淺談中美社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的比較

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摘要：從2002年開始中國進(jìn)入國際公認(rèn)的老齡化社會，養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的構(gòu)建是中國社保體系的重要組成部分，就中國目前的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度來看，從其保障范圍及程度與世界經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的差距還很明顯，為此，如何來構(gòu)建更加完善的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，這是中國社會保障制度中一個(gè)非常重要而亟待解決的問題。文章以美國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為參照，對比我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與其在發(fā)展歷史、運(yùn)行現(xiàn)狀等方面的不同，總結(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度能夠?yàn)槲宜玫慕?jīng)驗(yàn)，以探尋進(jìn)一步完善我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的對策建議。

關(guān)鍵詞：中美養(yǎng)老保險(xiǎn);現(xiàn)狀及問題;借鑒與改革

一、中美社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的歷史發(fā)展與現(xiàn)狀

（一）美國養(yǎng)老體系的發(fā)展與現(xiàn)狀。美國養(yǎng)老體系主要是由國家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)發(fā)起的養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃以及個(gè)人退休賬戶儲蓄賬戶三部分組成的。美國養(yǎng)老體系最早可追溯至南北戰(zhàn)爭時(shí)期為退伍軍人制定的養(yǎng)老保障制度，隨著1929—1933年經(jīng)濟(jì)危機(jī)的爆發(fā)，社會動蕩不安，針對退休工人的養(yǎng)老問題，美國政府在1935年頒布的《社會保障法》是美國養(yǎng)老體系建立的開端，1956年OASDI成立，即養(yǎng)老、遺囑以及殘障保險(xiǎn)制度，至此形成了美國養(yǎng)老保險(xiǎn)體系第一支柱。美國的第二支柱雇主養(yǎng)老金計(jì)劃包含固定收益計(jì)劃、繳費(fèi)確定計(jì)劃和401k計(jì)劃。在早期是DB計(jì)劃，即以確定給付型計(jì)劃為主，隨著雇主固定給付的不可控性的增加，DC計(jì)劃，即繳費(fèi)型計(jì)劃開始實(shí)施并廣泛使用。美國養(yǎng)老金體系的第三支柱是個(gè)人退休儲蓄賬戶，是美國為緩解“嬰兒潮”一代的養(yǎng)老保險(xiǎn)支出壓力，1974年根據(jù)《職工退休收入保障法》規(guī)定而設(shè)立的IRA制度，是一種個(gè)人儲蓄的養(yǎng)老金計(jì)劃，屬于個(gè)人自愿參與的補(bǔ)充養(yǎng)老方式，近十年來IRA計(jì)劃發(fā)展迅速成為美國養(yǎng)老保險(xiǎn)體系主力。美國養(yǎng)老體系擁有完善的法律法規(guī)體系，就其現(xiàn)狀來看，2017年末美國養(yǎng)老金規(guī)模為28.2萬億美元，第二支柱雇主補(bǔ)充養(yǎng)老計(jì)劃，規(guī)模占比59.5%，是美國養(yǎng)老體系的中流砥柱；第三支柱個(gè)人儲蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)，規(guī)模占比32.6%，主要發(fā)展動力在于享有較大稅收優(yōu)惠，已經(jīng)成為美國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和雇主補(bǔ)充養(yǎng)老金計(jì)劃之外的重要補(bǔ)充。而第一支柱基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是三支柱中的最低保障，資金主要來源于社會保障稅，占比7.8%，屬于強(qiáng)制性養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃，目前其作用在美國整個(gè)養(yǎng)老體系處于弱化狀態(tài)，總體而言，美國對養(yǎng)老金投資的限制程度較低，而美國大眾對于投資養(yǎng)老比較注重，有著較為深厚的養(yǎng)老投資意識。（二）中國養(yǎng)老體系的發(fā)展歷程與現(xiàn)狀。中國社會保障制度建立的標(biāo)志是1951年頒布的《中華人民共和國勞動保險(xiǎn)條例》，采用的是類似蘇聯(lián)的國家保障型制度，適應(yīng)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體系下養(yǎng)老保障的需要，在中國市場經(jīng)濟(jì)體系逐步建立的改革開放之后，已無法滿足快速市場發(fā)展的需求，養(yǎng)老保險(xiǎn)體系自20世紀(jì)90年代至今，經(jīng)過一系列的改革發(fā)展，可主要分為三個(gè)階段。20世紀(jì)90年代初期是改革起步階段，在1991年養(yǎng)老保險(xiǎn)三支柱體系被首次提出，標(biāo)志著我國養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革有了初步的框架。20世紀(jì)90年代后期的改革探索屬于第二階段，其重點(diǎn)在于建立與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。21世紀(jì)以來養(yǎng)老金制度的改革發(fā)展屬于第三階段，完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，打破城鄉(xiāng)戶籍限制。企事業(yè)單位實(shí)施“并軌改革”，企業(yè)年金與職業(yè)年金共同構(gòu)成我國的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)。2014年基本完成養(yǎng)老保險(xiǎn)制度第一支柱的建立，個(gè)人儲蓄養(yǎng)老體系初探，個(gè)人稅延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，成立公募養(yǎng)老目標(biāo)基金。2018年2月證監(jiān)會《養(yǎng)老目標(biāo)證券投資基金指引（試行）》，個(gè)人儲蓄養(yǎng)老體系的搭建正在加速進(jìn)行。中國養(yǎng)老體系三大支柱為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)、個(gè)人儲蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)。養(yǎng)老金規(guī)模在2017年第一支柱為5.02萬億元，占比79.6%，是中國社會保障的主要力量。從征繳收入來看，征繳收入無法覆蓋支出，隨著老齡化的加速，養(yǎng)老保險(xiǎn)支出呈現(xiàn)可預(yù)期的增長，其支出越來越依賴財(cái)政補(bǔ)貼，將造成了較大的財(cái)政壓力。第二支柱補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)分為企業(yè)年金和職業(yè)年金。第二支柱2017年其規(guī)模1.29萬億元，占比20.4%，與美國成熟體系相比差別較大，仍有較大的發(fā)展空間。第三支柱個(gè)人儲蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)處于試點(diǎn)起步階段，2018年我國建立第三支柱的進(jìn)程開始加速，個(gè)人稅延型商業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)、公募養(yǎng)老目標(biāo)基金相繼推出，中國企業(yè)年金覆蓋面依然很低，主要集中在相對發(fā)達(dá)的地區(qū)及多數(shù)為國有大型企業(yè)，從美國IRAs發(fā)展來看，第三支柱對養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的作用不可忽視，中國在這一方面仍有較大增長潛力。

