探析養老保障革新以及對政治穩定意義

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一、我國養老保障事業發展的現狀

21世紀將是世界老年人的世紀。聯合國經濟和社會事務部預測，全世界65歲以上老年人口占總人口的比例，可由2000年的6.8%上升到2025年的9.7%，從而導致養老問題將成為21世紀全球共同面臨的重大難題之一。無論是發達國家，還是發展中國家，都在積極嘗試對原有養老保障體制的改革與完善，以找到養老和社會發展的平衡點，最大限度地解決好人口老齡化這一世紀難題。

在我國，由于成功地實施了計劃生育政策，使人口出生率顯著下降，與此同時，隨著醫療衛生事業不斷發展和人民生活水平不斷提高，人口死亡率呈明顯下降趨勢，進人上世紀90年代，我國60歲以上的老年人口以平均每年3%的速度增長，已于1999年12月達到總人口的10%，正式進入人口老年型國家。預計到2020年老年人口將達2.3億，約占總人口的15.6%，到2050年將達4.1億，約占總人口的27.4%，幾乎每4個人中就有一個是老年人。據勞動部預測，到2050年，退休人員數將達1.03億人，撫養比為1:2.2，養老金總額將高達182195.26億元，這無疑是一筆非常沉重的負擔。隨著我國進人老齡化社會步伐的加快，養老保險日益顯出它的重要性。

養老保障是一種通過國家強制力，保障勞動者因年老失去勞動能力時獲得經濟收人，維持基本生活的社會制度。老年人“老有所養”的問題，建國以來一直受到國家的重視。我國憲法規定，“公民在年老、疾病或喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業”。但這種規定有一個很大的局限，它僅僅是對很小的一部分“三無老人”的經濟贍養所作出的努力。

我國經濟整體還不發達，百姓收人偏低，傳統家庭養老方式潛伏危機，社會養老保障體制滯后，這一系列不利因素給未來的中國養老蒙上了層層陰影。同時，我國的社會養老服務功能很不發達，據1997年北京市調查，目前北京市老年人對社會化日常生活照料的滿足水平僅為2.1%，照料需求與供給之間的差距日益加大，問題越來越突出。

因此，從中國實情出發，建立起具有中國特色的養老保障體制以解決本國人口老齡化問題，不單關系到中國自身的改革、發展、穩定，也將對世界的發展、穩定產生重要影響。這項工作需要我們給以足夠的重視，并盡快提出相應的對策。

目前已經建立的一些相應的養老保障制度雖經過了長期的改革探索和選擇，但在實施中還是不可避免地遇到了問題。

1.養老金發放困難。由于我國正處于經濟轉型時期，負債、破產的企業增多，因此養老基金的發放格外困難，這些虧損企業根本無力支付養老保險基金。

2.企業負擔沉重。由于企業職工下崗分流、提前退休人員陡增，致使參加統籌的在職職工有所減少，離退休人員卻大量增加。也就是繳費的少了，支付的多了，更加重了企業支付養老金的負擔。據勞動和社會保障部門統計，1999年我國共收繳養老保險費1603億元，共發放1668億元，收不抵支。

3.我國快速的人口老齡化，養老金的發放已難以為繼。據預測，到2010年我國贍養率(退休人口與就業年齡人口之比)將為26.68%,2020年為37.37%，屆時，就業人口不僅要養活自己，還要養活很大一部分作為消費者存在的老年人口及未成年人，負擔更加沉重。這些問題如果得不到合理妥善的解決，將會直接威脅未來中國社會的穩定。

二、養老問題對政治穩定的影響

在實現社會主義現代化的歷史進程中，在改革開放進人攻堅階段的關鍵時期，保持社會政治穩定有著極為重要的意義。鄧小平同志曾明確指出:只有穩定，才能有發展。穩定是國家和人民的最高利益，大局所系，人心所向。我國目前經濟建設的主要目標就是增強綜合國力，而要增強綜合國力就必須有穩定發展的時間。任何國家的經濟發展和現代化建設，都只有在穩定的社會政治環境中才能順利進行。

