城鄉居民養老保險基金監管研究

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摘要:高效的監管體系是養老保險制度運行的根本保障。由于基金統籌與管理層次低、政府對養老保險基金監管認識有偏差及對基金監管建設投入不足等，中國城鄉居民養老保險基金監管還存在著基金監管的獨立性和制衡性不強、整合性和有序性較差、公開性和透明性不高、專業性和技術性較低、預警性和防范性缺失、適度性和調節性不足等問題。因此，必須健全城鄉居民養老保險基金大監管法律法規體系、建立基金省級統籌法人受托監管體制、完善基金監管機構的運行機制、健全和嚴格基金信息披露制度、建立基金預警調節及防范機制、加大基金監管建設投入。

關鍵詞:城鄉居民;養老保險;基金;監管

中國城鄉居民的養老問題是事關國家發展和社會穩定的重大問題，伴隨工業化和城鎮化持續推進以及人口老齡化的深入影響，完善和發展城鄉居民養老保險制度日益成為中國政府和社會各界的普遍共識。中國城鄉居民養老保險制度始于新農保試點，隨后參照新農保制度中央又開展了城鎮居民養老保險試點，并于2012年7月實現了對城鄉居民的全覆蓋。2014年，中央為建設更加公平可持續的社保制度，又將兩者合并實施，建立統一城鄉居民養老保險制度，標志著中國城鄉居民養老保險進入新的發展階段。城鄉居民養老保險并軌后，“制度規模”驟然增大。［1］截止2015底，全國參保人數達50472萬人，養老金領取人數14800萬人，基金收入2855億元，基金累計結存4592億元，與2014年相比持續增長。［2］同時，城鄉居民也渴望養老金水平盡快提高，要求對積累基金進行市場投資運營，保證其持續增值。這些使基金管理的投資風險、管理風險等大大增加。因此，構建有效防范和化解風險的城鄉居民養老保險基金監管體系勢在必行。

一、中國城鄉居民養老保險基金監管存在的問題

養老保險基金監管是指政府相關部門對養老保險稅(費)征收、養老基金管理和投資運營、養老金支付全過程的監管。［3］P58根據《國務院關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》(國發［2014］8號)、《城鄉居民基本養老保險經辦規程》(人力資源和社會保障發［2014］23號)、《縣城鄉居民社會養老保險基金財務管理暫行辦法》(財社發［2011］16號)及《基本養老保險基金投資管理辦法》(國發［2015］48號)，中國城鄉居民養老保險基金監管實行的是以政府監管為核心的內部監管與外部監管相結合的辦法。但是，從實踐來看，城鄉居民養老保險基金監管還是松散、無序和低效的。具體說來主要有以下幾方面的問題:(一)養老保險基金監管的獨立性和制衡性不強。中國城鄉居民養老保險基金從征繳到給付各環節都存在監管，而要實現基金監管有力度、有效力，就必須保證每個環節的監管主體或機構不受外在力量的干擾且彼此間形成有效制衡狀態。強調獨立性，主要是保證基金監管主體或機構的地位和權力固不可擾，從而使監管力度和效力強大權威;強調制衡性，主要是強化對各個監管主體或機構的權力約束，避免道德風險和行為異化。但是，從目前來看，城鄉居民養老保險基金從征繳到給付基本是由市縣經辦機構直管的，而市縣經辦機構又是人力資源和社會保障部門的下屬事業單位，即基金經辦與監督是一家，人力資源和社會保障部門集政策制定、保費征繳、待遇給付、投資運營及檢查監督等權力于一身，從而導致養老保險制度的經辦權、基金管理權、投資運營權及監管權混淆不清乃至難以分離，不同環節的基金管理機構或組織間不能形成獨立性和制衡性監管。