,在美國,由美國政府承辦的公共部門養老保險,即有聯邦政府和州政府分別承辦各自的雇員養老保險,聯邦政府公務員養老保險可以分為兩個部分:一部分是聯邦政府文職雇員退休金計劃,另一部分是聯邦軍職人員退休金計劃。美國又于1987年規定,聯邦雇員退休金制度由全國統一的社會保險計劃、基本養老金計劃和節儉儲蓄計劃。相對于我國單一的機關事業單位養老保險,這種多層次的養老保險制度也值得我國借鑒。在機關事業單位養老保險中,有一個問題需要我們注意,那就是養老金的指數化調整。養老金的指數化調整是退休者的養老金要隨著經濟的發展、物件水平的變化、工資增長率的變化等來進行相應的變化。例如德國從1992年開始由依據總工資調整養老金轉為依據凈工資調整,這樣就有利于代際間的公平。

三、農村養老保險

20世紀80年代中期以前,中國農村沒有出現過為農民開辦的社會養老保險,農民的養老需求一般都在各自的家庭中解決,政府和集體經濟負責解決的只是為數不多的“三無”人員和“五保戶”。目前中國的農村養老保險制度化供給,主要是商業保險公司運作的個人養老保險和政府部門推行的社會養老保險。但是商業保險公司主要針對的是農民中的富裕階層,所以農村養老保險還是主要由政府推行這起作用。經過20年的試點、實踐與探索,農村的社會養老保險并未達到預期的效果。現行的“新農保”制度引起了人們的關注,該制度的最大特點就是采取個人繳費、集體補助和政府補貼相結合的模式。但目前看來,農村養老保險制度主要的問題有:覆蓋面小,水平低;社會化程度低,保障功能差;缺乏有效的監督管理機制;適應性差;基金的保值增值問題以及與城鎮養老保險制度的銜接等問題。與其他國家相比,中國農村養老保險比較落后,更須借鑒他國的實踐和經驗。例如,法國,設有專門的農村養老保險制度,采取農村獨立制度的保障方式,由政府委托的民營組織農村社會互會(MSA)管理,其采取自愿參加的方式,資金來源于國家補貼、農民個人繳納、稅收優惠或是雇主和雇員繳納。再如南非,采取社會救助性養老金的保障方式,由政府全額承擔,其保障對象為富任何家計調查者。還有新加坡,采取強制儲蓄基金制的養老保障模式,由中央公積金委員會管理勞工部監督,采取自己繳費,政府提高最低養老金保證的模式,由農民自愿參加。采取積累制的計發方式,保障對象為自雇者[5]。從各國的經驗來看,我國要結合本國的實際來決定要采取何種方式來解決農民的養老問題。為此,我們要以漸進的方式使養老社會保險制度覆蓋到農村人口;建立健全的管理機構和完善的法律體系;逐漸提高養老保險中的個人責任;更好的發揮政府在農村養老保險中的作用;適度引入市場機制,開放基金運行和管理;充分認識土地、家庭的養老保障功能等。

綜上所述,中國的養老保險制度在人口老齡化的世界潮流下,存在著諸多問題,需要借鑒他國的經驗,進行改革,更加適合我國的國情和生產力的發展。從世界性范圍來看,養老保險制度的改革趨勢主要有:(一)實現公平和效率的平衡。使其在阻擋人口老齡化沖擊的同時增強制度的激勵作用,另外,要注重私人養老金管理公司的分散性管理。(二)從單支柱走向多支柱。主要是強調政府、雇主和雇員共同進行養老責任分擔。(三)政府經營走向市場化運作。完全依賴政府直接組織的養老保障制度通常都會出現各種各樣的問題,其中最突出的問題是管理成本較高而效率普遍低下,而且容易導致社會成員對政府的過分依賴、政府面臨的經濟壓力乃至政治和社會壓力等問題[6]。具體到我國,除了上述三種趨勢以外,還應堅持以下原則:“低水平、廣覆蓋、多層次、統帳結合”;養老金的保值增值;加快養老保險的立法進程;建立完善的養老保障的社會化服務體系;加強城鄉養老保險制度的銜接等[7]。總體而言,隨著不斷探索和實踐經驗的日益增加,中國未來的養老保險制度將會逐步趨于完善和健全。

參考文獻

[1]張運剛.人口老齡化背景下的中國養老保險制度.2005,12.

[2]李珍.社會保障理論.2007,8.

[3]侯立平.歐美養老保險改革及其啟示.2008,6.

[4]中國社會養老保險體制改革.中國經濟改革研究基金會等.2006.

[5]楊翠迎.農村基本養老保險制度的理論與政策研究.2007,3.

[6]鄧大松.社會保險.2009,6.

[7]穆懷中.社會保障國際比較.2008,6.