養老保險制度改革反思與前瞻

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改革開放以來，我國不斷建立、完善各項養老保險制度，初步形成了具有中國特色的養老保險制度框架，覆蓋面不斷擴大、保障水平明顯提高、管理服務體系不斷完善，為保障老年人的基本生活、促進經濟社會發展發揮了積極作用。黨的對養老保險制度改革提出了新的要求。因此，需要進一步審視我國養老保險制度的公平性，更好地推進養老保險制度改革。

一、公平發展：我國養老保險制度改革的價值追求

（一）對公平的理解。從字面意義來看，公平是指“處理事情合情合理，不偏袒哪一方面”，具有“公正、平等”的意思。不同時代和同一時代的不同人群基于不同的利益和視野對公平的理解和訴求不同。迄今為止，沒有一個統一的權威定義。總體而言，公平是一種主觀價值判斷和道德標準，是個人用來判斷事物合理性的一種觀念，建立在對客觀事物的評價基礎之上，但是難以用一個客觀、具體的數量標準來衡量。公平要求遵循“弱者優先”原則，“把對社會地位低下者給以補償作為社會良心和社會政策的優先項目”[1]490。羅爾斯在《正義論》中提出了“作為公平的正義”原則之一是差別原則，強調社會權利的平等，強調給予弱者的照顧和幫助，實現社會公平正義。[2]30公平不可能自發實現，要求國家和政府采取適當的調節、補償方式，[3]對社會弱勢群體實行補償性保障分配，彌補弱勢群體成員心理上的匱乏感和剝離感，幫助弱勢群體提高生存和發展能力。[4]根據不同的標準，可以將公平劃分為不同的類型。根據公平的內容不同，可以將公平劃分為政治公平、經濟公平、社會公平、文化公平等類型。根據公平的環節，可以劃分為起點公平、過程公平、結果公平。根據公平的保障因素，可以分為權利公平、機會公平、規則公平。根據公平的參照系不同，可以分為參照自身權利義務、生命周期內的縱向公平和參照他者的橫向公平。基于橫向比較的相對公平越來越受到關注。根據公平的實現程度，可以分為形式公平與實質公平，形式公平體現的是外在、片面、單一維度的公平，是機械的公平；實質公平則是內在、綜合、有機的公平，是公平的理想狀態。形式公平應該成為實質公平的基礎和實現途徑，應該實現形式公平與實質公平的有機統一。（二）養老保險制度的公平。公平是養老保險制度發展的內在要求和重要目標，在建立和完善養老保險制度體系的過程中，應該著力增強公平性，尤其是在收入差距過大和分配不公的背景下，更加需要發揮養老保險在縮小收入差距、調節收入分配中的作用，重點考慮低收入者和貧困老年人的養老保障問題。綜合前面對公平的理解，養老保險制度的公平主要體現在起點公平、過程公平、結果公平，以及權利公平、機會公平、規則公平等方面，體現在制度設計與實施的每一個要素和環節中。養老保險的公平需要充分考慮權利與義務的結合、代際公平與代內公平的結合、縱向公平與橫向公平的結合、形式公平與實質公平的結合。影響養老保險制度公平的因素是多方面的，主要體現在以下五個方面。一是制度模式的統一性與融合性，即制度模式的公平性。制度模式是影響養老保險公平性的根本，一般而言，現收現付模式的公平性較強，有利于實現資金的互助共濟，增進社會公平；基金積累模式的公平性較弱，甚至容易導致“逆向公平”問題的出現；當然，現收現付模式的公平性還需要結合待遇給付及其他因素綜合考慮，需要防范制度設計的不合理和人口老齡化可能帶來的代際不公平問題。不同人群之間的養老保險制度模式應該保持一致，即“標準的一致性”，統一的養老保險制度是實現公平的關鍵。[5]制度模式的統一性可以為實現養老保險的形式公平奠定基礎，其實質公平的實現，還有賴于具體的制度設計。養老保險制度模式的統一性要求實現不同養老保險制度模式的融合，防止制度因人而異的碎片化問題及其弊端。