城鄉居民養老保險基金管理研究

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一、城鄉居民養老保險基金管理的主要特征

財政部頒布的《關于規范管理社會保障基金的財政專戶問題通知》[財社（2012）3號]，提出“社會保險基金的收取與運營都由國家立法部門強制控制，地方政府在城鄉居民養老保險基金的投資中，需按照相應的規范妥善執行。結余資金不能任意使用，也不能用到其他的投資活動中”。

二、城鄉居民養老保險基金管理的運作現狀

老保險參保人數、實際領取待遇人數、基金收入、支出與累計結余都在不斷地增加，都在呈上升的趨勢。從人社部公布的數據來看，我國2017年1-11月，城鄉居民基本養老保險參保人數51065萬人，基金收入為2854.3億元，基金支出為2160.4。①可以看出，在2016年的基礎上，也在不斷地增加。從上述的數據中可以看出，城鄉居民養老保險基金的運作及管理面臨一個較大的重要性問題，事實上，它還面臨著嚴重的考驗。因此在“城鄉居民養老保險”參保人群、基金規模不斷增加的情況下，城鄉居民養老保險基金能否實現保值增值的目標不僅關系我國基本養老保險制度的完善發展，更影響著城鄉居民的老年生活水平。

三、城鄉居民養老保險基金管理的困境

（一）基金統籌層次低，管理分散化。當今，城鄉居民養老保險的基金暫時形式的是縣級管理，其中參保人繳納的保費主要在縣級歸集中，另外投資管理由縣級社會保障部門負責，并且縣級管理機構缺乏專業的投資管理人員、投資主體資格及風險管控體系，其中對縣政府而言，風險管理最小的選擇是銀行存款及國債投資的運營。在縣級統籌狀況下，縣級社會保障部門成為城鄉居民養老保險基金的管理主體，基金的收繳、管理、支出及監督的權力都掌握在縣級單位手里，造成了基金管理的分散化，也給基金投資和監管環節的有序運作埋下了巨大的隱患。分散的碎片化基金無法發揮投資的規模化效應，現代的多元化資產配置策略也無法靈活運用，基金投資風險大且收益無法保證。過低的統籌層次使得城鄉居民養老保險的管理出現投資管理人才匱乏、管理信息不暢、管理流程僵化、監管不力等問題。（二）資金籌資不力，缺乏有效激勵機制。按黨的十八大提出的“全覆蓋、保基本、有彈性、可持續”方針，幾年來，城鄉居民養老保險發展得到進一步深入。目前我國城鄉居民養老保險基金原則上由三方承擔，包括個人、集體、國家，具體要結合當地經濟水平及各方能力而定。由于其起步時間晚，發展相對還不完善，資金籌集范圍窄，一般主要是個人繳納、政府補貼的方式。目前在一些經濟條件較差地方，大多數居民個人繳費往往選擇較低的繳費檔次，雖然各地政府一直在積極探索適合當地城鄉居民養老保險籌資模式，但是在一些經濟水平不高的地區，經濟基礎弱，政府財政積累資金不足，可支配收入不多。根據我國國情，城鄉居民相對集聚的區域，大多屬于經濟欠發達地區，財政可支配少，基礎薄弱，地方政府可投入財政資源少。另外，盡管政策文件中有對集體補助的表述，但缺乏指導性，特別是廣大農村地區依靠集體經濟來支援城鄉居民養老保險制度發展顯然遙不可及，集體補助很難落實。根據人社部公布的數據測算，自2012年城鄉居民養老保險試點運行以來，2012-2016年五年間，個人繳費占城鄉居民基本養老保險基金總收入的比重分別為33%、31%、29%、25%、25%。②總體來看，在基金實際運營過程當中出現了過度依賴中央財政、個人繳費檔次偏低、集體補助缺乏的現象，使基金來源面臨著重重挑戰，基金發展缺乏內生動力。（三）缺乏成熟投資運營機制，基金保障效果不良。據人社部統計城鄉居民養老保險基金的支出收入比從2012年的62.9%提高到了2016年的73%，這無疑給城鄉居民養老保險基金的財務收支平衡帶來了很大的壓力。與此同時，人口老齡化程度的加深、高通貨膨脹率、基金規模的擴大，使得基金投資運營成為關乎基金保值增值的首要問題。但在過去我國采取了保守型的投資策略，只有國債和銀行兩種投資方式，城鄉居民養老保險基金資產縮水嚴重。因此我國于2015年8月出臺了《基本養老保險基金投資管理辦法》，拓寬了基金投資的渠道，使基金管理模式向采取中央集中運營、市場化投資運作的方式轉變，但目前該養老保險投資方案缺乏具體操作方案尚未落地實行，所以目前城鄉居民社保基金投資收益仍然較低。可以預見的是由于統籌層次較低，以省級為單位委托全國社會保障基金進行投資，可委托投資的基金規模有限;且我國金融市場尚不完善、缺乏成熟機構投資者等原因都給基金投資運營帶來較大市場風險，因此基于委托關系而成立的基金信托管理模任重而道遠。繳費檔次低、政府補貼有限、基金投資收益率低最終造成的后果就是城鄉居民養老保險給付水平偏低，保障效果不良。以2017年為例，全國城鄉居民月基礎養老金最低為每人每月70元，江蘇省最高為每人每月135元，這一標準遠遠低于全國城鄉最低生活保障標準，保障效果不良。（四）監管機制存在漏洞，基金違規問題凸顯。首先，我國社會保險基金監管體系包括行政監督、專門監督(審計監督、財政監督、金融機構監督)、內部監督、社會監督及法律監督。但由于城鄉居民養老保險統籌層次較低，縣市級人社部門既是基金的管理者又是監管人，從“執行與監管分離”的角度看，基金監管缺乏獨立的監管機構，因此造成了眾多基金違規操作的問題。其次，城鄉居民養老保險基金監管法律層次較低，特別是各級地方城鄉對基金的監督與管理只依靠簡單的相關規定，監管相關政策法規滯后，使得基金監管無法可依。再次，內部監管效果不良。我國的內部監管由統籌地區社保各級監管委員會和內部監察機構負責，但是監管人員由于缺少相關監管知識和手段，使得內部監察機制不能發揮應有作用。最后，基金運營管理信息不夠公開透明，基金管理的監督與管理缺乏公開與公正性，且又因為城鄉居民的權利與法制意識不強，社會監管很難發揮應有的作用。并且，隨著城鄉居民養老保險基金進入金融市場投資運營，如何做好金融混業背景下的基金監管也成為了基金管理的重大課題。

