兩棲生活模式下農民工養老保險制度探討

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摘要：建立健全適合于農民工的養老保險制度關系到我國社會發展的全局，是社會轉型時期必須要解決好的問題。文章基于農民工兩棲生活模式，從農民工養老保險制度的現狀、發展的障礙因素出發，針對社會養老保險繳費偏高、農民工和用工單位參保積極性不高、政府監管力度不夠以及養老保險關系轉移困難的情況，指出需要政府完善養老保險頂層設計；強化農民工和用工單位的參保意識，加大執法監督力度；多元化籌集養老保險資金；打破城鄉二元化體制。

關鍵詞：農民工；養老保險；兩棲生活

一、引言

隨著我國城鎮化、工業化進程的不斷加快發展，越來越多的農村剩余勞動力選擇離開土地，到鄉鎮企業或者轉移到異地就業，在我國社會主義建設的過程中，農民工群體為社會經濟的穩步發展做出了卓越的貢獻，可以說，沒有龐大的農民工隊伍，就沒有我國經濟持續與穩定的騰飛。2014年全國農民工總量已達到27395萬人，年末參加城鎮職工基本養老保險的農民工人數卻只有5472萬人（數據來源：2014年度人力資源和社會保障事業發展統計公報。），所以，就目前的實際情況來看，雖然把農民工養老保險納入城鎮職工養老保險范疇，但是農民工所面臨的養老保險問題仍然沒有妥善得到解決。農民工離開家鄉到城市尋求生計，家中有大事或農忙時回家幫忙，其余時間只能游離于打工地和家鄉之間，并可能不斷地更換工作地和工作崗位，雖然扎根在農村，卻成為兩棲生活模式的代表。工作地轉換頻繁導致不能連續積累繳費年限；統賬結合的模式更是削弱了農民工的養老保險權益。張轉玲（2012）通過對深圳市農民工的實地調查研究分析了農民工養老保險問題，認為要進一步提高農民工的參保意識，并明確用工單位的法律責任，以及及時處理好農民工養老保險關系的轉移接續問題。趙志剛、劉敏（2013）從政府職能角度論證了農民工養老保險中政府職能的重新定位，指出當前政府管理體制還不夠健全，要進一步明確政府的各項職能，加強對養老保險制度運行的監督。余運江等（2014）實證分析了對上海農民工的調查數據，得出農民工遷移到外地重新就業的原因，認為農民工輸入地政府應當加快完善社會保障政策，讓更多的外來農民工能夠和本地居民平等地參與養老保險和醫療保險等，降低外來農民工的回流意愿。蔣云赟（2013）認為，當前我國政府責任的不完善和財政支持的缺乏，嚴重阻礙了農民工養老保險的發展，農民工應該以較低的繳費基數和繳費比例參加養老保險體系。

二、農民工養老保險的現狀分析

（一）農民工養老保險實際需求迫切

龐大的農民工群體本身文化水平不高，從事的多是臟、累和時間長的崗位，但是他們為我國經濟建設做出了巨大的貢獻。然而從現實來看，受城鄉二元體制的限制，他們留在農村戶籍的烙印使得他們被拒于城市社會保障體系之外，不能和城鎮職工平等的享受養老保險權益，這和經濟發展的初衷原則相違背。城鄉居民應該共享社會經濟發展成果，所以急需完善農民工養老保險制度，充分發揚社會主義公平性原則，體現社會保障促進社會公平、維護社會穩定的功能。

（二）土地保障作用的引力仍比較大

農民工輾轉于城市與農村以及城市之間，強流動性帶來養老保險關系轉移接續的頻繁，而實際上受到了省級基金統籌水平的阻礙。這降低了他們參保的信心，使他們對養老保險感到遙不可及，對于和城市職工平等享受養老保險待遇只停留在奢望層面。所以，兩棲生活模式下的農民工到年老后還得回到家鄉依靠土地為生，社會養老保險制度的不完善使農民工難以完全放棄土地。在農村建立起來的養老保障制度受城鄉二元體制的影響目前還不完善，大部分農村地區土地收入還依然是家庭的主要生存收入，養老保險離不開家庭保障，家庭保障有著自己的優勢，為農民工養老保險的進行提供基礎。

（三）呈低參保、高退保趨勢

農民工對當前養老保險政策的持續性缺乏信心，這對于是否參加農民工養老保險產生了極大的影響，說明現行的養老保險政策在農民工群體沒有得到普遍的認可。還有，長期以來城鄉二元結構、城鄉地方保護主義和歧視政策的一系列軟約束，政府保護城市居民的各項權益，忽視并限制了為城市做出巨大貢獻的農民工的各項權益，這也影響和制約著農民工在城市的就業和權益保障的實現，從某種角度來說降低了農民工養老保險的參保意愿和參與率，不利于農民工社會養老保險事業的長遠發展。其次，受諸多因素如繳費困難、轉移關系艱難以及用人單位逃避責任等的制約，農民工的參保率仍然比較低。農民工養老保險政策不夠具體、完善，農民工養老保險的覆蓋面不高，大部分農民工并不能像城市居民那樣享受養老保險，而保障效果差則導致部分農民工對養老保險缺乏信心，近些年退保率甚至在不斷上升。