從國際經驗來看，追求不同群體養老保險制度的融合是許多國家養老保障制度改革、提升公平性的重要趨勢。二是覆蓋范圍的全面性與普惠性，即覆蓋范圍的公平性，體現的是公民養老保險權利的公平性。有學者的實證研究表明，我國基本養老保險擴面有利于改善收入分配和收入再分配，縮小不同類型勞動者之間的收入差距。[6]“老有所養”是每一個老年人的基本需求，養老保險制度的公平性要求實現養老保險的全覆蓋，為全體老年人的晚年生活提供制度化保障，減除養老后顧之憂。養老保險的全覆蓋是體現養老保險公平性的基礎，如何實現養老保險的全覆蓋需要通過相應的制度設計、激勵機制和投入機制來實現。當然，并不意味著用一個完全統一的單一的制度來滿足所有老年人的養老保險需求，這是不現實的，應該通過科學、靈活的制度設計，建立多元多層的養老保險制度來滿足不同人群差異化的養老保險需求。養老保險的全覆蓋不僅是“制度全覆蓋”，更重要的是基于“制度全覆蓋”的“人群全覆蓋”，實現全覆蓋的重點是那些低收入者、貧困人口和靈活就業人員，通過各種措施支持這些人加入養老保險中來，是養老保險公平性的直接體現。三是待遇水平的公平性與適度性，體現的是結果的公平性，是養老保險公平性最核心、最直接的體現。待遇的公平性主要表現為不同職業和身份人群之間養老保險待遇水平差距的合理性。待遇水平的公平性不代表待遇的完全均等和絕對公平，這是不現實的，也不是真正的公平。養老保險待遇的公平性要求綜合考慮個人的繳費與籌資狀況，要求建立與個人收入關聯、累退的待遇計發機制，即個人退休前收入越高，其養老金替代率越低；反之，個人退休前收入越低，養老金替代率越高，體現對弱者的支持與補償，是公平的核心要義。待遇的適度性在某種程度上也是其公平性的重要體現，要求養老保險待遇水平與經濟發展水平動態關聯，建立動態調整機制，尤其是在經濟快速發展時期，應該實現養老金水平的適度增長，使老年人公平共享改革發展成果。四是管理服務的科學性與高效性，主要體現養老保險過程的公平性。管理服務的科學性與高效性有助于實現養老保險的公平性，無論多么科學、公平的制度設計，如果沒有良好的管理服務，其公平性依然難以保障。養老保險的管理體制、統籌層次、經辦服務、轉移接續等管理服務因素均可影響養老保險的公平性。總體而言，管理的集中統一更有助于整合資源、開展養老保險的頂層設計，更有利于實現養老保險的公平性；反之，過于分散的管理容易導致制度相互分割與封閉、不利于公平的實現。統籌層次越高，收入再分配的功能越強，[7]越能發揮養老保險在更大范圍內的互助共濟作用，更好地體現養老保險的公平性；反之，統籌層次越低，越不利于養老保險的管理，不利于養老保險資源的共濟使用，制約養老保險的公平性。經辦服務的便捷性有助于為養老保險參保者提供良好的服務，公平對待所有參保者，實現養老保險制度設計的公平意圖。養老保險轉移接續的順暢程度直接關系到參保人權益的實現程度，尤其是對于農民工、靈活就業人員、自由職業者，如果養老保險難以得到及時順暢轉移，將損害其養老權益，養老保險的公平性受到削弱。五是權義關聯性與籌資的公平性。養老保險的公平性還要求體現權利義務的關聯性，即待遇與繳費的關聯性。這里強調的是關聯性而不是一致性或一一對應，權利義務的完全一致性難以體現對弱者的關照。權義的完全一一對應或完全不關聯都是極端，都難以體現養老保險的公平性，因而要求建立適度的權義關聯機制。養老保險待遇的獲取必須以履行繳費義務作為前提，待遇水平的高低要適當體現繳費貢獻和激勵原則。同時，對那些沒有繳費能力或繳費能力較弱的人，應該給予外部支持（主要是財政支持）；收入越高、繳費越多，累進的繳費機制與累退的待遇機制二者的結合有助于更好地體現養老保險的公平性。籌資的公平性要求建立科學合理的責任分擔機制，一般而言，個人繳費比例越大，越不利于低收入者，不利于體現公平性；反之，公共資金的投入越多，尤其是財政投入越多，養老保險的公平性越強。當然，需要考慮可持續性，不是政府投入越多越好，而應該與經濟發展水平和財政能力相結合，否則難以實現持久公平。

