養老保險城鄉統籌實施路徑研究

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摘要：基于統籌城鄉和制度一體化目標，回顧反思了我國基本養老保險的制度設計思路和實踐途徑。在制度設計思路上，以“人群分設”的傳統路徑依賴，存在制度體系的碎片化、參與機會不均等、財政分配不公平的三大弊端。新時期的城鄉統籌實踐路徑，是從二保“雙延”轉向城鄉一體。結合國外經驗，文章中提出新時期應以全體公民為對象，促成參保機會均等，保證起點公平；采用彈性籌資機制，秉持社會正義；統一計發辦法，促進結果公平。可以采取三步走實施策略：第一步，統一建立城鄉居民的社會養老保險（以下簡稱“居保”），使之與“城保”一起實現“統一國民資格”。第二步，通過建立“居保”與“城保”一體化的待遇計發辦法，完成“統一待遇比例”問題。第三步，提高統籌層次，實行養老保險全國統籌，徹底破除跨區域經濟懸殊的統籌地區關系轉移接續難題，真正實現養老保險制度一體化。

關鍵詞：社會保障；統籌城鄉；一體化；路徑

一、問題的提出

以擴面覆蓋的制度歷史路徑，重新審視我國社會保障60多余年來改革發展路線，尤其是改革開放以后的社會養老保險改革，可以發現其制度設計的典型特點：我們總是習慣將保障對象按單位類別、群體特征或社會身份類別進行劃分，針對其社會分層的特點進行制度分門別類設計，譬如分別建立城鎮職工、公務員或機關事業單位職工、軍人、城鎮個體工商戶及靈活就業人員、農民工、失地農民、計生兩戶等若干群體的制度安排。這里，借用抽象概念，可將這種按照保障對象的單位類別、群體特征或身份類別等社會屬性作為劃分依據、分門別類建制的制度設計路徑稱之為“人群分設”的思路。建國以來，無論是計劃經濟時代的“勞動保險”，還是改革開放后初期的“社會保險”改革，基本上都一直是按“人群分設”思路所主導。其中，城鎮職工基本養老保險制度擴面進程，先后經歷了從合同制工人到非合同制工人，從國有企業到私營企業，從就業職工到普通居民的漸進過程。這種傳統路徑的優點是，容易根據參保人的社會分層進行相應的制度設計，有利于識別目標群體的共性特征，相對集中地解決某一突出社會群體迫切的社會保障需求。在組織實施過程中，有利于參保擴面的組織發動，有利于區分輕重緩急、便于漸進推行和利于操作管理等優勢，也迎合了典型的中國特色式的“摸著石頭過河”的路徑依賴（鄭功成，2008）。但是，長期以來，這種設計思維和行動路線也為新時代社會保障制度遺留了城鄉統籌的難題。建立更加公平可持續的社會保障體系成為黨的十八大三中全會改革的重要內容。

二、當前我國基本養老保險制度的主要問題

1.制度體系碎片化。社會保險遵循大數法則的內在要求，天然地追求制度公平和統一。在盡可能大的范圍內公平的籌資機制、統一的基金管理以及待遇保障水平，才能更好地發揮制度的綜合保障效益，包括經濟效率和社會效益。但傳統的按“人群分設”的制度安排，往往因社會分層劃分過細、統籌層次設計過低局限，疊加地廣人多的特殊國情，城鄉差別大、區域差別大，難以避免地形成了多樣化的政策差異，導致制度體系多度碎片化，造成關系轉移難、資金調劑難和待遇攀比多等多重社會矛盾（鄭秉文，2009）。評估我國社保制度改革，“城鎮職工養老改革的經驗教訓之一就是集中不足而分散過度，呈現制度碎片化、管理分散化狀況，給制度統一、基金統籌、關系轉移帶來了阻力”（胡曉義，2009）。如今，我國社保制度碎片化困境及其矛盾日益凸顯，加快促進社保制度的總體性和統一性，努力縮小城鄉、區域差別、制度差別成為當前我國養老保險統籌城鄉重要任務。

