我國農村養老保險基金管理模式分析

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摘要：農村養老保險基金的管理包括從基金籌集、投資運營到基金監督管理的全過程，對基金進行科學的運作和監管，使其保值增值，是解決農村養老問題的關鍵。目前，養老保險基金投資收益率低，擠占挪用現象普遍，政府管理機構設置不合理，經辦服務落后成為阻礙我國養老保險基金管理健康發展的主要因素。借鑒發達國家基金投資運營的經驗，加強農村養老保險宣傳普及，加大投資多元化，提高養老保險基金管理的透明度，實現省內統籌有助于我國養老保險基金管理模式的改革。

關鍵詞：農村養老保險;基金管理;保值增值;投資多元化

一、引言

21世紀以來，我國已逐漸步入老齡化社會，出現了未富先老的局面，人口年齡在數量結構上發生了重大改變。據我國第六次全國人口普查數據顯示，全國居住在鄉村的人口為6．84億人，65歲以上人口已達11893萬，占總人口的10．87%，在11893萬老齡人口中，農村為8791萬，占老齡總人口的73．9%。作為一個農村人口占大多數的發展中國家來說，人口老齡化給經濟和社會發展帶來了較大壓力，隨著農村中老年人口所占比例的繼續上升，老年供養系數上升，給農村家庭帶來了沉重的養老負擔。我國老齡化速度快，老齡人口規模龐大，老齡化正廣泛而深刻地影響著我國居民社會生活的各個方面，養老保障的作用日益突出。我國經濟發展和計劃生育政策的深入推進，使得農村家庭的規模逐漸小型化，這削弱了農村家庭的養老能力，傳統的家庭養老方式已無法承擔農村居民的養老責任。因此，養老保障問題特別是農村養老問題成為關系到政治穩定、經濟發展、社會和諧的重大問題。2009年9月1日國務院了《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，指出我國將建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的新農保制度，并計劃2020年之前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋。隨著新農保制度的推行，養老保險基金的規模不斷增大，截止2011年底，城鎮職工基本養老保險基金累計結存19497億元。世界銀行預測，到2030年底，我國養老基金總額將會達到1．8萬億元。新型農村養老保險制度的核心就是養老保險基金，農民參加社會養老保險的目的是為了應付年老喪失勞動能力以后的生活需要，養老保險基金是農民賴以解困救難的重要保障。養老保險基金的管理是把通過立法征集來的養老保險資金進行投資運作和分配使用，全面規劃基金管理模式和管理體制，確保所籌集基金的安全性與保值增值。［1］農村養老保險基金管理效率的高低和效果的好壞直接關系到農村居民老年的基本生活和整個農村養老保險體系的持續健康運行，對規模巨大的農村養老保險基金進行科學的運作和監管，使其保值增值，以長遠保證參保農民的利益最大化，是解決農村養老問題的關鍵。但目前，我國對農村社會養老保險基金的管理存在很多的問題，一方面，在現收現付制向部分積累制過渡的過程中，產生了巨額隱形債務運轉問題，用于資本市場投資的養老保險基金自身風險防范能力較差，缺乏與之配套的政策性法規進行約束;另一方面，在動態經濟中，由于物價上漲、通貨膨脹等因素，養老保險基金隨時面臨貶值的風險，且農村養老保險基金被挪用和擠占的現象時有發生。文章對我國養老保險基金管理模式的研究現狀進行分析，得出當前基金管理存在問題，并評析國外養老保險基金模式的特點，在借鑒國外管理模式的基礎上和確保農村養老保險基金順利籌集與保值增值的前提下，提出了我國養老保險基金管理模式的改革建議。

二、農村養老保險基金管理的現狀分析

(一)中國農村養老保險的發展歷程

當前，我國養老保險體系已經基本初步形成了以養老保險為基礎、企業年金為補充、以儲蓄壽險為更高需求的“三支柱”養老保險體系。總體來看，我國農村養老保險事業歷史演進可以分為探索試點階段、穩步發展階段、整頓規范階段和創新發展階段。

1．探索試點階段

探索試點階段主要在計劃經濟時期，我國的城鄉分割二元保障使得國家只建立了針對城鎮居民的社會保險，在農村實行家庭保障為主，社會救濟為輔的社會保障制度，此時，農村土地和家庭是農民的生活和養老的主要保障。20世紀80年代，政府對傳統農村社會保障制度進行改革，參保的農民人數不斷上升，對農村養老保險基金的管理采用完全積累和繳費確定型的模式，以農民個人繳費為主，集體補助作為補充的政策。