二、形式公平：我國養老保險制度改革的實踐反思

（一）養老保險制度改革的形式公平及其表現。21世紀以來，我國養老保險制度改革進一步加快，城鎮職工基本養老保險制度不斷完善，城鄉統籌、覆蓋全民的基本養老保險制度框架初步建立，參保人數、待遇水平和基金收支規模均有明顯提升，為保障廣大老年人的基本生活發揮了積極作用。截至2016年末，全國參加基本養老保險人數為88777萬人，比2015年增加2943萬人；其中參加城鎮職工基本養老保險人數為37930萬人，是2000年（10448萬人）的3.6倍；2016年末城鄉居民基本養老保險參保人數50847萬人，比上年末增加375萬人。2016年全年基本養老保險基金收入37991億元，比上年增長18%，是2000年（2278億元）的16.7倍；年末基本養老保險基金累計結存43965億元，是2000年（947億元）的46.4倍。養老金待遇穩步提升，連續十多年上調了城鎮職工養老金待遇水平，城鄉居民基礎養老金從55元提高到70元。①在實踐中，我國不斷改革、完善各項養老保險制度，積極回應城鄉居民的公平訴求，著力提升養老保險制度的公平性。但是，由于種種原因，養老保險制度的公平性仍然不太理想。根據調查，人們對養老保險制度的總體滿意度及其緩解收入差距的效果總體評價較低，維持在30%左右。[8]目前，我國養老保險制度的公平更多的是形式公平而非實質公平，或者說養老保險制度改革過于強調形式公平，相對忽視了實質公平，與民眾的公平訴求和理想目標還有一定距離和偏差。我國養老保險的形式公平主要體現在以下幾個方面：一是實行統一的“統賬結合”模式，但還存在諸多問題。在我國養老保險制度改革的過程中，以城鎮職工基本養老保險“社會統籌與個人賬戶相結合”模式為先導，城鄉居民、機關事業單位人員養老保險制度均實行“統賬結合”的模式，這一模式是在結合我國國情、借鑒國外經驗的基礎上確定的，意在兼顧公平與效率。統一的制度模式體現了養老保險改革較強的形式公平性，但是到目前為止，這一制度模式仍未完全定型、成熟，在制度運行的過程中出現了諸多問題，特別是個人賬戶的設置，在理論和實踐上均存在較大爭議，既沒有很好地體現激勵性，更不利于養老保險的公平性，甚至容易導致“逆向公平”。甚至有學者認為，“城鎮職工基本養老保險中的個人賬戶已經被過去20年的實踐證明是個無效的制度”[9]。二是實現了制度“并軌”，但是待遇差距依然較大。通過若干年的努力，實現了機關事業單位人員養老保險與企業職工養老保險的“并軌”，統一實行“基本養老保險+補充養老保險（職業年金或企業年金）”模式，其中基本養老保險均實行“統賬結合”模式。從制度形式來看，體現出了較強的公平性，基本實現了養老保險的形式公平。但是，由于職業年金與企業年金制度設計的差異和實施機制不同，導致機關事業單位人員在補充養老保險方面依然可能大大高于企業職工，如果再將靈活就業人員、城鄉居民的養老待遇進行比較，差距則更為明顯，不同效益事業單位之間的待遇水平差距也比較大。群體之間和群體內部“待遇差”過大的問題沒有得到根本改變，實質公平難以實現。三是初步建立了責任分擔機制與權義結合機制，但公平性不理想。我國養老保險制度均遵循“權利與義務相結合”的原則，建立了責任共擔機制，體現了形式公平。但是，權義結合的方式和程度不太理想，責任分擔機制也不盡合理。在權義結合方面，養老保險繳費缺乏“累進”機制，待遇水平缺乏“累退”機制，最低繳費基數的設定不利于低收入者和貧困人口享受養老保險權益。