而且財政部門雖然與人力資源和社會保障部門一起以財政專戶形式參與監管，但其是兼職的，僅履行的是財政管理責任，與養老保險基金監管的獨立性和專門性還相差甚遠。同時人力資源和社會保障部門、財政部門以及其他相關部門又是從屬于地方政府的，養老保險基金管理和監管事宜不得不按照地方政府及其領導的意志行事。而地方政府作為公共管理中的利益主體極易基于本地利益而異化對基金的監管行為，如把基金用于彌補財政預算、截留上級政府的養老補助金、把基金違規用于地方經濟建設投資及職工工資發放等，從而加劇養老保險基金監管的道德風險，滋生腐敗，以至造成基金有形和無形的損失。另外，監管的不獨立和不制衡也不利于養老保險基金監管政策的統一、落實及目標的實現，常常造成政出多門、監管責任不清和相互推卸責任的現象。(二)養老保險基金監管的整合性和有序性較差。養老保險基金監督是多元的監督，包括行政監督、人大監督、司法監督及社會監督等，只有這些監督協調整合和有序統一，養老保險基金監管才能呈現高效的監管合力。然而，從目前來看，行政部門在城鄉居民養老保險基金監管中發揮的作用比較大，人大、司法、社會等的監督作用普遍比較弱，基本處于流于形式或局外人的狀態，整合性的監管工作機制尚未形成。在行政監督方面，人力資源和社會保障、財政、審計、稅務等部門及中國人民銀行都基于各自的職責參與了養老保險基金征繳、管理、投資及給付等各環節的監管，監管環節多且鏈條長，在橫向對平行部門、縱向對地方政府時，監管與被監管的責任不清，重復檢查、監管缺位和越位及配合不力的現象時常出現，協調整合監管的局面難以形成，監管力度和監管效能大大弱化，甚至在地方政府資源配置低效率的影響下，基金監管被無形消解;在人大監督方面，人大具有對經濟社會事務的監督權，但實踐中并沒有一套完善的機制以保證其行使對養老保險基金監管的權力，對養老保險基金管理和運營的具體環節難以發揮監管作用。在司法監督方面，司法機關介入養老保險基金監管的保障機制還沒有形成，養老保險基金管理中的各種違規違法行為主要還是通過行政手段解決，大大弱化了基金監管的權威性和強制性;在社會監督方面，根據有關規定成立的城鄉居民養老保險基金監督委員會雖然參與者比較廣泛，如相關行政部門、村居和社區管理者、城鄉居民代表、金融機構以及財經專家代表等，但監督委員會的工作機制比較松散無序，很難正常工作，監管作用有限，基金管理和運營很難按法制程序執行，最終還是行政監管。(三)養老保險基金監管的公開性和透明性不高。養老保險基金管理和運行是個長鏈條的復雜系統，參保居民作為利益主體和資產所有者有權即時了解基金在各個環節的詳細信息，這也是對基金監管的必要構成部分。但是，從目前中國城鄉居民養老保險基金管理和運行的信息披露來看，其公開性和透明性比較低。從養老保險經辦服務來說，參保居民目前可以通過網絡查詢或經辦機構在村社區定期或不定期張貼的信息公告了解自己的繳費、待遇等情況，但對養老保險基金的整體收支及賬戶結余信息還不能及時掌握，經辦機構及相關監管部門也沒有形成年度報告向社會公開說明;從基金管理來說，基金管理和投資運營的相關細節，如基金預決算、基金的記賬利率、投資行業、投資比例、收益比率及投資機構資質等，都沒有以正式制度的形式向社會披露，僅限于政府及其管理機構對信息的掌握;從基金監管來說，相關部門如財政、審計及金融管理部門也沒有把各自對基金的監管信息定期形成報告向社會公開，而只是向同級政府報告，雖然現行制度也規定同時要“向基金監督組織報告”，［4］但由于社會性的基金監督委員會因工作機制不健全而無法正常運轉，所以信息的公開性和透明性難以實現。地方政府作為養老保險基金管理和監管信息的集中掌握者，作為特殊利益主體，其極易對這些信息進行有利于本地利益或地方政績的篩選，尤其是關于基金違紀違法的信息，很可能就被隱蔽或剔除掉，不利于養老保險基金參與人和受益人的利益保障，嚴重者還會危及基金財務平衡。