2.參與機會不均等。從起點公平來看，機會不均等往往由制度的缺失、起步時間的不一致、或者非經濟因素條件限制等原因造成。長期以來，農民的制度安排缺失，受益群體內部由于碎片化的制度分割，限制和約束了參保對象，參保人往往因身份等非經濟或職業原因被限阻隔，導致各群體之間享有養老社會保障權利不公、機會不均等，微觀上，主要體現在突出地強調社會身份，忽略不同群體間經濟收入差別等經濟實質，無論是籌資還是待遇，均存在事實上的不平等現象。譬如“新農保”實施前，廣大農民的社保權益缺失；“新農保”實施后，未納入制度覆蓋的城老年居民，因為制度分割也無法享有農村富人都能享有的普惠均等的國家基礎養老金。同樣由于制度分阻或戶籍等身份限制，即使農民中即使十分富裕的居民，也不能享有如同城鎮居民一樣的基本醫保參與機會以獲取相應大保障待遇。同時，收入較低的城鎮居民，也會為“新農合”的低標準繳費及相應的保障待遇而羨慕不已。此外，游走在各項制度之間的一些邊緣群體，其社會保險權益往往會被忽略。譬如農民工等流動群體。總之，一旦制度分隔造成養老保險參與機會的起點不公，由此產生的一系列后期“連鎖效應”將產生深遠的歷史影響，后果也是難以估量的。

3.再次分配的不公平。當前，越來越多的研究已經注意到，社會群體之間的初次分配利益失衡已經成為一個阻礙社會公平、影響社會保障體系完善的根源，社會保障領域的再次分配的公平性問題更該警惕。近年來，國家通過財政投入，不斷新增調整退休人員養老金，連續進行了養老金十年連調。退休人員基本養老金中的財政分配效應越來越成為退休養老金收入中的重要部分（調增增量養老金收入已占退休時核定的平均養老金收入的40%）。但由于群體性的制度分割和參與機會的不均等甚至缺失，同一制度內不同群體的利益分配尚難以平衡，未納入覆蓋群體的公平權益更無從分享。從公平的視野來看，當前制度中退休待遇攀比矛盾，歸根結底就是由養老制度碎片化分割體系造成的，起點不公必然導致結果不公，且日后難以調和。再公平的調整機制也不如養老金計發辦法自然計算的養老金更能體現制度公平。另一方面，制度的碎片化導致管理體制分割，進而影響制度整體協調發展，可能會加劇群體間社保權益分配的不公平。例如當前我國針對廣大農民和城鎮居民養老保險項目，具有明顯的社會救助特征，財政補貼是繳費來源的主要重要組成部分，但是，由于各項制度管理體制分割，往往致使各項制度間的整體統籌規劃和長遠思考缺位，從而使各項制度間的財政機制各自為陣。城鄉居民基本養老保險制度合并實施前，五花八門的各地"新農保"財政補貼機制即是明證，未能使本該是公平、正義化身的社保制度更好地收入再分配的積極作用，甚至有可能成為固化社會分層、擴大社會差距，導致財富逆向再分配的溫床。總之，城鄉二元經濟社會格局造就區域經濟差距、城鄉差距，歷史地造就了城鄉社會保障制度的二元分割問題，而按“人群分設”的制度設計思路，又無形中加劇了城鄉社保制度的碎片化和參與機會的不均等，“釀成了社會保障資源長期以來嚴重的分配不公，造成了城鄉嚴重的社會隔閡和身份歧視，阻礙了社會保障一體化和城市化進程，不利于和諧社會的建立與發展”（鄧大松，2009）。進入新世紀以來，新時期的社會保障制度設計，亟待加強城鄉統籌。

三、新時期的城鄉統籌實施路徑

黨的十六大以來，按照科學發展觀理論和“統籌城鄉一體化發展”發展的目標要求，社會保障領域全面加快了統籌城鄉一體化建設進程。一開始，各地自行探索推進的新農保如雨后春筍、勢如破竹，據不完全統計，至2009年，《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》下發前，全國各地自行開展試點的新農保制度達到數百種之多。與此同時，城鎮職工養老保險制度也在千方百計“擴容”，企圖盡可能擴大制度保障覆蓋范圍。