在我國，政治穩定是社會經濟發展的基本前提，也是當代中國的最高利益。目前，中國正處于從計劃經濟體制向市場經濟體制過渡的轉型期。這種體制轉型，無論就其影響的廣度還是就其影響的深度而言，都會給社會帶來巨大的變化和震蕩，或者說中國存在許多可能引發政治不穩定的因素。如何正確處理穩定與改革、發展的關系，有效消除各種不穩定因素，以穩定促改革、促發展，已成為中國現代化進程中一個十分重要的問題。可以說，維護穩定，是作為我國各項建設得以實施的基本保障。

從當今社會來看，政治穩定既需要內在的調控機制發揮作用，也離不開各種外在調控機制的功能，任何離開社會綜合因素，想實現政治穩定的想法和做法都是十分幼稚的。如果在經濟發展的同時，不能做到在社會成員當中合理地分配利益，忽視弱勢群體(如，老齡人口)，那么，由利益分配不公導.致的矛盾、沖突和碰撞就難以避免，矛盾聚集到一定程度，便會爆發各種形式的社會動蕩，打斷整個社會的發展進程。

一個國家政治系統的穩定而有序運轉受到許多因素的影響和制約，而人口的快速老化，嚴重的養老問題將成為未來政治穩定的最大威脅因素。數量眾多的老齡人口給我國政府帶來巨大的社會保障壓力。人口老齡化的直接后果之一，就是各國政府的養老負擔提高，國家的財政支出上升，最終會給經濟持續發展和社會保障事業造成巨大的壓力。因為人進人老年以后，隨著體力的下降，其勞動能力和自我扶養能力都會逐漸減弱以至消失。由于他們年輕時為國家和社會做出了巨大的貢獻，他們年老時的基本生活和醫療安全等理應受到社會的保障。如果老齡人口的基本生活和醫療安全得不到社會的保障，相伴而生的必然是社會貧困人口的不斷增加。貧困人口的增加很容易引起社會動蕩和生態環境破壞，使社會陷人惡性循環。這種狀況在發展中國家表現得尤為明顯。發達國家有其雄厚的經濟基礎做支撐，實行社會保障的范圍非常廣，因而大大緩解了社會矛盾。而我國屬于發展中國家，是在經濟尚不發達，人均國民生產總值非常低的狀況下步人老齡社會的。由于老齡化的速度快、數量大，給社會和家庭供養增加了巨大的負擔，目前無論是經濟的可持續發展，還是政治的可持續穩定，都面臨著養老的巨大壓力。老齡人口的社會保障問題解決得如何，將直接關系到國家的社會發展和政治穩定。

老年人在生理上、社會活動能力和經濟地位方面，相對于中青年社會群體而言，是比較脆弱的，因此需要有一定的社會組織來反映和代表他們的意愿和利益。

人口老齡化對國家的政治影響是多方面的。在發達國家，由于老年人口占總人口的比重日益加大，與上一代老年人相比，老年人處于更加優越的位置。他們在國家事務中起到越來越大的作用，例如西方國家在總統選舉活動中，老年人口往往是一部分數量可觀的選民。在社會事務中，特別是關系到公民切身利益的社會事務中，老年人也成為一支不可忽視的影響力量，在某些國家的某個特定時期，老年群體甚至成為社會的“壓力集團”。從政治地位的爭取和作用發揮的過程看，老年人一般是采取組織化的途徑來實現自己的經濟要求和政治訴求的。

從我國老年人的總體情況看，他們中的絕大部分生長在舊中國，遭受過戰爭的痛苦和經濟困難的折磨。新中國建立以后，他們的生活得到了很大的改善，政治上有了主人翁的深切感受，因此是社會主義制度的堅定擁護者。進人改革開放新的歷史時期以后，由于社會上退休人員大量增加，社會保障和老齡工作的政策和法規未能及時健全起來，因此，老年人的實際利益受到了負面影響，在我國某些地區，曾出現了老年人聯合上訪、靜坐等情況，在某種程度上構成了社會的不安定因素。

