城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度研究

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一、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的合一

目前已有多個(gè)省份完成了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌，合并后各地繳費(fèi)檔次有所調(diào)整，有些地方還提高了基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平。江西省新余市作為試點(diǎn)市，在2012年實(shí)施城市居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)，就開始將其與新農(nóng)保并軌，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)全履蓋。2012年參保率為全省最高，達(dá)到98.8%，由于繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較低，特別是對(duì)較高檔次的繳費(fèi),政府補(bǔ)貼力度不夠，2013年參合率有所下降，但仍然保持在95%以上。2014年11月24日起，江西省在國務(wù)院《意見》的指導(dǎo)下，新農(nóng)保和城居保兩項(xiàng)制度并軌，統(tǒng)一為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，省人保廳開始印制并下發(fā)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)卡。對(duì)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行一卡通。個(gè)人繳費(fèi)在新農(nóng)保、城居保原來分別設(shè)置的每年繳費(fèi)5個(gè)檔次和10個(gè)檔次的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一歸并為100元至2000元12個(gè)檔次，增設(shè)了1500元、2000元兩個(gè)檔次，讓城鄉(xiāng)居民擁有更多選擇權(quán)。

二、江西省城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度合一的意義

1.是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要舉措。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，還農(nóng)民一個(gè)平等的社會(huì)地位、解決農(nóng)民“國民待遇”問題，是解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵所在。江西是農(nóng)民工等勞務(wù)輸出大省，面對(duì)農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力不斷向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村老齡化現(xiàn)象加劇的情況下，只有實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，才能應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)。要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，就要求建立起城鄉(xiāng)合一的社會(huì)保障制度。而已經(jīng)建立起來的城鄉(xiāng)居民合一的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，就是使農(nóng)村居民和城市居民一樣享受同等待遇，最終實(shí)現(xiàn)全民統(tǒng)一的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。它的建立不僅是解決農(nóng)村居民老有所養(yǎng)的問題，也不僅僅是應(yīng)對(duì)農(nóng)村人口老齡化和我國快速發(fā)展城鎮(zhèn)化的挑戰(zhàn)，更為重要的是為建立起城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的投入機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

2.切實(shí)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老公平，推進(jìn)社會(huì)公平化進(jìn)程。新農(nóng)保與城居保的并軌，使得城鄉(xiāng)居民皆可一視同仁地參加同一種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，而不再受戶籍限制，這一舉措無疑消除了城鄉(xiāng)之間的歧視性標(biāo)簽，也取消了附在戶籍上象征身份與利益的觀念，從而真正體現(xiàn)出養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平性。使農(nóng)村居民和城市居民享受一致的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，切實(shí)維護(hù)了人民平等參與、平等發(fā)展的權(quán)力，踐行了十八大提出的倡導(dǎo)“自由、平等、公正、法治”的社會(huì)主義核心價(jià)值觀，大力推進(jìn)了社會(huì)公平化進(jìn)程。

3.有利于打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力自由流動(dòng)。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的合一意味著加速消除戶籍和“身份”帶來的養(yǎng)老保障差異的進(jìn)程，有利于城鄉(xiāng)勞動(dòng)力自由流動(dòng)，據(jù)人社部統(tǒng)計(jì)，2012年全國農(nóng)民工總量達(dá)到2.62億人，同期參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工人數(shù)僅為4543萬。換言之，絕大部分農(nóng)民工都游離在這一制度之外。其原因之一是之前的新農(nóng)保和城居保給在城農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)帶來制度上的不便。因此，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度合并，使廣大農(nóng)民工和城鎮(zhèn)非從業(yè)居民進(jìn)可在城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保繳費(fèi)并享受相應(yīng)的待遇，退可由城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“兜底”，以此達(dá)到可進(jìn)可退，三方共贏的局面，并不斷深化和完善城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)流動(dòng)就業(yè)、往返城鄉(xiāng)就業(yè)便捷。

三、江西省城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的問題及原因分析

1.保障水平偏低，難以真正起到養(yǎng)老保障的作用。第一，江西經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定政府了政府補(bǔ)貼水平低。江西是一個(gè)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中部省份，經(jīng)濟(jì)水平?jīng)Q定了社會(huì)保障的水平，由于江西經(jīng)濟(jì)總量不大，政府可用財(cái)力有限，在對(duì)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)貼上，也就決定了只能按照國家規(guī)定的最低補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)貼。而一些發(fā)達(dá)省份則可以拿出更多的資金對(duì)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)或在基礎(chǔ)養(yǎng)老金上給予補(bǔ)貼，或是參保農(nóng)民給予更高補(bǔ)貼。如浙江省2013年基礎(chǔ)養(yǎng)老金為80元，2014年提高到100元.而江西只能按中央政府設(shè)定的100至2000元12個(gè)檔次，政府補(bǔ)貼基礎(chǔ)為30元，每繳費(fèi)上一個(gè)檔次則政府多補(bǔ)貼5元。政府的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)低，就決定了保障水平低。第二，農(nóng)村居民按最低檔次繳費(fèi)視為首選。由于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)采取自愿參保，參保人自愿選擇保障檔次，加上農(nóng)民收入增長不快，個(gè)人繳費(fèi)每上一個(gè)檔次才增加5元錢的補(bǔ)貼，而繳費(fèi)多上一個(gè)檔次，所得政府補(bǔ)貼少，導(dǎo)致今后所得的待遇也只不過一個(gè)月多領(lǐng)取不到1元錢，因此，覺得還是按最低檔次繳費(fèi)劃算。如此低的保障水平顯然無法保障老年人的基本生活需要。即使中央政府基礎(chǔ)養(yǎng)老金從現(xiàn)在的標(biāo)準(zhǔn)提高到100元，其保障水平也遠(yuǎn)低于最低生活保障，無法滿足10幾年以后的基本生活需要。故而農(nóng)民選擇最低繳費(fèi)檔次的原因之一是政府補(bǔ)貼少。