在責任分擔機制方面，不同單位之間、不同地區之間的負擔倚輕倚重，政府對于對弱勢群體的支持力度不夠，城鄉居民的基礎養老金水平太低。此外，制度轉軌方案設計不到位，以及對于養老保險制度轉軌過程中形成的轉軌成本缺乏合理的責任分擔，容易加重年輕一代的負擔，導致代際之間的不公平。四是初步實現了“制度全覆蓋”，但是“人群全覆蓋”還有較大距離。“人群全覆蓋”是實現公平共享的前提。到目前為止，我國已經為各類人群量身訂制了不同的養老保險制度，養老保險基本上實現了“制度全覆蓋”，體現了較強的形式公平性。近幾年來，我國養老保險制度的覆蓋面不斷擴大，取得了顯著成效，越來越多的人加入到養老保險的范圍中來。但是，由于制度碎片化、制度設計的不合理以及其他方面的原因，在制度覆蓋范圍中依舊還有較多人群沒有納入進來，主要是城鄉居民、農民工、靈活就業人員等特殊人群。2014年國家統計局的農民工監測報告數據顯示，農民工參加養老保險的比例僅占16.7%。[10]養老保險覆蓋面的漏洞恰恰是那些繳費能力較弱甚至沒有繳費能力的低收入者和貧困人口，這些人不能納入養老保險的范圍，養老保險制度難以稱得上是公平的。五是基本實現制度形式的全國統一，但管理上相互分割與封閉。我國養老保險制度實施的依據主要是由國務院或中央主管部門制定的法律法規和政策文件，各地在此基礎上制定具體的實施辦法，除了一些制度賦予個別地方適度靈活性外，基本執行全國統一的制度，體現出了制度形式的相對公平性。但是，養老保險制度的管理卻是相互分割的，基本養老保險較低的統籌層次使得原本相對統一的制度分散成若干個地方制度，相互分割的管理狀態使得養老保險制度支離破碎。導致了國家法定的統一制度淪為地方性制度安排，并呈現出日趨固化的區域利益失衡格局，導致繳費負擔倚輕倚重和地區之間的待遇差距過大。[11]這種狀況不但增加了管理成本，而且影響了養老保險資金的互助共濟，制約了養老保險的公平性。養老保險轉移接續機制的不完善，使得一些參保者的養老權益難以實現順暢轉移，也在一定程度上影響了養老保險的公平性。（二）養老保險形式公平的后果與成因。通過近些年的改革和完善，我國養老保險制度的公平性在很大程度上得到了提升，尤其是養老保險制度的形式公平明顯改善，在一定程度上體現了養老保險制度改革的進步性和公平性，回應了公民的部分公平訴求。但是，我國養老保險改革僅僅追求制度形式的公平，停留在暫時的、表面的、低層次的公平，不符合實質公平的要求，有待于繼續改革完善。從我國養老保險改革的實踐來看，過于強調了制度形式的公平，而忽視、掩蓋或回避了實質公平，這種現象的存在不利于體現養老保險真正的公平性。養老保險的形式公平可能會導致以下幾個方面的后果：第一，過分強調形式公平容易掩蓋了養老保險制度存在的深層次問題，影響養老保險制度的可持續發展。過去的養老保險制度改革往往停留在表層，就事論事，縫縫補補，治標不治本，沒有從深層次的體制機制進行系統的深入改革，積聚的問題難以得到根本改變。第二，過分強調追求形式公平是應急式改革的體現，追求短期的公平效果，忽視了制度長遠的公平性，暫時的、近期的形式公平不利于長遠的實質公平的實現。第三，過分強調追求形式公平在一定程度上緩沖了制度改革的壓力，但是可能使得養老保險制度的問題更加復雜，解決的難度更大，成本和代價更高。第四，過于強調形式公平可能導致新的不公平，孕育著制度的信任危機，甚至是社會危機，利益受損者和利益獲得者都可能產生較高的社會不公平感。[12]可見，形式公平不是養老保險制度改革的理想目標，其可能會導致一系列的不良后果，如果僅僅停留在形式公平的層面，不繼續推進改革，不實現實質公平，養老保險制度將從舊的不公平走向新的不公平，不利于社會公平的實現。