三、農民工養老保險運行中的障礙因素分析

（一）社會養老保險繳費偏高

社會保險是為了解決社會成員生存的后顧之憂，參加養老保險是為了保障在年老后能夠老有所依，關系到每一位社會成員的切身利益，但是就目前看來各項保險的費用不僅沒有下調，反而呈現上升趨勢，以至“五險一金”的總額已占到工資總額的較高比例，之后還會不會加？誰也不敢肯定。這么高的社會保險費一般城市的職工都顯得有負擔，在工資中扣除保險也就剛夠生活，而農民工群體的收入水平普遍偏低，家庭生活一般比較拮據，他們微薄的工資幾乎全部要用作家庭的生存發展資料，還要為家庭的生存存留一部分的收入。而且在中國人尤其是農民工的觀念中更看重的是到手的工資，他們對自身的未來并沒有多少計劃，再加上政府政策變化比較快，更增加了他們對未來的擔憂，如果社保繳費的比例比較低，他們接受的可能性會更大。所以大多數農民工無力也不愿意繳納偏高的社會養老保險費用。

（二）政府監管力度不夠

國家制定了相關法律條款加以實施，然而在現實實踐中，法制的不健全、政府的缺失，導致上級制定政策是一回事，下級執行的力度是否到位、效果是否明顯則是另外的問題了。長期的“以經濟建設為中心”導致各級政府對于社會保障制度建設方面不夠重視，尤其在規范和健全農民工養老保險制度方面意識薄弱，監管制度的不完善更導致了地方政府為了保就業、增稅收而保護當地企業。在經濟利益的驅使下，那些統籌層次高的地方政府并沒有執行政策的意愿，因為他們并不希望實現農民工養老保險關系轉移接續。因為經濟越發達，企業就要為農民工繳納更多的養老保險費，地方政府就要拿出很多資金為農民工統籌基金。除此之外，相關部門對企業的監管不夠到位，企業的法律責任沒有得到明確，用人單位即使用最簡單明了的手段逃避農民工養老保險的繳費責任，諸多法規中也缺少對這種企業制裁的規定，大部分企業往往會利用這一點逃避責任不為農民工繳費。因此，國家相關政策的不詳實是農民工養老保險實施困難的首要重要因素。

（三）農民工和用工單位的參保積極性不高

除了農民工對當前養老保險政策缺乏深入的了解、擔心所繳納的養老保險費不會收到預期的回報、以及農民工對參加養老保險的認識不足，用工單位對勞動保險政策落實執行的不到位是另一方面因素。目前用工單位不與農民工簽訂勞動合同或者簽訂很模糊的勞動合同現象很多，不給農民工參加養老保險的現象更是屢見不鮮。實際上，多數農民工為了養家糊口，賺取更多的錢，不愿與用工單位發生沖突，因而放棄了對基本養老保險的要求。企業老板認為農民工的養老保險可有可無，從而忽視農民工的合法權益。再說了，如果用工單位依法為農民工繳納了養老保險費用，就意味著增加了勞務成本，農民工的低成本就失去了優勢，用工單位的利益就受到了影響，所以他們僅以自己的經濟利益為主，出于降低人工成本的選擇的目的，他們忽略和無視農民工的正當養老保險權益，因此大多數用工單位往往愿意冒著風險去違反規定逃避繳費的責任。

（四）地方政策成為關系轉移的壁壘

農民工的突出特點是流動性大以及由此引發的工作地點的不穩定，也造成農民工只能從事收入低、高危險性的工作。大部分農民工是季節性的流動，尤其是農村農忙時節還要回家鄉幫忙，他們一邊外出到城市工作，遇到農忙的時候還得回家鄉做農活，這就要求其基本養老保險關系能夠跨地區隨時隨地的轉移接續。但是現行的養老保險制度缺乏靈活性,目前還沒有一個專門為農民工養老保險轉移接續制定的全國性法律法規，與農民工養老保險轉移接續的條文散見于多部法律法規之中，對農民工的保障不能夠做到系統全面。此外，現行不統一的財政制度使得我國養老保險制度表現出地域化，每個地方根據自己的實際情況制定了相應的養老保險制度和轉移接續辦法，使農民工養老保險的轉移接續的發展困難重重，這不僅沒有解決農民工的養老保險轉移接續問題，反而造成效率低下的局面，“有保險而無保障”的現象相當明顯。