2.統(tǒng)籌層次過低，難以保證基金的監(jiān)管及保值增值，易造成基金的安全風(fēng)險(xiǎn)。目前城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行的是縣級(jí)統(tǒng)籌，一方面造成資金分散，投資渠道少，保值增值困難；另一方面會(huì)造成監(jiān)管分散，江西省有100余個(gè)縣級(jí)單位，這種分散管理社保基金的情況，勢必造成監(jiān)管上的困難，容易導(dǎo)致基金的安全性受到威脅，江西省J市老農(nóng)保基金就曾被違規(guī)挪用，造成2000萬農(nóng)保基金損失，后來雖然相關(guān)責(zé)任人受到責(zé)任追究，但2000萬元的資金損失已經(jīng)造成,其缺口只能由政府買單。其次以縣級(jí)為單位管理這些基金，由于管理層級(jí)低，為了保證基金的安全性，目前只允許將基金存銀行或者購買國債以獲取利息。由于銀行利息較低，一旦遇上經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng)，銀行利息會(huì)低于物價(jià)上漲指數(shù)，必然會(huì)造成基金的貶值；國債利息相應(yīng)較高，但是數(shù)量有限，據(jù)峽江縣人保局長介紹，每年分給縣的國債指標(biāo)只有不到百萬元，這對(duì)于一個(gè)擁有10多個(gè)億養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的縣來說，只能是杯水車薪，根本起不到什么作用。

3.機(jī)構(gòu)人員工作經(jīng)費(fèi)緊缺、編制偏緊，致使服務(wù)水平不高。在調(diào)查中，縣鄉(xiāng)社保機(jī)構(gòu)工作人員普遍反映人員編制偏緊，在實(shí)行城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)前，縣鄉(xiāng)社保機(jī)構(gòu)人員編制與實(shí)行城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)之后基本沒有增加。據(jù)新余市反映，機(jī)構(gòu)與人員編制還是1993年的編制，但工作量卻大大增加。省政府也在口頭承諾要增加城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的編制和人員，但至今沒有能夠落實(shí)。人員編制少，工作量大，其結(jié)果勢必造成服務(wù)質(zhì)量與服務(wù)效率不高。一項(xiàng)新的社會(huì)保障項(xiàng)目的實(shí)施，必然要求要有相應(yīng)的工作經(jīng)費(fèi)為保障，由于工作經(jīng)費(fèi)主要由縣級(jí)財(cái)政解決，，每一個(gè)新的社會(huì)保障項(xiàng)目都要有相應(yīng)的工作經(jīng)費(fèi)作保障，但是在現(xiàn)行財(cái)政體制下，縣鄉(xiāng)財(cái)政大都是吃飯財(cái)政，使得縣級(jí)財(cái)政所能給予實(shí)施新的社會(huì)保障項(xiàng)目的工作經(jīng)費(fèi)十分有限。據(jù)調(diào)研得到的情況，每一個(gè)參保農(nóng)民的工作經(jīng)費(fèi)不到0.3元，這樣低的工作經(jīng)費(fèi)如何保證這一項(xiàng)目的宣傳到位、工作到位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)從事農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的工作人員不固定。參保人員基本信息的錄入、比對(duì)時(shí)斷時(shí)續(xù)，基本材料的上報(bào)無法按時(shí)完成，且錯(cuò)誤較多，這將會(huì)給現(xiàn)今的管理工作和今后的待遇支付造成嚴(yán)重問題。

四、江西省城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展的建議

1.加大政府補(bǔ)貼力度，提高繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，使其真正起到養(yǎng)老保障的作用。從目前農(nóng)村居民實(shí)際繳費(fèi)檔次來看，大多農(nóng)村居民都是選擇最低檔次100元繳費(fèi)。據(jù)測算這樣的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)根本起不到養(yǎng)老保險(xiǎn)的作用。養(yǎng)老保險(xiǎn)政府補(bǔ)貼按最低檔補(bǔ)貼只有個(gè)人繳費(fèi)的30%，繳費(fèi)檔次越高，政府補(bǔ)貼的比例越低，基礎(chǔ)養(yǎng)老金要到60歲以后才能享受，對(duì)于農(nóng)村居民來說吸引力也不大。不少從事農(nóng)村社會(huì)保障工作的部門、經(jīng)辦人員和村民，普遍認(rèn)為政府應(yīng)該加大養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)貼力度，同時(shí)隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐年取消100元、200元、300元的繳費(fèi)檔次，使城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)真正起到養(yǎng)老保障的作用，以應(yīng)對(duì)我國快速老齡化的趨勢。為此，建議江西省每年提高一個(gè)檔次的最低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并加大政府財(cái)政補(bǔ)貼力度，每年增加10元的財(cái)政補(bǔ)貼，同時(shí)建議中央政府基礎(chǔ)養(yǎng)老金也能同步增長，這樣才能使城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度真正起到養(yǎng)老保險(xiǎn)的作用。

