我國養老保險制度改革探討

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摘要：我國養老保險面臨基金規模過小、結構失衡依賴單支柱、投資收益率過低、可持續發展面臨挑戰等問題。通過對智利、瑞典、美國的研究，我可資借鑒的經驗啟示是：建立多層次的三支柱結構，保證三支柱協同健康發展，以實現養老保險多目標的策略；放寬養老金投資限制，引入市場化運作，以提升養老金回報率；提高投保人的參與度，發揮投保人主觀能動性；與其他改革共同推進、協同改革。

關鍵詞：人口老齡化；養老保險制度改革

2015年，我國老年人撫養比已達到7.7∶1。未來一段時間，人口老齡化的速度和老年人撫養比還將迅速上升。據估計，我國老年人撫養比將于2035年達到3∶1，超過當前西歐水平，2040年將超過同期的美國，老齡化形勢嚴峻。為了保證老有所養，有必要現在開始就對我國的養老保險制度進行改革，提前針對未來人口老齡化挑戰作出戰略部署。

一、我國養老保險制度存在的問題

（一）養老基金規模過小、結構失衡

1.養老基金規模過小。根據國家統計局數據，截至2014年末，我國城鎮職工基本養老保險基金存量為31800億元，城鄉居民養老保險基金存量為3845億元，兩者共計35645億元，形成我國養老保險的第一支柱；企業年金基金累計結存7689億元，形成養老保險的第二支柱。這兩大支柱構成我國養老保險的基石。此外，我國于2000年8月設立全國社會保障基金，通過中央財政撥款、國有資本劃轉等方式籌集資金，為應對人口老齡化高峰時期的養老保險等社會保障支出、調劑，是國家社會保障的儲備基金。2014年末全國社保基金資產15356億元。這些資金總量為58691億元，相當于2014年GDP比率為9.2%，規模明顯過小。與全球和其他國家相比，排名也明顯靠后。

2.結構失衡，過于依賴第一支柱。一直以來，由城鎮職工基本養老保險和城鄉居民養老保險基金組成的第一支柱，在養老保險資金來源中占據絕對比重。2014年，城鎮職工基本養老保險和城鄉居民養老保險占比達60.7%，加上全國社保基金的占比26.2%，第一支柱共占比約87%，而作為第二支柱的企業年金占比僅為13%。可見，我國的養老保險三支柱結構失衡，過于依賴第一支柱，另外兩支柱并沒有逐步發展壯大。

（二）資產配置保守、整體收益率過低，未起到保值增值效果

全國社保基金由于投資范圍較廣、約束較小，可以進行境外投資，且高風險資產配置比重上限為40%，自成立以來年均投資收益率8.7%，明顯高于通貨膨脹率。然而，占比最大的社會保險基金（城鎮職工基本養老保險和城鄉居民養老保險基金）的投資范圍卻局限于國債和銀行存款，風險雖低，但收益較差。在通脹較高時，這部分資金面臨縮水的風險。以2011年為例，當年物價同比增長5.4%，而同期銀行存款利率和國債利率均在3%左右，因而社會保險基金當年實際收益率為負。從國際對比看，我國社保基金的收益率也明顯低于其他國家。根據OECD統計數據，2014年，荷蘭養老保險基金的實際收益率達到了13.5%，排名第一，與2/3國家養老保險基金的實際收益率相比，超出5%。相比之下，我國基本養老保險基金收益率可能只有3%（以1年期存款利率計算），扣除通脹影響，實際收益率僅為1%。如果按照3種社保基金的規模加權平均，我國社保基金2014年收益率為4.1%，實際收益率僅1.5%，遠遠低于其他國家。

（三）依賴財政補貼、隱形債務資金需求巨大，可持續性堪憂

目前，我國養老基金看似資金充足，但實際情況不容樂觀。這些年，養老金中一大塊是來自于財政補貼。自1997年建立統賬結合制度以來，國家財政對養老保險的補貼金額從當年的2億元，到1999年攀升至168億元，2007年已高達1157億元。加總來看，截至2014年，各級財政共補貼養老保險金2萬億元，超過了35645億元結余總額的50%。這種依賴財政輸血的養老金體系，可持續性堪憂。可持續發展的另一個問題是養老保險在明賬之外還有隱形債務問題，其未來資金需求巨大。根據中國社科院2014年的《現行統賬結合模式下隱形債務預測測算》報告，以2012年為基準，城鎮職工基本養老保險統賬結合制度下的隱形債務規模高達86.2萬億元，相當于當年GDP比率達166%，資金缺口巨大。

二、國外養老保險改革經驗

目前，我國養老保險存在的問題以及未來面臨的挑戰，也是過去國際上許多國家經歷過的問題，面臨過的挑戰。這些國家解決問題和迎接挑戰的方式與經驗，對我國改革和設計養老保險制度具有重要的參考價值。