在我國養老保險制度改革中之所以出現過分追求形式公平而實質公平不足的問題，原因是多方面的，主要包括：一是政府和學界對養老保險公平的認識未完全到位。不可否認，無論是政府還是學術界，對養老保險公平性的目標追求是高度共識的。但是，對于什么是公平和社會公平、什么是養老保險的公平、如何實現養老保險的公平的認識卻未完全到位。迄今為止，還沒有一套關于養老保險公平的權威定義及測量準則，盡管公平難以用客觀的數量來衡量，但一定可以通過相應的準則來判斷。由于公平性的復雜性以及政府和學術界對于公平性的認識不到位，影響了實質公平的養老保險制度設計與實施。二是養老保險改革缺乏系統規劃與頂層設計，難以實現實質公平。我國養老保險制度的改革呈現“試點先行、循序漸進”的特征，摸著石頭過河，事先對養老保險體系沒有一個整體規劃和系統設計，不能綜合考慮各方面的因素和兼顧不同主體的需求，只能從表面上體現形式公平或者是片面的、短期的公平，難以圍繞公平的制度理念進行整體規劃和設計，導致養老保險制度的碎片化與相互分割，難以實現實質公平的目標。三是民眾對養老保險公平的要求比較急迫，應急式的改革難以體現實質公平。在改革開放的過程中，我國城鄉居民和勞動者的權益意識日益覺醒，對公平的訴求日益明顯，急切盼望實現包括養老保險制度在內的社會公平。尤其是在人口老齡化和收入差距較大的背景下，民眾對養老保險的公平訴求更為迫切。但是，養老保險改革的進展卻相對緩慢，難以滿足參保者日益迫切的公平訴求。目前的養老保險改革更多的是臨時性、應急式、被動式的改革，體現了因日益增長的公平需求壓力與公平性改革準備不足之間的矛盾，倉促的改革往往只能是解決表面問題的形式公平，難以實現真正的實質公平。四是受益者的阻力與弱勢者的壓力并存，導致養老保險改革在兩面夾擊中推進。形式公平正是這種改革的產物。養老保險制度改革的重要目的是為了保障弱勢老年人的基本生存權利，弱勢者的養老需求正是養老保險制度改革的壓力和直接出發點。實現養老保險制度的公平發展必然要求對現有的利益格局進行調整，對那些在傳統養老保險制度下的受益者和高收入者的利益進行調整，難免會使這些人的利益受到不同程度的削弱，引起這些群體的不滿和阻礙，使改革步履為艱。改革往往在二者之間進行妥協和折中，我國養老保險制度模式的確定、機關事業單位養老保險制度改革的推進、養老保險待遇水平的確定、權義結合機制與責任分擔機制的設計，均是不同利益主體之間博弈的結果，形式公平正是這種博弈的體現。

三、實質公平：我國養老保險制度改革的理想目標

（一）養老保險實質公平的重要意義。從形式公平走向實質公平，是未來我國養老保險制度改革的必然要求，這種轉變對于維護公民的養老保險權利、提升養老保險治理能力、促進社會公平正義、積極應對人口老齡化的挑戰都具有重要意義。第一，實質公平是深化養老保險改革的必然要求。十八屆三中全會明確提出要建立更加公平可持續的社會保障制度，并對養老保險制度改革提出了明確要求。“十三五”規劃提出要“建立健全更加公平、更可持續的社會保障制度”。因此，在未來深化養老保險制度改革的過程中，需要統籌推進養老保險制度改革，綜合施策，進一步提升養老保險制度的公平性，從形式公平走向實質公平。第二，實質公平是公民養老保險權利的根本保障。養老保險制度是實現“老有所養”的基本保障，而只有實質公平的養老保險制度才能真正保障公民養老保險權利的實現，使全體老年人公平共享改革發展成果。第三，實質公平是提升養老保險治理能力的需要。作為社會保障重要內容之一的養老保險是提升國家治理能力、實現國家治理能力現代化的重要工具，在實現這一目標的過程中，首先要求更好地完善養老保險制度，提升養老保險自身的治理能力。提升養老保險的治理能力，要求正確處理好政府與市場的關系、公平與效率的關系，實現養老保險的實質公平是其中的核心要義之一。