2．穩步發展階段

穩步發展階段是1992年至1998年，隨著養老保險社會統籌制度試點逐漸在各地展開，我國建立了多層次養老保險制度，明確規定了養老保險繳費比例，將社會保障的行政管理和經營分開。在政府的倡導下，依照城鎮開展最低生活保障工作的經驗，在一部分農村地區開展農村最低生活保障試點。并且，依照社會互濟與自我保障相結合、公平與效率相結合、保障水平與社會生產力水平相適應的原則，逐漸減輕現收現付制帶來的財政壓力。但由于缺乏財政等外部資源支持，政府的現實選擇仍然是用養老保險個人賬戶積累資金來支付當期養老金支出，社會統籌資金部分收不抵支是普遍現象，養老保險基金也無法實現保值增值。

3．整頓規范階段

在國企改革時期，我國借鑒新加坡公積金制度構建了我國社會統籌和個人賬戶相結合的養老保險制度。主要強調個人要為社會養老做貢獻，要為今后的養老承擔一定的經濟責任。1998年，我國的農村養老保險工作由勞動與社會保障部負責，農民參保人數在下降，農村養老保險基金的運營難度加大。到2001年，勞動保障部門提出在我國推行全國普遍的農村養老保險條件尚不具備，但一些農村富裕地區，尤其城郊地區已經具備了逐步建立農村社會養老保險制度的條件。總體來看，我國農村參保人數和基金累計達到一定規模，基金管理主要是用于銀行存款，增值空間較小。

4．創新發展階段

2002年底，黨的十六大明確提出了在有條件的地方探索建立農村社會養老保險制度，積極引導、扶持廣大農民參加農村養老保險，開展農民“個人繳費+集體補助+政府補貼”相結合的多元化基金籌資。參保人數逐漸增多，基金管理不斷調整，創新發展了捆綁繳費機制，提高了農戶的享受待遇水平。但城鄉二元結構的存在，使得農村相比城市，養老基金籌集更困難，在創新發展的時期，需要繼續擴大社會保障覆蓋面，加強法制化建設和社會監督，保證可持續性。

(二)我國農村養老保險基金管理的研究現狀

養老保險基金的管理包括從基金籌集、投資運營到基金監督管理的全過程。我國社會保障制度建立較晚，養老保險制度的改革尚未完成，關于農村養老保險基金的管理主要是以下幾個方面:

1．養老保險基金的資金籌資

養老保險基金順利籌集是養老保險制度正常運行的前提和基礎，世界上養老保險基金的籌資模式主要有三種:現收現付制、完全累計制和部分累計制。安增龍認為養老保險基金籌集應堅持個人、集體和政府三方共同出資，個人有能力繳費的，集體不進行補助，對偏遠的農村地區，地方政府應加大力度籌集。［2］(P7－8)目前，政府補貼基礎上的地方性社會統籌與個人賬戶相結合模式運用較多。趙倩男提出我國宜選擇農民“投保資助”的養老保險繳納模式，以自主選擇與適度保障為原則鼓勵有能力的農民提高投保檔次。［3］(P36－41)關于農村養老保險基金的籌集機制，部分學者提出從當前我國農村的經濟發展水平、國家的財政支持力度以及農民的承受力來看，實行現收現付、完全積累和部分積累三種籌資模式相結合的多層次的復式籌資制度是更為現實的選擇。事實上，養老保險基金的籌集模式應本地區經濟發展水平、人口年齡結構和保障對象的不同而定。總體上，新農保制度推行中的農村養老保險基金籌集困難，地方基金籌集缺乏可持續性，地方財政資金到位的監管機制不完善，再加上農民缺乏社會保險所要求的穩定收入來源，因此，我國的“新農保”還要為應對未來人口老齡化高峰做好政策和資金準備。