（一）智利：建立三支柱模式，引入養老基金競爭性管理

智利養老保險改革由于特點鮮明、效果顯著，被認為是社保改革的樣板，在世界范圍內也受到廣泛關注。

1.確立三支柱模型。在改革中，智利將養老金制度由原單支柱結構發展為三支柱結構：第一支柱針對貧困人口，主要由政府承擔，為社會建立最低保障；第二支柱為個人賬戶養老金計劃，是三支柱中的主體，第三支柱為自愿性的個人儲蓄計劃，為自愿養老儲蓄提供稅收激勵。三支柱結構為智利社會提供了多層次、具有靈活性的養老保險體系，使得養老保險制度足以應對扶貧、消費平滑等不同而有一定沖突的多目標。

2.五方參與者各司其職，分工清晰。在智利的養老保險體系中，政府保障最低收益，養老保險基金管理公司（AFPs）努力實現高投資收益率，養老保險基金管理監督局（SAFP）監管行業秩序和制定細則，參保人可以按自己意愿選擇AFP以管理自己養老金的個人賬戶，并且每年有4次機會可以在不同的AFPs之間轉移，而央行則作為資金托管人保證資金安全。這五方各司其職，分工清晰，因而整個體系最終能夠高效率運轉。而值得特別指出的是，智利在養老保險體系改革中引入養老保險基金管理公司（AFPs）對養老金進行競爭性管理，極大提高了投資收益率。自建立以來，養老金年均實際收益率達5%，起到了保值增值的效果。也正是在良好的制度設計促進下，1985年~1995年間，智利養老基金相當于GDP占比從10%擴張至43%。

（二）瑞典：建立國家養老基金，引入名義賬戶

上世紀70年代以來，瑞典進入老齡化社會，全國65歲以上人口占比超過17%，加之勞動力供給不足，養老金資金來源下滑，整個國家的養老保險體系面臨可持續危機。為克服困難，1999年，瑞典通過了養老保險改革法案，不僅構建了三支柱體系和養老基金市場化管理，而且創造性引入了“名義賬戶”。

1.建立國家養老基金，引入市場化管理。為了規避國家財政風險，保障現收現付模式運轉，瑞典針對舊制度結余建立了緩沖基金。這些緩沖資金交由多只基金AP1-AP4以及AP6（投資非上市公司），以市場化方式管理，分散風險，鼓勵競爭。

2.引入個人名義賬戶。名義賬戶是現收現付制與積累制，固定收益型與固定繳費型的混合模式。轉入收入養老金計劃的16%的工資是用于支付現期老人的養老金。同時，這部分繳費也會計入參保人的個人名義賬戶（只計入數額，不做真正資本化積累運作），作為退休時個人領取養老金的依據。也即籌資方式是現收現付制，但在養老金支取時，退休金的給付標準原則上卻是嚴格按“固定繳費型積累制”的規則運行的。名義賬戶集中了各類養老制度的優點，已引起我國專家學者的關注。

（三）美國：多層次養老制度體系形成多重保障

美國的社保養老制度已有上百年的歷史，不過私人部門固定繳費制（DC）計劃是在近幾十年才快速發展的。經過長期的發展和不斷調整，美國已形成了多層次的養老金體系，為居民養老提供多重保障，對整個社會以及金融市場產生深遠影響。

1.三支柱結構加上DB與DC型結合，提供足夠靈活性和多樣化選擇。美國的三支柱結構中，第一支柱是政府強制性養老金計劃，實行現收現付制，由聯邦政府統一組織，基本覆蓋全部就業人口；第二支柱是公共和私人部門雇主養老金計劃。私人部門養老金計劃上世紀70年代之前基本是固定收益型（DB），70年代之后固定繳費型（DC）快速發展，很快超過DB型計劃的規模；第三支柱是個人儲蓄養老金計劃，完全由個人自愿參加的計劃。按照美國現行規定，所有70歲以下且有收入者都可以開設個人退休賬戶（IRA），不論其是否參加了其他養老金計劃。

2.401（k）計劃調動企業和員工積極性，成為美國養老制度體系中的重要組成部分。401（k）計劃是補充養老保險計劃之一，采用DC型，由雇員和雇主共同繳費，個人賬戶累積，稅收遞延，雇員可自主選擇投資方式的形式，成為美國諸多私人部門雇主首選的社會保障計劃。首先，通過個人繳費的稅收優惠政策，實現了國家、企業、個人三方為雇員養老分擔責任的制度設計。其次，通過有力的監管對提前取款行為進行懲罰，有效地激勵了儲蓄。第三，個人賬戶的管理方式以及雇員的投資選擇權，都極大地調動了企業和員工參與401（k）計劃的積極性。

