農村養老體系建設現狀與對策

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摘要：隨著經濟社會的發展和城鎮化進程的推進，農村人口結構發生著巨大的變化，農村養老問題不斷趨于嚴峻，在全面建成小康社會和鄉村振興戰略總要求下，鄉村養老體系建設亟待解決，構建多層次農村養老保障體系，創新多元化照料服務模式的需求更加強烈。文章以實例分析農村養老體系建設現狀和主要問題，并對今后養老體系的完善提出對策。

關鍵詞：農村；養老；體系；構建

中國農村人口較多，隨著老齡化社會的到來，農村人口結構和老齡化問題更為突出，留守老人、孤寡老人具有顯著的特點。近年來我國城市人口的養老體系基本形成，但是農村養老體系建設仍然比較薄弱，農村老年人仍主要靠自己以及子女養老，農村養老理論和實踐方面均未引起重視。黨的報告指出，積極應對人口老齡化，構建養老、孝老、敬老政策體系和社會環境，推進醫養結合，加快老齡事業和產業發展，因此需要逐步探索和解決農村養老問題，這直接關系到鄉村振興戰略的實施，關系到全面建成小康社會的目標進程，關系到能夠使農村居民共享改革發展成果，是一個公平正義的問題。本文實例剖析某市農村養老體系建設主要做法、存在的問題，并對未來農村養老體系建設提出對策，為農村養老問題的解決提供一些參考性的建議。

一、農村養老體系建設現狀

以2017年2月底的統計數據為研究對象，該市60周歲以上的老年人121.91萬人，80周歲以上的老年人18.27萬人。60歲以上老年人中，農村人口數量為64.83萬人，占全市60歲以上老年的比例為53%，為城鎮老年人的1.14倍。農村老年人在各年齡段均略高于城鎮人口，隨著年齡的不斷增加，農村和城鎮的老年人數量逐漸趨同，百歲以上老人，城鎮的數量高于農村，為農村百歲以上老人的1.25倍。由此可見，農村老年人總量高于城鎮，養老服務需求總量更高，并且隨著年齡增加，農村高壽老人占比逐漸降低，表明農村養老服務仍需要改善。當前農村地區主要的養老方式包括家庭養老、土地養老、社會保險養老以及社區養老，但隨著農村勞動力的轉移，家庭養老逐漸顯現出很多問題、土地養老隨著城鎮化的推進出現許多不確定性、多數60歲以上老人并未購買社會養老保險、農村社區養老處于起步階段，因此為建設更為完善的農村養老服務，健全農村社會保障體系，該市從組織體系、設施建設、優惠扶持、規范管理等各個方面，逐步建設覆蓋到鄉村的養老體系。一是老年優待政策不斷鞏固提高，80周歲以上老年人高齡津貼制度實現全覆蓋，全市累計發放高齡津貼6766.2萬元，累計免費為老年人辦理優待證90073張。財政資金及福彩資金用于養老事業經費有較大增長。老年人社會福利由補缺型向適度普惠和均等化轉變。二是社會養老保障體系進一步完善，農村“五保”集中供養和分散供養人均標準分別提高到6000元/年和4200元/年。養老機構設施建設長足發展。全市城鄉社會福利機構不斷改造升級，市、縣兩級全部建設有綜合性社會福利院，所有鄉鎮都建有養老機構。各類養老機構達163家，養老總床位達2.3萬張。城市社區居家養老服務中心覆蓋率達到77%，農村老年人互助照料活動中心覆蓋率達到38%。三是社會養老多元格局初步形成，通過多元投入，全市新改建養老機構38個，總投資約2.96億元，社會辦養老機構從2010年的11家增加到30家，全市城鄉基層老年協會建成1570個。

二、農村養老主要問題

近年來隨著農村社會事業的不斷發展，當地政府在積極應對農村老齡化發展趨勢，不斷探索符合實際情況的農村養老模式，但總體上來說，養老體系建設尤其是農村養老體系建設仍處于探索的初始階段，其他地區農村養老體系建設也存在相同或相似的問題，目前該市農村養老體系建設存在的主要問題有以下幾個方面（一）養老體系建設跟不上養老需求的發展。一是老齡化程度不斷加深，全市農村60歲以上老年人人口數量為64.83萬人，占總人口的9.8%，80歲以上的高齡老人有10.04萬人，90歲以上老人有1.23萬人。二是農村老齡化問題突出，城鄉空巢家庭接近40%，高齡、空巢、失能、失獨等特殊困難老人數量將持續增加。三是社會保障、醫療和養老服務等方面的任務將更加繁重，老齡人口持續增加，對養老服務的需求不斷增加。（二）農村老人醫療負擔重。一是農村醫療保障體系建設不充分，與城鎮不同，農村老年醫療保險涵蓋范圍小，報銷比例不高，慢性病比例較高，個人負擔比重大。二是農村老人經濟薄弱，老年人失去勞動能力之后也就失去了經濟來源，醫療負擔轉嫁到子女身上，部分老人為降低醫療支出，不得不選擇保守治療或放棄治療。（三）社會化保障程度低。一是參與農村養老保險程度不夠，農保參保率低，部分人觀念仍然未能轉變，子女養老理念深入。二是超齡老人不能享受養老保險政策，目前養老保險只有在60歲以前購買，60歲以后享受，對于已超60歲老人，沒有相應的社保政策，與這樣的養老“保險”無緣。三是養老保險繳費水平和補助低，保障水平起點低，養老金不能保障生活，一方面降低了養老保險的保障意義，另一方面也降低了購買農村養老保險的意愿。（四）市場化參與程度低。一是市場運作機制不完善，現在機構養老主要還是以公辦運作為主，社會參與市場運作機制尚未真正形成。老年人服務市場還不成熟，缺乏有資質的為老年人服務實業機構和中介組織的龍頭引領。二是農村養老服務理念落后，老年人靠子女養老的傳統觀念影響較深，自費購買所需養老服務的理念尚未形成。（五）養老服務行業專業人才匱乏。一是農村養老服務業起步較晚，發展時間較短，由于養老服務隊伍人才缺乏，專業化水平低，敬老院的規范化管理水平仍需進一步提高。二是養老服務從業人數與農村養老需求的快速增長不相適應，主要體現在農村養老服務業的基礎薄弱，養老服務有效供給不足，醫養結合發展水平較低，服務隊伍職業素質亟待加強。