2．養老保險基金的投資運營

國家債券投資和銀行存款是養老保險基金傳統的投資方式。我國農村養老保險基金的投資運營還處于起步階段，運營原則以安全性、流動性和收益性為主。我國的老農保基金缺乏保值增值，張國平提出養老保險基金投資主體專業化和投資組合多元化的策略。［4］(P11－13)新型農村養老保險制度的實施下，將養老保險基金存入國有商業銀行、購買政府或企業債券、投資國內和海外資本市場也是保值增值的主要手段。但基金投資伴隨一定的風險，養老保險基金受制度環境、制度本身以及制度實施的各個操作流程的眾多因素影響而產生的基金收益受損的可能性。近年來，養老保險基金進入資本市場已成為大勢所趨，楊德清，董克用認為我國資本市場不斷發展和完善，為農村養老保險基金進入資本市場提供了良好的外部條件。［5］(P54－58)因此，眾多學者普遍主張個人賬戶養老保險基金應進行市場化運營來實現保值增值。

3．養老保險基金監督管理

養老保險基金的私營競爭型管理是世界銀行從促進經濟發展角度提出的一種監督管理模式，我國八十年代實行的政府集中管理的養老保險制度管理效率低下，管理成本較高，收益率一直低于私營管理的基金。吳蕓認為應該組建中國社會保險基金管理公司作為社會養老保險基金的投資載體，將分散的基金進行適當集中，分散風險，增強投資能力，統一投資運營。［6］李珍，孫永勇等學者首先提出了要成立多個養老金基金會通過競爭來經營養老金的設想。［7］(P65－67)集中管理模式和分散化管理模式各有利弊，梁春賢認為應構建新農保基金貶值風險預測模型，逐步提高個人賬戶基金的管理層次，增強基金的投資監管力度。［8］(P69－71)

三、我國農村養老保險基金管理存在的問題

隨著我國農村經濟體制改革的全面展開，縮小城鄉差距，需要建立完善的農村社會養老保險制度，保障農村居民老有所養，解決其后顧之憂，促進農民這樣一個廣大群體的現期消費需求來保持農村經濟的持續、穩定發展。我國目前的養老保險基金統籌層次低、基金投資運營管理主體不明、效率低下等問題，已經制約了我國養老保險的發展。

(一)政府職能分工不明確，管理機構設置不合理

我國多數地方的農保機構還設置在民政部門，在省級已移交給相應部門，導致地方出現民政不管，社保不接的現象。從我國的整個社會保障體系來看，現行的農村養老保險基金管理存在的一個嚴重弊端是外部監管不力和內部治理混亂，部門分工不明確，缺乏統一的設計和協調，未能形成有效的風險防范和監管機制。主要體現在省級機構并沒有按規定設置獨立的農村養老保險處，企業、機關事業單位和農村居民養老保險只能集中一處，基金的監管人員往往由政府相關行政管理部門的管理人員兼任，缺乏相關專業知識，沒有意識到農村養老保險工作的重要性、特殊性和復雜性，很難保證監管的深入性。我國目前未對集體組織在資金籌集過程中的補助職責予以規定，使得養老保險基金管理透明度低、信息披露不充分，基金的管理混亂影響了廣大農民廣泛參與養老保險的積極性。

(二)基金投資收益率低，擠占挪用現象普遍

“新農保”基金的組成由基礎養老金和個人賬戶養老金兩個部分組成，基金規模的擴大導致保值增值的壓力增大，我國政府對社會保險基金的投資采取嚴厲的限制，規定我國農村社會養老保險基金的投資途徑主要是銀行存款和購買國債的方式，投資渠道較為單一。隨著近年來國家不斷下調銀行存款利率，國債收益率也因為銀行利率的下調而不斷降低，再加上國內外經濟發展情況的風云變幻，國內通貨膨脹等因素的影響，農村養老保險基金的投資收益率不斷下降，甚至出現資金縮水的情況。一些農村養老保險經辦部門不得不自行尋求增值渠道，部分基金因地方政府干預而違規挪用、放貸，存入非銀行性金融機構或投入基礎建設投資入股和炒房地產等，違規操作時有發生，甚至導致部分基金血本無歸。如果不能使養老基金平衡運行，就會給投保人的利益帶來損失，減小廣大農民對養老保險制度的熱情，因此，合理擴大新農保的投資渠道，提高新農保的運營效率尤為重要。