四、解決城鄉居民養老保險基金管理管理困境的對策

（一）逐步提高養老金統籌層次。城鄉居民養老保險基金的統籌，有利于形成較為龐大的基金規模，有利于各地區養老基金間的互濟與聯動，有利于緩解不同地區基金給付水平的差異。我國的養老保險基金仍處于地級統籌階段，想要完全實現省級統籌還需要經歷很長的一段時間，全國統籌則需要經濟與制度的全面支持。城鄉居民養老保險基金的統籌，是對養老基金統一而有效的管理，是縮小區域養老基金發展差異的有效手段。在養老基金的統籌方面，可以先將基礎養老基金展開全國統籌，在基礎養老基金差距逐漸縮小的過程中，推進其他養老保險基金的統籌層次。或者可以先將地市級養老基金統籌，逐漸發展為省級養老基金統籌，再逐步向全國養老基金統籌方向邁進。實行全國統籌后，可以通過合理劃分市、省及國家各級管理機構的責任，提高城鄉居民養老保險基金管理的效率。縣市級社保機構負責城鄉居民養老保險的具體經辦業務。省級社保管理機構負責各市、縣的基金調劑和管理部分后備金。國家社保部門負責基金管理政策的頂層設計，引導基金管理在各個環節的發展方向。（二）完善基金收繳支出制度體系。1.健全城鄉居民養老保險多方供款機制。城鄉居民養老保險基金在財政補貼方面，仍舊遵照中央財政補貼基礎養老基金，地方財政依據當地情況設定完備的補助層次。其中中央財政對中西部地區基礎養老基金實現100％補助，對東部地區實現50％補助。這樣的補貼機制雖然實現補貼政策的全覆蓋，卻不能因地制宜地解決當前城鄉養老金較低的現狀。其中與國際社會保障投入比例相比，中央財政的補貼金額較少。其次國家在集體補助方面的制度規定，并沒有明確的任務與資金分配，這是導致集體補助額度較低的主要原因。除此之外，要利用各種繳費激勵機制，提升農村居民的參保比例。城鄉居民中涵蓋較多的工人、自由職業者與農民，其由于受教育程度、經濟狀況等限制，對養老基金參保沒有明確的意識。地區財政可以通過繳費年限補貼、多繳多得、長繳多得的繳費方式，激勵廣大城鄉居民踴躍參保。2.確立待遇給付增長機制。2014年7月1日起，全國基礎養老基金數額從每人每月55元提高70元，這一政策變化使全國1.4億城鄉居民受益。但相比于物價水平、工資水平的增長，基礎養老基金數額的增長幅度依然較小，待遇給付增長機制還需要長時間的調節與適應。因此在待遇給付過程中，不僅要從基礎養老基金數額、物價與工資水平等方面考慮，還要從地區差異、特殊人群方面著手，使待遇給付增長機制保持穩定發展。（三）建立政府主導下的市場化投資運營機制。要想實現城鄉居民養老保險基金的保值增值就必須促使基金向市場化、多元化、專業化的方向改革發展，集中投資運營下的信托管理模式是必然選擇，該模式的實質就是政府主導、市場化運營、多元化投資。全國社會保障基金理事會可以作為政府主導的集中基金管理機構對城鄉居民養老保險基金進行統籌管理。鑒于政府部門在基金投資運營能力、金融市場風險控制能力的局限性，建議由全國社保基金理事會作為委托人選拔有資質的外部機構投資者作為人來負責具體的基金投資運作。為了兼顧城鄉居民養老保險基金投資的安全性和收益性，政府尤其是全國社保基金理事會必須肩負起監管的責任，一方面，通過適度政策優惠吸引資本市場中具有成熟管理經驗的機構法人積極參與養老保險基金的投資運營；另一方面，制定嚴格的養老保險基金經營機構資格選拔條件，對基金投資的規模、投資品種、投資風險及收益做明確規定，并引入市場競爭機制，力求監管適度，確保基金保值增值目標的實現。（四）完善基金監管體系。城鄉居民養老保險基金的監管，并沒有明確的法律條文予以支持，這為不法分子提供牟利的空檔機會。與此同時，養老保險基金的監管人員，缺乏專業的業務知識與素質水平，監管的力度與產生的效果較差。而城鄉居民養老保險基金的資金運營賬目，又從來不對外公開披露。因此審計與稅務部門的行政監管，就顯得尤為必要。各職能部門間要形成廣泛的協調，養老金管理機構也要對養老金的業務流程、數據核算，展開嚴格審查。

參考文獻：

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[6]胡再青.城鄉居民養老保險基金管理的困境與對策研究[J].科技經濟與管理科學,2017(5).

作者:宋雨 單位:首都經濟貿易大學勞動經濟學院