2.實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，確保城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值。為了確保城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的安全和保值增值，建議將現(xiàn)有的縣級(jí)統(tǒng)籌提高至省級(jí)統(tǒng)籌。第一，實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌在技術(shù)上有其可行性。在這方面江西省是有條件的，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的”金保工程”一期建設(shè)已經(jīng)完成，二期建設(shè)正在進(jìn)行之中。所有信息都要通過這一信息平臺(tái)上報(bào)到省級(jí)，而且城鄉(xiāng)居民的繳費(fèi)檔次和財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是全省統(tǒng)一的，將統(tǒng)籌層次提高至省級(jí)在技術(shù)上是可行的。第二，實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌有其必要性。實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌可以確保基金的保值增值，江西省有100多個(gè)縣(區(qū)、市、開發(fā)區(qū)等)，將縣級(jí)統(tǒng)籌提高到省級(jí)統(tǒng)籌。發(fā)揮基金的規(guī)模經(jīng)濟(jì)作用，實(shí)現(xiàn)保值增值的可能性會(huì)比縣級(jí)統(tǒng)籌要高得多。第三，有利于強(qiáng)化基金的監(jiān)管。現(xiàn)在的縣級(jí)統(tǒng)籌存在著基金管理和監(jiān)管不到位的情況。實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，一方面監(jiān)管對(duì)象大幅減少，可以極大降低監(jiān)管成本；另一方面也可以強(qiáng)化監(jiān)管力度，監(jiān)管部門可以按照相關(guān)規(guī)定及時(shí)、準(zhǔn)確、有效地進(jìn)行監(jiān)管，確保基金的安全運(yùn)行。

3.落實(shí)人員編制和工作經(jīng)費(fèi)，提高服務(wù)水平。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的展開，是一項(xiàng)極為復(fù)雜的工作，不僅工作量大，而且是一個(gè)長期的工作，從事這一工作的基層人員直接面對(duì)廣大城鄉(xiāng)居民，其服務(wù)質(zhì)量的高低、態(tài)度的好壞，直接影響到政府的聲譽(yù)。因此，提高基層工作人員的積極性，提高服務(wù)水平，將好事辦好是一項(xiàng)十分重要的事情。為此提出如下建議：

3.1在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街辦設(shè)立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障專門機(jī)構(gòu)，建議由省政府統(tǒng)一規(guī)定，進(jìn)行定編、定員、定工作經(jīng)費(fèi)，其職責(zé)就是專門從事城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障工作，每一個(gè)社會(huì)保障項(xiàng)目的工作由1-2個(gè)人主辦，其它人協(xié)辦，使其工作既分工明確，又相互配合，既能做到彼此工作相對(duì)獨(dú)立，又能做到基本信息共享。同時(shí)要規(guī)定每一個(gè)崗位工作人員必須工作滿3年后才能調(diào)動(dòng)，以確保工作人員穩(wěn)定，其工作態(tài)度、服務(wù)水平，定期由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街辦組織考核，實(shí)行績效管理。

3.2在村（居）設(shè)立社會(huì)保障公益性崗位，提高村(居)委會(huì)工作人員的工作積極性。設(shè)立公益性工作崗位，給予一定的報(bào)酬，是對(duì)這些基層工作的一種認(rèn)可方式，在一定程度上可以提高其工作的責(zé)任感。同時(shí)，也要加強(qiáng)對(duì)這些人員的培訓(xùn)工作，提高其工作技能，解決現(xiàn)在基本信息失真的問題。

4.盡快出臺(tái)《江西省城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)具體實(shí)施辦法》，完善江西城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。2014年2月26日，國務(wù)院了《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》，江西省城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)也正式進(jìn)行了合并。但是，江西省并沒有頒布結(jié)合江西實(shí)際情況的具體實(shí)施辦法，使縣級(jí)主管部門在執(zhí)行國務(wù)院《意見》的過程中感到困難重重。江西省由于沒有出臺(tái)落實(shí)國務(wù)院《意見》的具體實(shí)施辦法，個(gè)人年繳費(fèi)超過500元（原定檔次農(nóng)村只有100元至500元5個(gè)檔次）的政府補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)也就沒有具體規(guī)定，當(dāng)有居民繳納每年為1500元時(shí)，問及政府的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)無法回答，也不好收取，不知如何做賬，其結(jié)果導(dǎo)致個(gè)繳費(fèi)調(diào)整檔次實(shí)際上無法操作。

作者:毛小濤 李芳凡 單位:南昌大學(xué)