3.與資本市場形成良性循環。上世紀70年代的美國資本市場已比較成熟，法律法規體系和監管體系健全，投資工具豐富。美國私人部門DC型養老金計劃的資產配置一直從存款和債券向股票和共同基金轉移。近年來，股票投資有所下降，主要投向共同基金。1978年~2013年，美國私人部門DC型養老金計劃規模擴大44倍，年均增長率高達29%。截至2013年底，50%的資產投資于共同基金，26%的資產直接投資于股票，債券和銀行存款合計占比僅為10%。養老金進入資本市場，既實現了保值增值的目的，也為資本市場引入了穩定的投資者，有助于促進市場的健康發展。養老金增值和資本市場發展相互促進，形成良性循環。

三、對我國的啟示

（一）建立多層次的三支柱結構

從三國的經驗看，都形成了多層次的養老保險體系，以對個人養老形成多重保障，實現養老保險體系的多重目標，尤其以美國最為突出。美國養老保險體系中的第一個層次是國家立法規定的，低有保證、高有限額的強制性的基本保險，起到了保護社會安定、維持基本生活的作用；第二個層次是公共和私人部門雇主養老金計劃，且選擇了DC型的401（k）計劃為主進行推進，該計劃給予個人選擇資產配置的權利，有助于調動參與者的積極性。這種多層次的結構，保證了可同時實現養老保險的多個目標。例如，第一支柱可用于進行社會轉移支付，減少貧困；第二支柱則可鼓勵對養老進行儲蓄，熨平消費。建立多層次、保證多樣選擇的三支柱結構是我國應努力的方向。另外，三支柱還需要協同發展，不能過于依賴單一支柱。目前，我國的第一支柱繳費比例過高，阻礙了第二支柱的發展，未來可考慮適當降低第一支柱繳費比例。

（二）放寬養老金投資限制，引入市場化運作

1.放寬投資限制。安全性是基金營運的第一原則，但并非是降低風險、提高收益的靈丹妙藥。以前述國家為例，適當進入風險較高的資本市場，往往有能夠較好實現養老金保值增值的效果。逐步放寬基金的投資范圍是大勢所趨，包括提高投資股票、股票基金的比例，允許投資于海外資產等等。

2.引入市場化運作。三國養老保險基金的管理都由專業的投資管理機構負責，同時引入多個管理機構進行競爭性管理，并在世界各地選擇基金經理或基金產品，進行全球化投資，從而保證了資金的保值增值。

（三）提高投保人的參與度

目前，在我國的養老基金管理中，投保人的參與度幾乎為零。作為保障基金的繳納者，卻對自己繳納的資金不能參與管理，這無疑會降低個人參保的積極性。相比之下，美國私人DC計劃中，個人具有相當的投資選擇權；而在智利，參保人可在多個AFPs中自由選擇，每年有4次機會可以調整；在瑞典，額外投保養老金計劃采取自我管理機制，只有不做主動選擇，才進入AP7基金中管理。正是具有高度的參與感，才使得居民愿意參與養老保險計劃，將資金放入基金賬戶。

（四）與其他改革共同推進

最重要的，養老保險制度改革不是孤立的，需要與其他改革共同推進。

1.與國企改革相輔相成。從歷史上看，國企改革就與養老保險制度改革相輔相成。黨的十五大以來，國企改革進入了改革攻堅戰階段。針對國企改革和產業結構調整中下崗職工增多的情況，黨中央作出了確保國有企業下崗職工基本生活得到保障、確保企業離退休人員基本養老金按時足額發放，即“兩個確保”的重大決策。社會保障為國企脫困改革貢獻巨大，為維護社會穩定發揮重要作用。當前，國企改革又到了一個關鍵階段，通過劃撥更多國企股權充實社保基金，一方面，增加了社保資金儲備；另一方面，社保基金進入國企有利于促進國企改革的推進，有望提升國企治理水平。

2.與財政改革互為前提。目前，我國養老保險制度的還存在城鄉分割、群體分割、地區分割和管理分割等現象。其中，地區分割和管理分割的現狀與我國的財政制度緊密關聯。如果財政制度的改革不推進，養老保險制度的改革也將非常艱難。

3.與資本市場改革相互促進。養老保險基金需要在資本市場中實現保值增值，而資本市場也需要社保基金作為最大、最穩健的機構投資者來提升效率和成熟度。因此，一方面，需提高社保養老基金投資風險資產的比例；另一方面，也需要加強資本市場制度建設，保障養老保險基金在資本市場中的權益。

作者:張夢云 曹玉瑾 單位:北京大學光華管理學院 宏觀經濟研究院經濟所

參考文獻：

[1]樓繼偉.建立更加公平更可持續的社會保障制度[N].人民日報，2015-12-16.

[2]尼古拉斯•巴爾，彼得•戴蒙德.養老金改革：理論精要[M].北京：中國勞動社會保障出版，2013.