因此，要加強中國老年社團組織的發展，老年人組織的建立和發展是老年人政治生活的重要體現。’當前中國的老年人組織主要是由政府出面開展工作的機構，如老齡問題委員會、退休人員管理委員會、老干部局等。現在各級老齡委員會正在向老年協會轉變，以便于使這一機構成為真正意義上的老年社會團體，更好地反映和表達老年人的意愿和要求。

三、國外養老保障的相關經驗借鑒

國外養老保險在其幾十年甚至近百年的發展過程中，對于國家的穩定、經濟的發展起到了極大的促進作用。經過幾十年的運行，也出現了這樣與那樣的不足，其中主要原因是普遍進人老齡化社會所產生的更多的養老金的申領者，從而使財政支出擴大。西方發達國家在不斷增加的國家公共開支中，養老金支出占很大的比重，如意大利的國家退休金計劃占整個公共開支的28%，英國國家退休金費用超過政府福利預算的1/3。可以看出，改革養老保險制度在西方作為控制國家財政赤字方面已經是關鍵所在。綜觀西方國家紛紛出臺的養老保障改革措施，經過比較分析，有以下一些方面值得我們借鑒:

首先是實行多層次的養老保險，即資金籌措來源于以下幾方面:一是法定的養老保險，通過國家立法強制性地在全國統一實行。二是公司養老金計劃，由企業根據經濟效益自行確定。三是個人養老儲蓄，由職工自愿參加。多層次的養老保險，既防止了負擔過份集中于國家，使財政擺脫沉重的福利負擔，也使風險分擔，消除公民的依賴心理。如，日本、德國。同時，很多國家還采用免稅辦法鼓勵個人儲蓄養老金，以加拿大為例，在目前的個人儲蓄計劃中有一種通過免稅的辦法鼓勵個人儲蓄，為晚年積累養老金，到退休時才能領取，這部分可以免征個人所得稅。政府可以將這筆基金用于國民經濟建設，而個人也為晚年提供了更充分的保障。而智利和澳大利亞先后建立養老保險個人帳戶，取得了良好的成效。要擺脫養老基金的支付危機，個人帳戶無疑是一有效的可行途徑。目前，新加坡所實施的正是社會統籌與個人帳戶相結合的多層次養老保險制度。它在積累模式的基礎上，引人了個人帳戶儲存基金制的機理，既具有激勵機制和監督機制，又保留了社會統籌經濟的特點，是傳統現收現付制度轉變的理想模式，也是養老保險的基本方向。其次是提高享受養老金的年齡。在發達國家，隨著受教育和失業時間的延長，人們的工作時間在縮短;同時，隨著預期壽命的增大，人們退休的時間在一生中所占的比例愈來愈大。為了減輕退休人口增長導致的公共保險金負擔，許多國家提高享受養老金的年齡或參保時間要求，從而減少對保險金的總需求。在大多數國家，65歲是男子最普遍的退休年齡，也逐漸成為女子的退休年齡。個別國家，如丹麥、冰島和娜威的退休年齡高一些，達到67歲。美國也計劃將男女退休年齡提高為67歲。同時，一些國家正在提高取得全額保險金所需的繳費期或工作時間。這一措施或單獨使用，或與提高退休年齡一起使用。例如，法國和意大利取得全額保險金所要求的工作時間或繳費期都將延長。

再次是降低保險金的給付標準，即減少一個給定工作期或參保期的養老金水平。德國決定在今后30年內把養老保險金的給付替代率從平均凈收人的70%降到64%。同時，一方面把工資變動和物價結合起來代替單獨運用工資進行指數化，可使養老金的增長速度降下來。另一方面，改變收人計算期間。計算更長一段時間的收人也可以降低保險金水平，這是因為在工作的最后一段時間工資增長較快。奧地利以前計算養老金是基于最后一年，從2003年起，其公務員的養老金改為根據就業期間最高18年的平均收人計算;而意大利于1995年實行改革，養老金根據整個工作期間的繳費計算。