(四)養老保險基金監管的專業性和技術性較低。養老保險制度具有管理復雜的特征，這一方面在于基金的長期積累性帶來了制度設計與管理的難度，另一方面是由于基金規模龐大，基金保值增值的負擔非常繁重，所以對基金的管理和監管必須由專門機構和專業人員來完成，這是其他社會保險項目所沒有的壓力。［5］而中國城鄉居民養老保險基金管理和監管的專業性和技術性非常低，不利于監管質量和監管效率的提高。從監管手段來看，雖然近年中央和地方都投入了資金進行了“金保工程”建設，省市縣區村社基金管理信息化狀況有不同程度的改善，基金監管效率也有所提高，但由于原有的信息化基礎薄弱，加之地方財政緊張而投入不足，以至養老保險信息化條件仍不能滿足基金監管需要，如大多數基層系統化管理還未實現，［6］自動化技術及風險監控技術等方面比較落后，監管只能依靠基金機構的定期報表及不定期的行政檢查來實現，很難對日常基金業務作實時監控。從監管隊伍來看，市縣基金監管人員基本是人力資源和社會保障、財政、審計等行政人員，不僅保險知識欠缺，而且基金管理運作技術也不熟練，全程跟蹤檢查和管理基金的經驗也缺乏，所以監管質量和效率很難保證。從監管方法來看，市縣基金管理人員因受專業技術限制，普遍不能用保險統計、財政金融等精算技術對基金運行進行監管性預測分析。［7］從監管組織來看，專業基金監管機構還沒有建立，以行政監管代替專業監管，不符合養老保險基金監管的專業性規律的要求。(五)養老保險基金監管的預警性和防范性缺失。養老保險基金監管內含對基金風險的預警和防范。養老保險基金風險是指按照養老保險制度規定籌集起來的基金，受養老保險的制度環境、制度本身以及制度實施的各個技術操作流程的眾多因素影響而產生的基金財務收支不平衡的可能性損失，以及由此引發的對制度的信任危機。［3］P184而中國城鄉居民養老保險同樣也面臨著這些方面的風險。從制度環境來說，人口老齡化、金融危機、通貨膨脹及地方政府利益化等問題都在直接或間接地加劇基金收支平衡和基金投資運營的風險;從制度設計來說，還存在保障水平低、繳費水平普遍不高、基金管理分散、基金投資范圍窄且收益低、制度強制性不足等諸多問題，這些隨著制度運行必將加劇養老保險即期和遠期基金收支不平衡及制度信任風險，目前各地基金支付壓力大及城鄉居民政策認同低就說明了這點;從制度實施來說，養老保險基金從征繳到給付各環節還存在技術操作不規范和不標準問題，這些與制度環境壓力和制度設計缺陷相結合，必然也會對基金收支平衡造成不利影響。然而，中國城鄉居民養老保險基金監管并未對這種風險作應對機制安排，這不符合養老保險基金監管的一般規律。特別是在目前人口老齡化趨勢嚴重、制度包容人口量大和各地經濟財政狀況差異較大的背景下，如果發生全國或地區基金支付或補貼危機，那么必影響制度持續運行，甚至造成制度崩潰或社會危機。因此，健全養老保險基金監管的預警及防范機制是必要的。(六)養老保險基金監管的適度性和調節性不足。在保證監管有效和不影響市場調節規律的條件下，對養老保險基金監管也要合理調整，該嚴時則嚴而該松時則松，使基金監管保持寬嚴適度，保證養老保險基金管理和監管效益最大化。而中國城鄉居民養老保險基金監管目前實行的是嚴格數量限制監管模式，基金只允許以買國債和存銀行的形式來保值增值，這種監管模式在制度初建、基金運行風險應對機制不完善、外在資本和金融市場及各類中介機構發育不成熟、投資機構及投資管理政策不健全的情況下是可以的，但隨著基金風險預警及防范監督機制的健全、制度環境的穩定、基金積累規模的不斷增大，這種單一監管模式必影響養老保險基金投資收益最大化。