(三)“新農保”參保率底，經辦服務落后

新型農村養老保險制度作為一項新事物推行，受農村傳統思想觀念的影響，部分村民持觀望態度，對參保繳費積極性不高，存在過多顧慮。隨著城鎮化進程的推進，鄉鎮居民外出務工，選擇在城市生活，關于新農保制度的宣傳無法全面覆蓋，導致少數群眾對政策一知半解或不知曉。并且，對養老保險金的繳納，采用農戶自由選擇的方式，養老保險基金籌集方式與參與自愿性原則產生矛盾，體現在農民基礎養老金發放時存在制度性缺陷，即不遵循參保自愿。因此，農戶自身經濟條件的限制再加上保險意識淡薄，眾多客觀因素影響到了年輕人參保的積極性。雖然各地方對養老保險制度的宣傳與工作的深入，地方機構對養老保險的相關業務增多，但各基層的服務質量不高，體現在檔案管理工作落后，繳費方式不明確，整個基層經辦隊伍建設缺乏制度保障，一些鄉鎮社保所的基礎設施亟待更新和完善。

(四)統籌層次過低，缺乏風險防范機制

我國目前實行是以縣為單位的統籌，省級統籌還不完善，沒有中央級的全國統籌。各個縣在農保基金的投資運營上是各自為政，沒能有效發揮調劑功能，缺乏互助性，基金管理效率低和基金流失量過大的問題不斷顯露。縣級養老保險積極管理規模太小，沒有能力進行分散投資，無法實現規模經濟。同時，養老保險覆蓋面不大，基層工作人員缺乏必要的理論基礎和專業素質，控制風險的能力不高，不利于養老保險基金的安全運營。統籌層次較低還容易受到地方政府的干預，導致基層經辦機構組織散亂，機構設置的固定成本在小范圍內分攤，從而增加了運營的單位成本。另一方面，我國在城鎮建立了較為完善的社會養老保險制度，而農村一直存在著缺乏法律保障，存在制度穩定性差的問題。沒有獨立的養老保險基201金監督、稽核科室，對參保企業繳費基數的年審、對退休人員領取養老金資格的審查等流于形式，使得監督和被監督的主體不明確，監管部門執法無力。

四、發達國家養老保險基金管理模式的借鑒

發達國家在養老保險基金管理上形成了比較完善的制度，這些國家采取了許多措施，以美國、智利、新加坡為代表的國家在養老保險基金的管理和投資運營方面都取得了很好的成績，以下是最具代表性的三種養老保險基金管理模式:

(一)以新加坡為代表的政府直接運營管理模式

養老保險基金的政府直接運營管理模式是政府的公共管理部門直接對基金進行運營，包括制定各項管理政策、負責基金的日常支付和投資等。新加坡政府于1955年成立中央公積金局，作為一個高度集中統一的基金會組織，獨立于政府財政之外，對養老保險基金進行獨立核算、自負盈虧、全面管理。中央公積金局通過增加投資計劃，使公積金成為穩定而信譽高的儲金，政府財政承擔償還義務，一般對政府的經濟管理能力與政治透明度的要求較高。該模式的優點在于政府集中投資，運營主體關系較簡單，具有規模效應從而降低了成本。拓寬了基金的投資渠道，對投資主體與投資工具的限制均趨于寬松，形成了市場的有效競爭。不足之處主要體現在政府承擔監管職責直接運營，容易滋生腐敗與基金挪用侵占，造成基金的隱形虧損。

(二)以智利為代表的金融機構分散競爭經營模式

金融機構分散競爭經營模式是以個人賬戶為基礎，由政府規劃并授權給私營的基金運營機構，投保人自由選擇符合規定條件的私營金融機構，通過市場機制對養老保險基金進行運營管理。政府還要求基金管理公司建立投資儲備金和盈余儲備金，使養老保險基金在管理其投資組合時更有彈性，可選擇的組合方式種類更加多元化。智利社會保障基金投資運營具有高收益與高風險的特征。其優點是專業金融機構對基金進行運營管理，有利于保證基金運營的收益率，積極讓養老保險基金參與資本市場，基金投資組合十分豐富。但政府對養老保險基金投資實施間接監管，沒有獨立的機構，導致養老保險分散經營，缺乏規模效應。