第四，實質公平是促進社會公平正義的重要途徑。社會公平正義是國家治理與社會治理的重要目標，養老保險是推進社會治理的重要工具，養老保險的實質公平是社會公平的核心體現。養老保險的公平性不足，影響了社會公平正義的實現。因此，在推進養老保險制度改革的過程中，要求進一步提升養老保險制度的公平性，從形式公平走向實質公平。第五，實質公平有助于更好地應對人口老齡化的挑戰。人口老齡化需要積極應對、長遠應對、綜合應對，建立和完善養老保險制度是積極應對人口老齡化的重要舉措。在人口老齡化的進程中，老年人的權益意識日益增強，對養老保險制度的要求日益提高，在要求保障老年基本生活的同時，越來越注重橫向比較，強調公平保障。在應對人口老齡化的過程中，要求完善養老保險制度，提升養老保險制度的公平性，防止因為養老保險制度的不公平演化成社會不公平，防范老齡化的社會風險。（二）養老保險實質公平的實現路徑。作為一項重要的社會政策，養老保險制度下一步的發展急需要解決提升公平性的問題。[13]如果說形式公平只是我國養老保險改革過程中的過渡狀態，那么，在深入推進養老保險制度改革、全面提升養老保險公平性、提高養老保險質量的新階段，未來需要攻堅克難，多管齊下，實現從形式公平到實質公平的轉變。第一，增強對養老保險實質公平的認識，明確實質公平的理念目標。對實質公平的科學認識是實現養老保險實質公平目標的前提。政府和學術界都應該積極反思我國養老保險改革的實踐，從理論和政策層面探討養老保險的實質公平問題，重塑養老保險公平觀。實質公平強調的是向弱勢者傾斜，支持和關照弱者，但又需要建立科學的權義結合機制與責任分擔機制，不過多地損害高收入者的利益。實質公平是一種整體的、全面的、有機的公平觀，需要充分考慮不同主體的需求，兼顧權利公平、規則公平與結果公平，兼顧制度的內容與形式，兼顧個體的需要與能力。實質公平以待遇公平為核心，但絕不等于待遇的完全均等，不能矯枉過正，應該適當體現個人貢獻程度，是有適度差異的公平。而且實質公平需要考慮國家的承受能力，與經濟發展水平和財政能力相適應，體現適度的公平。正如有學者指出，“需要拋棄那種無差別的、普遍高福利的公平，選擇一種體現差異性、注重基礎普惠的底線公平”[14]。第二，加強養老保險制度的頂層設計，推進養老保險制度的深度整合。實現養老保險制度的實質公平，需要有戰略思維，從應對人口老齡化和推進實現國家治理體系與治理能力現代化的高度加強養老保險制度的系統謀劃與頂層設計，立足于整個養老保險制度體系的定型、穩定與可持續發展，對現行制度安排進行全面優化。[15]加強養老保險制度的深度融合，實現養老保險制度的城鄉統籌、區域統籌、人群統籌，探索建立“基礎統一、整合共享”的養老保險制度。養老保險制度的整合不是簡單的合并，而是制度模式、制度參數、管理服務的深度融合，為實質公平奠定科學的制度基礎。當務之急是應該加快實現基礎養老金的全國統籌，探索建立制度全國統一、管理服務統一、待遇與地方消費水平動態關聯的國民基本養老保險制度，以及針對所有貧困老年人的老年津貼制度或者非繳費型養老保險制度，筑牢實質公平的基礎。在此基礎上的其他類型和層次的養老保險制度在考慮激勵性和效率性的同時，也應該兼顧公平性，確保整個養老保險體系整體的實質公平。第三，擴大養老保險覆蓋面，實現基本養老保險“人群全覆蓋”。基于老年生活風險的普遍性和公民權利平等性的考慮，應該通過各種措施積極擴大養老保險覆蓋面，實現基本養老保險“人群全覆蓋”。當前已進入養老保險擴面的攻堅階段，沒有加入養老保險的主要是那些繳費能力較弱的低收入者或貧困人口，或者是由某種原因不愿意參加或者退出養老保險的人群。需要完善制度設計，改善管理服務，完善轉移接續辦法，吸引這些人群加入，確保已加入的人群不退出。