三、完善農村養老體系的建議

逐步完善農村地區養老體系，維護農村老年人養老保障權益，構建多層次農村養老保障體系，既是鄉村振興戰略的目標，也是建設社會主義新農村和全面建成小康社會的要求。針對目前多數地區農村養老均存在的問題，提出以下建議：（一）提高農村養老服務能力和質量，滿足不斷增長的養老服務需求。一是大力發展新型養老機構，擴充養老服務能力，充分挖掘農村閑置資源，利用閑置學校、房屋、村委會等設施，改造成為養老服務中心，建立具有老年人活動中心、關愛中心等功能的養老之家，通過整合資源，統籌規劃，探索建立留守兒童和空巢老人服務一體的服務中心，通過購買服務、鄰里互助、親友相助、志愿服務等方式，探索農村養老運營模式，使農村老年人離家不離村、就近得到居家養老服務。二是提高農村福利院的服務功能，改善福利院設施，提高福利院服務能力，滿足不同特殊特困老年人的養老服務需求，同時積極開展面向社會老年人的養老服務，擴大福利院服務范圍和服務對象，培育農村福利院發展成為區域性養老服務中心。為保障養老院服務質量，防止欺老、虐老現象發生，需加強對養老院服務質量的監督，使老年人的合法權益得到維護，社會福利院服務質量提升也能夠吸引更多老年人。三是打造護、康、養的綜合性服務社區，建設農村綜合服務社區，支持社工去農村發展，建立專門服務老人的社工服務工作站，利用社工的專業優勢為老人提供養老、心靈慰藉服務。（二）探索發展醫養結合新途徑，降低養老醫療負擔。一是加大財政投入力度，提升農村機構和設施的服務能力，促進鄉鎮衛生院醫療資源與農村養老機構、養老院的有效對接，加強社區醫療服務全程監管和健康管理。二是鼓勵醫療機構走出去，發展養老服務，與養老機構合作，向老年人提供良好的醫療服務，并逐漸形成穩定的制度，加強中醫與養老服務的結合，真正做到醫養服務。三是充分利用本地醫療資源，加強農村養老服務機構與鄉鎮社區衛生機構的合作，為老人提供護理、康復服務，推進鄉村衛生室健全醫養結合服務，加強對農村老人上門巡診，緩解就醫難問題。四是探索老年人健康檔案服務模式，鄉鎮村衛生機構為老人提供家庭醫生式服務，提供健康診療檔案，做好預防保健干預，使疾病得到及時治療，降低因病支出負擔。（三）增加農村老人社會保障投入，提高社會保障水平。一是進一步提高農村老年人優待水平，逐步拓展優待項目和范圍。鼓勵社會各行業廣泛開展形式多樣的敬老愛老創建活動。二是提高農村社會辦養老機構的關注度和參與度，建立養老服務補助標準與經濟發展水平、物價變動情況相適應的自然增長機制。三是完善保險政策，提高針對農村老年的保險業務開發力度，鼓勵支持老年人投保意外傷害保險。探索建立長期護理保險制度，以社會互助共濟方式籌集資金，為長期失能老年人的基本生活照料和醫療護理提供資金或服務保障。（四）建立健全市場運營機制，吸引市場主體參與。一是細化養老服務市場化運營的制度，貫徹全面放開養老服務市場、提升養老服務質量的有關政策要求，加快推進養老服務業“放管服”改革。優化扶持政策，保障養老用地供應，落實稅費減免和水、電、氣優惠政策。加大金融業支持養老服務力度，鼓勵各商業銀行對養老服務組織的融資貸款。二是鼓勵養老多元投入，積極鼓勵外資、民資和集體經濟等社會企業、組織和個人參與養老服務發展，實現投資主體的多元化和籌資渠道的多元化，鼓勵采取特許經營、政府購買服務、政府和社會資本合作等方式支持社會力量舉辦養老機構，使社會力量逐步成為養老市場投資的主體力量。三是整合社會資源，鼓勵社會資本將閑置廠房、學校、等社會資源整合改建為養老機構。允許養老機構依法依規設立多個服務網點，實現規模化、連鎖化、品牌化運營。（五）著力培養專業人才隊伍，保障養老服務能力。一是編制人才培養規劃，加快培養老年服務管理、保健、護理、康復、社工等專業人才，鼓勵大、中專院校對口專業畢業生從事養老服務工作。二是強化護理教育培訓。大對養老服務管理人員和專業人員的培訓力度，積極組織參加部、省級養老服務培訓，有計劃開展針對鄉村養老機構的人員培訓。三是提高服務人員待遇，提高養老服務從業人員整體待遇和地位，推動依法規范用工，鼓勵給予養老護理員特殊獎勵。四是鼓勵農村中年婦女和低齡老人參與養老事業，為她們提供養老護理技能培訓和經濟補貼，經過培訓的留守婦女可以照顧農村社區中的老人，充分調動各種社會力量，擴大養老服務人才隊伍。

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作者:胡鵬 單位:中共荊州市委黨校