1.從二保“雙延”到城鄉一體。所謂城鄉二保“雙延”道路，是根據傳統城鄉制度分設各自擴面推進的思路，即職工養老保險在“統賬結合”的模式下，千方百計擴大覆蓋范圍，以期延伸覆蓋各類城鎮職工、居民和各類非從業人員。具體來看，所采取的擴面措施主要有：一是降低城鎮靈活就業人員等個體身份參保“門檻兒”；二是對原國有、集體企業“漏報”人員采取一次性參保補繳或延期繳納措施；三是出臺農民工參保繳費辦法，采取降低農民工費率的優惠措施或采取“降低繳費和保障水平的”“雙降”方式；四是將城鎮從業人員中從事部分特殊行業或低收入群體，參照靈活就業人員或農民工辦法進行參保等；五是探索啟動機關事業單位養老保險改革，力圖將盡可能大地“城保”覆蓋范圍。六是將具有相應經濟能力的農村各類人員納入“城保”覆蓋范圍。與“雙延”思路所不同，另一種道路是，一些地方積極貫徹黨的科學發展觀，以城鄉養老保險一體化為目標，大力推進養老保險的城鄉統籌，直接開展了城鄉居民社會養老保險制度一體化建設。如重慶市2006年就開展了居民養老保險城鄉統籌。其覆蓋范圍包括年滿16周歲以上農村居民（不含在校學生）、城鎮靈活就業人員以及年滿60周歲以上的城鎮沒有享受基本養老保險待遇的人員。籌資機制為不滿60周歲的青年和中年年繳費有100元、200元、400元、600元、900元5個檔次，地方財政給予每人每年30元補貼，均進入個人賬戶。待遇計發辦法城鄉統一標準，年滿60周歲繳費滿15年以上月基礎養老金為80元/月。

2.兩種途徑的評價。從實踐效果看，“雙延”思路很快遭遇多種困難。由于“城保”參與門檻過高，其制度包容力有限，難以可及全部城鎮從業人員尤其是低收入者。各地采取的降低城鎮靈活就業人員等個體身份參保“門檻兒”的做法，逐步突破了“在崗人員社會平均工資”的60%的底線。但目前，仍有不少地方在繼續降低職工養老保險繳費基數下限，諸多省份將保底線調整到了“在崗人員社會平均工資”的40%。實際上，“城保”在崗職工月均工資“60-300%”的保底、封頂線，不僅擔負著籌集統籌基金的重任，同時也嚴格控制著“入口”的5倍差距，并通過基礎養老金計發算式調節成“出口”2.5倍差距，從而發揮著統籌基金“公平與效率”兼顧的重要調節作用，并與個人賬戶養老金共同組合“參保職工退休時的養老金替代率”。單方面降低繳費下限，短期對擴大覆蓋面急有幫助，但長期會加重統籌基金的財政壓力，造成待遇支付風險。而針對原國有、集體企業“漏報”人員的補繳或延期繳納措施，只能解決部分“老人”或“中人”的問題，也難以擴大到其他大眾困難群體。有些地區建立了農民工專項養老保險參保繳費辦法，要么是增加財政投入，要么無異于另行建制，加重制度“碎片化”。總之，由于職工養老保險系專門針對就業群體而設計，除了有可以雇主分擔繳費外，其工資收入水平本比其他普通居民人均收入之高出甚多，企圖職工養老保險制度兼容城鎮全體居民的思路終歸難以為繼，眾多城鎮低收入勞動者的養老保險問題均需另行解決。就制度比較而言，統籌城鄉“居保”的路徑更有“低水平、廣覆蓋”的制度優勢。其制度模式將“新農保”中普惠的財政補貼待遇在城鄉兩者之間同步推進，使“統一國民資格”即覆蓋范圍問題上，往前邁出了重要的一大步。