例如，各種有效的金融投資工具難以使用，各種市場投資策略難以適時實施等。目前《國務院關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》(國發［2014］8號)雖然提出了要對中國城鄉居民養老保險基金實行市場化投資運營，但監管在此方面的配套性改革和完善還未實質跟進，直接與間接相結合、隨市場和監管手段的變化適度調整的調節性投資監管機制還沒有形成，不利于基金監管質量和監管效率的提高，最終也會對養老保險制度的吸引力造成損害，如目前城鄉居民因基金貶值對政策認同降低。

二、中國城鄉居民養老保險基金監管問題的成因

中國城鄉居民養老保險基金監管問題的成因既有制度設計方面，也有政府責任方面。但由于政府是基金監管的組織者和責任的最終承擔者，所以政府責任履行應是主因。具體而言主要有以下幾方面:(一)養老保險基金統籌與監管層次設計比較低。中國城鄉居民養老保險基金管理模式是“地方統籌和地方管理”，目前統籌與管理層次雖然由縣區級提至地市級，但層次仍舊太低，不利于基金的集中管理和專門監督。這主要是因為地市在全國比較多，并且各地的經濟財政狀況差異也比較大，在對基金享有很大控制支配權的條件下，部分地市政府為了解決財政融資問題，很容易擠占、挪用這塊“唐僧肉”，部分管理干部也因內控制度不完善而貪污揮霍。同時，由于基金從籌集到給付涉及許多環節和技術，尤其是基金投資運營風險高且過程復雜，既涉及經濟、財政、審計、稅務、金融等問題，也涉及保險專業知識，數據量大且業務繁瑣，所以對其監管須由專業人員完成，否則很難保證基金安全。而地市在基金管理人才、技術及視野等方面比較匱乏，很難實現對基金的專業性和技術性監管，更不用說對基金進行高效投資運營及預警性和調節性監管。另外，低層次管理也不利于建立基金管理和監管的獨立機構并形成制衡機制，信息的公開和透明也比較難。(二)政府對養老保險基金監管規律的認識存在偏差。養老保險不僅有制度設計規律，而且也有其基金監管的特殊性。養老保險基金作為公共產品，政府對其監管無疑要承擔主導責任，但政府不能把自己的這種責任無限地放大，以至代替其他主體監管。養老保險基金監管的特殊性主要表現為全民性和半行政性。全民性是指養老保險基金監管是需要國家各部門及社會公眾共同參與的事務，否則監管質量和監管效率就會大打折扣;半行政性是指養老保險基金監管不全等同于行政監管，是行政監管與非行政監管的結合。當前，國家或政府僅看到養老保險基金監管的行政性特點，而沒有看到其全民性和半行政性的特點，把其簡單地等同于行政監管，以行政方式監督城鄉居民養老保險制度運行，如監管架構完全參照行政模式，大包大攬，對其他監管主體的地位和作用沒有擺正擺準，以至其他監管主體被忽視或弱化。政府認識偏差必然影響養老保險基金監管的科學建設，如監管政策制定的不具體和不系統、監管法律法規體系建設不完善、監管工作缺乏頂層性規劃和設計、監管權與其他權力彼此混攪、相關監管主體或部門職責不明確以及政府權力沒有被有效約束、社會組織以及城鄉居民參與監管的政策機制不健全等，結果城鄉居民養老保險基金監管難以實現高效運行。(三)政府對養老保險基金監管體系建設投入不足。養老保險基金監管需要政府財政投入建設，這是養老保險基金監管專業化的要求。但是，從目前的財政投入來看，政府雖然對經辦服務投入不斷增加，但對養老保險基金監管所需的專業機構、信息系統、技術、專業人才隊伍建設等投入不足。從機構建設來看，目前各省市還沒有建立專門的養老保險基金監管機構，中央雖然設立了全國社保基金理事會，但其主要負責社保基金的投資運營，而不是基金的專業監管機構;從信息系統及技術建設來看，截止2015年底，全國31個省市區雖然均已建設了城鄉居民養老保險信息系統，［8］但由于并軌前兩種制度的信息系統是各自獨立的，且平行地區及上下機構間的信息軟件也存在技術指標和模塊結構的差異，操作流程和功能也不同，加之與地方其他部門的信息系統彼此分割，所以從省級層面對中國城鄉居民養老保險基金運行進行集中性的實時監控還任重道遠;從人才隊伍建設來看，目前全國社會保險基金管理人才缺口上萬，［9］這主要是由于政府財政投入及配套政策支持不到位造成的。