(三)以美國為代表的政府委托專業金融機構運營模式

政府委托專業金融機構運營模式是把養老保險基金委托給某一專門機構管理，或是財政部直接管理，并負責基金的投資運營，政府在制度運行的過程中是管理者的角色，體現了政府的主導地位。同時，對于養老保險基金的繳納是個人自愿選擇、自主支配，政府不作硬性規定。這種模式由于具有專門的養老保險基金機構投資運營，選擇合理的投資工具，將基金投資于特定的債券市場，提高了基金投資收益，應用了有效的風險規避機制，達到了政府管理部門與運營機構的雙贏。較為顯著的缺點是政府與專門機構間的委托—風險，容易因信息不對稱和利益追求不一致引起沖突矛盾，加大了道德風險。三種運營管理模式各有特點，分別與各國國家體制、社會經濟等條件相適應，在養老基金管理及保值增值方面發揮了重要的作用，其成熟的運營模式為我們國內養老保險基金的投資運營提供了很好的借鑒經驗。

五、完善我國農村養老保險基金管理模式的建議

(一)加強農村養老保險宣傳普及，增加基金份額

我國目前實施的新型農村養老保險制度作為新生事物，要被農村居民所接受，必須做好宣傳與普及工作讓廣大農民充分理解制度并積極參與。引入農保專家、基層經驗豐富的優秀工作者、政府、統計技術等部門，制定宣傳工作的計劃，各部門協調配合工作，保證宣傳工作能有一個好的開端。在基層由村、鎮干部開展對農戶的走訪工作，對于執行過程中遇到的困難、問題，有效的反饋到上級計劃部門，有利于及時增加普及宣傳的必要機構和必要設備。在宣傳普及的同時，提升農村養老保險經營服務水平，建立一個方便、快捷、有效農村養老保險信息化管理體系，從而提高投保率，推動農村養老保險地高效運行。

(二)做好養老保險基金來源規劃，加大投資多元化

國家財政補貼是農村養老保險基金的固定來源，中央財政撥款隨著經濟總量的變化而變化，導致養老保險基金整體規模資金的不穩定，不利于養老保險基金的投資規劃。政府應發揮其在農村養老保險中的主導作用，建立政府財政支持的籌資模式，保證適當的財政預留并予以固化，提供穩定的基金供應。同時，增加基層財政對農村養老保險的補助水平，可從農村集體下屬企業的利潤和管理費用中提取進行補助，對特別貧困的地區，甚至可以采用以實物方式籌集農村社會養老保險基金的方式。對于基金的投資運營，隨著農保基金數額的不斷膨脹，有必要建立起自己的經營機構統一運營，建立現代化的投資觀念與意識。允許基金進入資本市場進行多元化的投資，不再局限于存入銀行和購買國債。

(三)建立嚴格的信息披露制度，提高養老保險基金管理的透明度

信息不對稱是養老保險基金投資運營的主要風險，養老保險基金進入資本市場集中化管理，可以選擇收益高、風險小、流動性強的投資組合方式，監管部門及時向社會披露有關信息，并保證信息的真實性、完整性。對信息系統進行升級，努力提高農村社會保險基金監管信息化水平，提高養老保險基金管理的透明度．而且農村居民對養老保險都有一定的支付需求，還需要報酬基金合理的流動性，要求基金管理的專業機構、各級委托人、受托人獲得充分的信息。

(四)建立多層次的監督機制，實現省內統籌

對養老保險基金管理的監督，需要政府加快立法，為監管機構履行監管職責提供法律保障。理順基金管理的體系，明確各主體在行政事務性管理和運營業務性管理事項中的職權劃分。在資金籌集環節，各經辦機構工作人員履行法律職責，不得擅自更改養老保險繳費基數和費率來牟利，在基金運營環節，中介機構如投資顧問公司、專業理財機構、會計事務所等，不挪用或隱藏基金，及時客觀地提供有關資料確保參保農民比較全面地了解基金的運營情況。目前我國農村社會養老保險基金管理主要集中在縣級，各區縣的專業的投資人才和管理人才非常有限，不能對基金進行有效的監督管理和投資運營，難以實現有效管理農村社會養老保險基金的要求。而統籌和調劑范圍越大，越能分散風險損失，因此，我國農村養老保險基金管理需要提高統籌層次，提高基金的監管效率和投資的收益率。人口老齡化問題的日益凸顯和通貨膨脹帶來的養老保險基金的貶值壓力，讓我們深刻地意識到養老保險基金保值增值的重要性。根據我國農村的基本國情，建立和完善我國農村社會養老保險體系，選擇適合農村的基金管理模式，將基金投資于資本市場、實行市場化管理，構建一些創新型運營模式，將惠及我國數億農民，造福億萬農村家庭。

作者:牛剛 單位:中國社會科學院健康業發展研究中心

參考文獻:

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