最后是提高繳費和繳費基數，提高繳費和繳費基數可以增加收人來源，應付退休人口增長導致的需求變化。其中有兩種重要形式。一方面是擴大養老保險的覆蓋面，使用移民擴大就業人口的比例，這樣可以增加繳費收人;另一方面是提高繳費率:加拿大、德國、丹麥、意大利、日本、葡萄牙、韓國等都不同程度地提高了繳費比率。在美國，美國政府預計從2045年起增加繳費，提高保險金收人稅，征收相當于工資15%的繳費，用于過渡到個人帳戶的新制度。

四、完善養老保障的政策和措施

針對上述情況，我國政府應該加緊制定一個長遠的、符合中國國情的養老保障政策，要對我國老齡化的發展趨勢進行跟蹤、進行分析，不僅掌握老齡化發展的一般情況和老齡化給我國人口結構帶來的變化，而且要隨著老齡化的發展，適時提出符合我國老齡化情況的各項政策。以保證未來中國社會的穩定和可持續發展。

第一，要盡快完善我國現有的城鎮職工養老保障體系。這個體系應涵蓋城鎮各類企業職工和個體勞動者，做到資金來源多渠道，保障方式多層次，社會統籌與個人賬戶相結合，權利與義務相對應，管理社會化。我國與發達國家相比，經濟還比較落后，人均國民收人還比較低。因此，社會保障的水平一定要與經濟發展的水平相適應，不能定的過高。除吸收職工和企事業單位的養老金積累以外，還應該建立吸收國內外企業、財團和社會(包括個人)的各種資金的機制，如慈善捐款，以保證養老基金的不斷增長。

第二，建立農村養老保險制度。農村的老年人主要是依靠子女的供養，城市化進程的加快會使農村的勞動力大量向城市轉移，老年人的供養會成為問題。目前在農村開展的老年保險，基本上是一種自我平衡的儲蓄模式，這種模式目前覆蓋面和投保金額都非常低，不能從根本上解決問題。但作為一種保險制度，可以在現有的基礎上進行完善和補充。今后農村的養老主要還是以家庭養老為主，需要政府在立法、社會輿論、倫理道德方面來維護家庭養老制度的穩定。同時必須發揮國家、集體和個人多方面的作用，逐步建立適合農村經濟發展程度的、多種形式的老年保險制度，使農村老年人口的供養有一定的來源保證，使他們老有所養，無后顧之憂。

第三，加強養老金的管理，實施優化組合。這是由養老保險基金的性質決定的:養老保險基金數額巨大，資金本身有保值增值的需求，加上老齡化的到來，只有不斷“造血”，整個系統才能正常運轉。由于養老保險金特殊的用途和作用，其安全性被擺在了第一位，但這并不排斥將養老金實行多元化投資，進行優化組合，這樣做一方面可以將風險分散在各投資渠道上，另一方面，通過投資于一些具有發展前景、獲利能力強的項目上，實現基金的增值。

第四，積極發展老齡產業。這里所說的老齡產業既包括第一產業，也包括第二產業，更多的是第三產業。現在我國的市場還不能完全滿足老年人的需求。隨著我國市場經濟的進一步發展和老齡人口的不斷增加，針對老年人的產業一定會有很大的發展。這是我國老齡化社會的重要支持體系，它的發展既是現實的需要，也可以帶來豐厚的利潤，完全可以在市場經濟中占有一席之地。政府要在老齡產業的發展中充分發揮作用，作好產業的指導和相關政策的研究工作，對老齡產業給予更多的支持、鼓勵和幫助，制定更多的經濟優惠政策，規范和指導老齡產業的發展，從而滿足老年人不斷增長的物質文化生活的需要。

第五，鼓勵老年人再就業。當前，我國老年人的健康水平不斷提高，伴隨著市場經濟的發展，老年再就業比例有所增加，這種情況反映了老年人就業的客觀需求。各級政府應該在政策上積極鼓勵和支持老年人重新就業。老年人口的重新就業不會與勞動力人口的就業發生沖突，因為重新就業的老年人口并非擠占一般的就業機會，他們主要是填補社會經濟轉型過程中的結構性的職業空缺。老年人的重新就業，不僅有利于老年人參與社會活動，有利于老年人的身心健康，而且可以增加他們的收人，減輕社會的負擔。