三、中國城鄉居民養老保險基金監管的完善對策

養老保險高效基金監管體系是指能夠有效防范和化解養老保險制度運行中存在的各種顯性或隱性的風險，保障養老基金籌集、支付、管理、投資運營等各環節基金的安全和完整以及保障基金保值增值和參保者權益不受損失的規則和制度的總稱。中國城鄉居民養老保險基金監管系統真正實現高效運行，除了要把養老保險基金統籌與管理提升至省級之外，政府還必須切實按照養老保險基金監管的規律，對現有監管體系進行改革、健全和完善，著重做好監管制度的頂層設計，明確各參與主體的職責，理順各參與主體間的關系，規范各參與主體的行為。(一)健全城鄉居民養老保險基金大監管法律法規體系。養老保險基金監管是貫穿基金運行全程的，既有籌資及給付環節、日常管理環節，又有投資運營環節及外在監督環節等。所以，對養老保險基金監管法律法規的建設必須著眼整個養老保險制度運行，力求每個環節監管到位且有效。具體到城鄉居民養老保險，首先，應在國家層面建立《城鄉居民養老保險法》，明確城鄉居民養老保險基金監管的基本原則、主體責任及監管架構等。其次，依據上述法律再制定《城鄉居民養老保險基金經辦條例》、《城鄉居民養老保險基金管理條例》、《城鄉居民養老保險基金監管條例》、《城鄉居民養老保險基金投資運營條例》及《城鄉居民養老保險法律救濟條例》等法規，各地制定與之配套的地方法規及規章，構建完善的中國城鄉居民養老保險基金大監管法律法規體系，從而明確基金各管理主體的法律地位和職責，理順各管理主體的監管關系，強化監管的權威性和強制性。(二)建立城鄉居民養老保險基金省級統籌法人受托監管體制。通過立法，分離城鄉居民養老保險基金經辦、管理和監管三項權力，并建立與此相應的獨立制衡的垂直執行機構，即由省、市、縣的社會保險經辦機構、管理機構和監管機構形成城鄉居民養老保險基金省級統籌法人受托監管體制。在該體制中，省級社會保險經辦機構負責養老保險基金的籌集、匯總及給付，然后按法定程序交予省級社會保險基金管理機構，省級社會保險基金管理機構負責養老保險基金的日常管理，并根據法律規定競爭性選擇和委托專業基金管理公司對基金進行投資運營，投資收益在扣除公司傭金后依法進入省級社會保險基金管理機構在銀行開設的財政專戶，再由銀行根據監管部門和經辦部門的指令按月集中發放給養老金領取者。同時，省級社會保險基金監管機構對城鄉居民養老保險基金運行的全程進行監管，并在市縣區設立分機構，分別負責對同級養老保險基金的經辦、管理及投資的監管。另外，省級以下三大機構應與地方政府脫離，在法定范圍內獨立行使權力，地方政府依法履行相關責任。(三)完善城鄉居民養老保險基金監管機構的運行機制。全國設立中央、省、市、縣四級社會保險基金監管機構，省級以下機構均是省級機構的派出機構。城鄉居民養老保險基金經辦機構及管理機構要定期向其上級機構和同級基金監管機構提供季度和年度工作報告，主要是提供基金的籌集、管理、投資及發放情況;同時，各級社會保險基金監管機構也要定期向其上級機構提供季度和年度監管報告;最后，由中央社會保險局、中央社會保險基金管理局、中央社會保險基金監管局分別形成年度總報告并向中央社會保險基金監管委員會提交。