四、促進農民工養老保險發展的建議

（一）完善農民工養老保險的頂層設計

對于農民工參加養老保險的各項具體細則問題，要統籌城鄉一體化規定，取消目前多級統籌單位，政府應當在健全該制度中成為主體，統一機構，提高效率，做到減除農民工參保的后顧之憂；養老保險的發展應該與時俱進，要促進全國農民工養老保險卡技術平臺的發展，通過對相關技術操作人員的培養以及建立網絡電子信息庫，來加強各地社保部門運用新平臺的能力，提高社會保障工作人員的效率。養老保險體系實現網絡化管理，需要社會保障管理機構之間建立信息聯網，實現社會保險費征收機構的統一和業務經辦機構的統一，只有把法律法規和基層的配套服務相結合起來才能有效降低轉移接續帶來的成本問題。當農民工需要轉移到另一個城市時，只需提供本人有效的身份信息，在電子信息庫中查找賬號，一旦確認信息無誤，就能夠在兩地辦好社會保險手續的轉移和接續，可以減少成本，也可以減少資源浪費。

（二）強化養老保險意識，加強執法監督力度

要不斷加強農民工自身的社會養老保險觀念和用人單位的守法意識。首先，政府應該多開展一些社會養老保險的宣傳活動，寓教于樂，如通過崗前培訓進行宣傳，不僅能讓農民工學習更多的技能，增強綜合素質和就業能力，還能讓眾多農民工了解更多社會養老保險知識。并且將全國養老保險統籌上升到法律的高度，以法律的形式確定統一的繳費費率、繳費基數和繳費方式等，實現地區統籌發展，將農民工養老保險制度的基本內容以立法形式固定下來，形成科學合理可行的養老保險法規體系；設立專門的為農民工服務的法律援助機構，派出一批相關法律工作人員為農民工提供維權幫助，實現保險制度和法律制度的有效連接。另外，要對用人單位實施全面的法律和誠信教育，并通過建立規范的勞動關系使他們主動地承擔起應盡的繳費義務，如可以設置一個機構專門負責監督企業的行為，督促用人單位及時的為所雇傭的農民工繳納養老保險費，對于農民工的被侵權行為進行嚴厲打擊。

（三）加強財政支持，多元化籌集基金

很多企業一味的降低人力成本、片面追求經濟效益而逃避為農民工繳納養老保險費用，農民工也受到諸多因素的影響不愿意或者說是沒有能力參加養老保險。因此，為了健全和改善養老保險基金業務管理，應當堅持以財政預算安排為主、多渠道籌集資金的原則。一方面由于政府在解決農民工養老保險問題中起著決定性作用，因而政府要加大財政扶持力度，對農民工養老保險繳費按各地經濟發展水平的不同進行相應的補貼，最好能設立財政專項基金，形成長久的可持續的財政投入；另一方面，實行多層次繳費基數，采用靈活的繳費方式，實行不同地區、不同層級和不同年限的分組繳費制，對繳費額進行合理改革，并且適當的調整農民工和用人單位繳費比例，減輕農民工的經濟負擔。在政府、企業、農民工三方之外通過設立農民工社保專項基金，吸引民間資本的加入。

（四）破除二元化體制，統籌城鄉發展

要放開城市戶口對于農民群體嚴格的準入制度，構建一個合理、開放的人口管理體制，保障農民工在轉變為城市人口過程中受到公平公正的對待，消除制度性差別。要做好農民工養老保險制度的輔助工作，加強城市的相關部門和農民工所在地的政府部門在農民工養老保險管理中的交流，統籌城鄉一體化發展，理順異地轉移接續關系，方便農民工養老保險關系的轉移接續；通過加快新農村建設和新型農村養老保險的發展步伐，改革城鄉養老保險發展中的不和諧部分。就現階段而言，如果進行這樣的全方位改革一定會造成很大的麻煩，所以要有一個過度的過程。這種過度體現在城市之間，對于一些大城市要慢慢放開。

五、結語

農民工養老保險問題是伴隨著我國社會經濟發展中農民工這一特殊群體的產生而產生的，是完善我國社會保險制度乃至實現社會主義現代化建設過程中必須要解決好的一項重要內容，這不僅僅關系到農民工群體的本身，如果不能處理好甚至會影響社會的穩定。對于農民工來說，關心的是收入、繳費的合理性、繳費意愿以及是否真的能領取應得的養老金；對于政府而言，應是養老保險關系轉接的便捷性、保險法制的健全、資金補貼的及時、區域統籌發展的協調性以及相關信息的公開性，為農民工提供一個開放的信息平臺和暢通的就業市場；對于社會來說，可以更多關注政府政策的變化，通過媒體輿論宣傳幫助農民工群體對國家的政策有更深入的了解，讓國家的方針政策普及化。只有處理好政府、社會、農民工三者的博弈關系，才能構建一個健康的農民工養老保險運行機制。

作者:呂德才 單位:安徽財經大學

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