特別是要加強政府財政投入，完善轉移支付機制，創新養老保險籌資機制，支持中西部地區、邊遠地區、民族地區城鄉居民和貧困人口加入養老保險。在推進反貧困和精準扶貧的過程中，應該考慮貧困地區居民的養老問題，通過各種措施盡快實現養老保險的人群全覆蓋，預防和治理老年貧困問題。第四，完善基本養老保險制度模式，改革養老保險個人賬戶制度。需要在完善養老保險頂層設計的基礎上，根據目前養老保險制度的問題進一步改革完善基本養老保險制度，養老保險制度模式的完善需要與目前“統賬結合”的制度模式相銜接，不宜完全推倒重來。可以考慮將目前基本養老保險中社會統籌與個人賬戶部分進一步分離重組。加大社會統籌的力度，將社會統籌部分改造成為統一、公平的公民養老保險制度或者公民年金制度，依舊實行現收現付模式，體現政府責任與社會公平。降低個人賬戶的比例，將目前基本養老保險中的個人賬戶部分與職業年金、企業年金個人賬戶融合，維持個人賬戶積累模式，建立和完善不同職業群體的年金制度，采取市場化管理與運營。第五，加強職業年金與企業年金制度改革，縮小不同群體的待遇差距。需要統籌考慮機關事業單位人員、城鎮職工以及其他職業群體的補充養老保險制度建設，統一名稱為“職業年金”制度，根據不同的行業和職業特點分類建立職業年金制度，體現出一定的職業差異和激勵性。統籌考慮不同職業年金制度的制度模式、籌資水平與待遇水平。強制性與自愿性結合，建立自動加入機制，提高職業年金制度的參與率，通過制度形式的統一和待遇水平的接近，提升補充養老保險的公平性，維護整個養老保險體系的公平性。第六，建立和完善體現實質公平的權義結合機制與責任分擔機制。建立和完善科學的權義結合機制與責任分擔機制是實現實質公平的直接途徑。應該堅持權利與義務相結合的社會保險原則，同時考慮個人的收入水平與繳費能力，取消個人繳費門檻限制（最低繳費基數），根據個人的實際收入水平按比例進行繳費，更加有利于低收入者與貧困人口，對這些人群還可以實行非繳費養老金制度或補貼貧困人口的個人繳費，支持其加入養老保險制度。對于高收入者，應該實現應繳盡繳，提高養老保險費的征繳力度。待遇水平的確定應該堅持公平優先原則，同時體現一定的繳費貢獻程度，明確以公平為導向的待遇計發辦法。適當提高低收入者的養老金替代率，應該體現“累進”的籌資和“累退”的待遇特征，發揮基本養老保險的互助共濟功能，強化其收入再分配作用。當然，不宜過多抑制機關事業單位人員等優勢群體的養老金水平，而需要補短板，提升其他群體的養老金待遇水平，特別是要進一步提高城鄉居民基礎養老金水平。在責任分擔機制中考慮多主體的參與和責任共擔，同時充分考慮個人的收入能力，加強對弱勢群體的支持與保障，體現政府責任。第七，提升養老保險管理服務能力，為實質公平提供有力保障。應該圍繞實質公平的理念目標和制度設計改進養老保險的管理服務，確保實質公平的制度設計意圖得以實現，重點從行政管理、經辦服務、統籌層次、轉移接續等方面加以完善。在管理體制方面，堅持和完善政府集中統一管理模式，尤其是強化中央政府的行政管理職能，根據基本養老保險與補充養老保險的特點建立職能機構，而不是按人群設立職能機構，更加有助于統一、公平地考慮不同群體的利益。在經辦服務方面，建立自上而下垂直獨立的經辦服務體系，加強以信息化建設為核心的經辦服務能力建設，提高經辦服務效率。在統籌層次方面，當務之急是應該盡快實行基礎養老金的全國統籌，實現基本養老保險基金的全國調劑使用。補充養老保險也應該實現省級統籌，不宜過于分散管理。在轉移接續方面，除了提高統籌層次外，還應該按照“分段計算、累計相加、自由轉移”的原則細化轉移接續辦法，實現養老保險在不同人群、不同地區、不同制度之間的順暢轉移，避免因轉移接續不暢而導致的福利損失和不公平。

作者:龍玉其 單位:首都師范大學