監管委員會只在中央和省級層面設立，具體由相關行政部門、人大、司法、紀委、城鄉居民代表、村居和社區管理者、法律專家、社保專家及金融投資專家等組成，切實保障監管委員會的專業性和社會性，使其能真正代表社會各界對基金進行監督。監管委員會每季度召開工作會議，年終召開總結會議，通過掌握和分析養老保險基金的收支、管理及投資情況，對城鄉居民養老保險工作提出咨詢意見和建議，并通過常設的基金監管局履行日常監管職責。此外，還要完善基金監管委員會的各項制度和機制，建立溝通協調的工作機制，明確各參與主體的職責，并充分發揮監管委員會的領導作用，領導和協調各部門整合有序地開展工作，真正形成基金監管的長效運行機制。［10］(四)健全城鄉居民養老保險基金信息披露制度。首先，繼續推進全國“金保工程”建設，建成中央及省市縣鄉村五級聯網的高效信息技術系統，并在省級層面形成基金信息集中和大數據精確處理能力，大幅提升城鄉居民養老保險基金監管的信息化水平，實現對基金收支及運行的全程信息化監管;其次，城鄉居民養老保險基金經辦機構、管理機構、監管機構及監管委員會要定期通過媒體、網絡等宣傳手段向社會公開基金在各個運行環節的詳細信息，并保證信息的真實性和完整性，使監管者及社會公眾可隨時了解整個基金的收支情況;再次，投資機構作為實際經營者要及時向城鄉居民、社會公眾及委托機構披露有關養老保險基金投資運營的成本、效益及其他重大事項;第四，增加養老保險基金信息網絡數據查詢量，便于城鄉居民及時便捷地獲取自己的養老保險信息，實現即時監管;第五，借鑒發達國家的經驗，通過完善基金運行中的獨立審計、信用評級、精算評估等中介機構的服務，客觀地反映基金管理和運行的情況，使基金運行更加規范和透明。［11］(五)建立城鄉居民養老保險基金預警、調節及防范機制。中國城鄉居民養老保險基金風險主要是基金收支不平衡和基金投資運營收益損失。具體辦法是:一是建立基金收支精算預測機制，定期對基金支付能力進行精算預測，及時掌握基金收支情況;二是建立基金投資運營的監管指標體系并制定基金進出市場標準，有效分散和規避基金投資風險;三是建立基金投資風險的評定與控制機制，基金管理及監管機構每年要召集由各行業專家、政府代表及基金管理者參加的基金投資會議，對年度投資方向、領域、受托投資機構選擇等作民主討論并決策，尤其對每項投資的風險要進行等級評定，并據此制定投資細則;四是設立財政籌資風險儲備金，由中央和地方從土地出讓和拍賣收入、財政預算內外收入中按比例提取的資金構成，儲備金進入市場運營并專款專用;五是針對地區性基金缺口設立調劑補償金，通過向工業企業、耕地市場轉讓及高收入行業征稅等籌資，還可把反腐收繳的部分資金劃入其中，調劑補償金以投資模式運作且專款專用。(六)加大對城鄉居民養老保險基金監管建設的投入。目前，中央和地方除了繼續加大對城鄉居民養老保險基金監管的信息化建設投入外，還要加大對養老保險基金監管的機構建設、人才隊伍建設及專項技術研發的投入。一是從中央和地方財政預算中列支養老保險基金監管經費，專門用于養老保險基金監管機構的正常運行及監管工作的有效開展，保障城鄉居民養老保險基金監管真正落到實處。二是加大社會保險基金監管隊伍建設，一方面可在重點高校設置社會保險基金監管專業，通過整合社會保險、統計、金融、信息技術、會計及投資等知識，培養既懂社會保險知識又能熟練掌握基金監管技術的復合型社會保險基金監管人才，以改變目前人才短缺的現狀;另一方面是健全社會保險基金監管人員的專門招聘、學習及培訓制度，建立監管工作激勵機制，保障基層監管人員的薪酬待遇，完善自我發展環境。三是組織研發養老保險基金監管技術系統，為基金監管提供技術保障。

作者:齊鵬 單位:山東社會科學院人口研究所