3.國外經驗。從國際視角來看，城鄉統籌也曾為發達國家普遍經歷。從國外養老保險制度設計思路可以歸為兩種基本路徑：一種是分群體漸進思路，即先建立某一局部群體的制度，漸行擴大覆蓋范圍，或者以多個碎片化“補丁”逐步完成制度統一（類似于“人群分設”）；而另一種一開始就是以全體公民為對象，建立統一制度的思路。二戰之前，全世界絕大多數國家社保之路，都是受德國俾斯麥政府所構建的以行業為區分的模塊化社會保險制度模式的影響下，為漸進普及全民覆蓋道路。二戰后，1941年英國威廉•貝弗里奇報告及1944年美國費城代表大會就社會保障制度的普遍性（universality）和統一性（unity）原則達成共識，成為世界主流目標。所謂普遍性原則，主張社會保障應該滿足全體居民不同的需求，包括所有公民，無論就業人口和非就業人口，都應予以覆蓋。所謂統一性原則，主張社會保險的繳費標準、待遇支付和行政管理必須統一。盡管確立這些原則的西方主流國家在經歷了其后數十年的歷史實踐之后才只是部分地實施了這兩個原則，但這兩個原則的確立，對全世界各國社會保障制度設計思路產生了重大影響，對推及全民養老、醫療保險制度統一、全民覆蓋以及建立公平統一的公共社會保障管理體系起到了重要的推動作用。目前，多數發達國家的制度設計思路均直接以全體公民為對象，以經濟收入或經濟能力設定參保繳費門檻兒（或納稅依據），均摒棄了戶籍、身份、行業或群體等非經濟因素限制。覆蓋全民、公平普惠、制度統一和體制統一，成為當今世界主流國家所追求的制度模式。

四、統籌養老保險制度一體化的思考

對我國來說，無論是基于社會保險制度自身建設的內在要求，還是統籌城鄉發展理論抑或我國“共同富裕”的終極目標，處于相互分割、碎片化狀態的社保制度已不能滿足當前全民社保的普惠需求，最終也必然要走向全民覆蓋和制度統一。當前，我國正處于全面貫徹落實科學發展觀，加快推進全面建設小康社會奮斗目標的關鍵時期。建立更加公平、更可持續的覆蓋全體城鄉居民的社會保障體成為普遍共識。通過我國過往經驗和實際路徑的反思，借鑒普世價值的經典原則和典型國家的經驗，凝聚我國社保制度改革達成的廣泛共識、原則和理念，對梳理今后社保制度設計思路或方向至關重要（劉桂蓮，2014）。新時期，構建更加公平、更可持續的社會養老保險制度，應以全民社保、制度公平為基本理念，至少遵循以下幾點基本思路：制度覆蓋應以全體公民為對象，促成人人參保機會均等，保證起點公平（趙春玲、劉朋偉，2014）。籌資方面，應根據各方經濟狀況和責任分擔原則，劃分多種彈性籌資水平，職業人群可按工資收入承擔義務，普通居民可以可引入家計調查，根據家庭收入計費，承擔基本繳費義務，對特殊困難人員施以類似“負所得稅”方案的財政補貼或家庭津貼，以適應區域差距和群體差距的多種層次需要，秉持社會正義。待遇方面，應根據權利與義務相對應、公平與效率兼顧原則，由繳費確定待遇并統一待遇比例，共濟共享經濟社會發展成果。具體路徑，可以采取三步走實施策略：第一步，統一建立城鄉居民的社會養老保險（以下簡稱“居保”），使之與“城保”一起實現“統一國民資格”。第二步，通過建立“居保”與“城保”一體化的待遇計發辦法，完成“統一待遇比例”問題。第三步，提高統籌層次，實行基礎養老金全國統籌，徹底破除跨區域經濟懸殊的統籌地區關系轉移接續難題，真正實現城鄉養老保險制度一體化。

作者:袁濤 張忠朝 趙壇 單位:貴州財經大學

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