二、中美養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的主要特點(diǎn)與差異

（一）相關(guān)法律法規(guī)層面的差異。美國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展時(shí)間較長，國家高度重視，具有非常完善的養(yǎng)老法律法規(guī)體系，在法案的不斷推動下，多支柱的保險(xiǎn)體系已全面形成。中國養(yǎng)老保險(xiǎn)體系則發(fā)展時(shí)間較短，相關(guān)的法律法規(guī)體系仍在繼續(xù)完善中，尤其缺乏有關(guān)第三支柱的相關(guān)法律法規(guī)，從而影響到養(yǎng)老方式的多方面嘗試。（二）養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系結(jié)構(gòu)層面的差異。美國政府對于基本養(yǎng)老金的負(fù)擔(dān)較低，其養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中第一支柱國家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)即聯(lián)邦退休金制度占比最低。美國第二支柱雇主養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃在養(yǎng)老體系中占過半的比重，其規(guī)模約為第一支柱的5倍，DB、選擇權(quán)與風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成正比。第三支柱個(gè)人退休儲蓄賬戶次之，IRA規(guī)模占比龐大，稅收優(yōu)惠政策明顯，投資產(chǎn)品豐富。三支柱中最低保障的第一支柱美國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在整個(gè)體系中的作用在弱化，第二支柱與第三支柱后來居上，已成為養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的主力軍。中國國家對于養(yǎng)老金的負(fù)擔(dān)繁重，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中第一支柱基本養(yǎng)老金占絕對比重，第二支柱企業(yè)年金規(guī)模較小，替代率低，DC計(jì)劃的產(chǎn)品種類較為單一，職工沒有選擇，基本保持逐年增長的態(tài)勢，第三支柱自愿性個(gè)人儲蓄養(yǎng)老金計(jì)劃目前規(guī)模較小，發(fā)展較為緩慢，在制度設(shè)計(jì)上缺少明確的政策激勵(lì)和規(guī)范，缺乏類似于IRA的延水政策制度。目前看來，我國養(yǎng)老金三大支柱的規(guī)模占比嚴(yán)重失衡，第一支柱占據(jù)了絕對的比重，占總規(guī)模比重接近80%，在一個(gè)成熟的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制中，第一支柱應(yīng)當(dāng)是滿足最低生活需求的，第二支柱是主要的保障來源，第三支柱滿足更高的生活水平需求，現(xiàn)在我國第三支柱還在起步中，而美國第一支柱僅占不足10%，第二支柱占比高達(dá)60%，可見我國養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的完善還有很大的發(fā)展空間。（三）養(yǎng)老金投資層面的差異。美國第一支柱即基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金的投資有較為嚴(yán)格的投資范圍規(guī)定，對第二支柱與第三支柱的投資種類和范圍基本沒有太大限制。規(guī)模較大的企業(yè)年金由管理人根據(jù)企業(yè)財(cái)務(wù)情況、員工年齡結(jié)構(gòu)定制計(jì)劃，年金規(guī)模已成氣候，管理人盈利狀況良好，在境內(nèi)外均可以投資。美國大眾養(yǎng)老意識不再是傳統(tǒng)的儲蓄養(yǎng)老，而是注重投資養(yǎng)老，在政府養(yǎng)老制度的寬松激勵(lì)之下，員工個(gè)人有豐富的投資產(chǎn)品可以選擇，可以根據(jù)自身風(fēng)險(xiǎn)收益選擇投資組合。與美國養(yǎng)老金制度相比而言，中國對養(yǎng)老金的投資范圍限制較多，尤其對于權(quán)益類和海外資產(chǎn)的投資限制，目前年金計(jì)劃不做定制方案，年金管理經(jīng)驗(yàn)不足，規(guī)模較小，一般僅限于境內(nèi)投資，第三支柱自愿性個(gè)人儲蓄養(yǎng)老金以商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃為主，其中投資理財(cái)產(chǎn)品居多，市級養(yǎng)老產(chǎn)品比較低，產(chǎn)品種類較為單一。中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與美國一樣也包括養(yǎng)老、遺屬、殘疾保險(xiǎn)，繳費(fèi)依據(jù)“以支定收”的原理設(shè)計(jì)，是一種轉(zhuǎn)型期的過渡模式，被保險(xiǎn)人以繳費(fèi)年限來確定其是否具備享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的資格，從基金與待遇情況來看，我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是一種部分積累制，國家每年根據(jù)平均工資的增長及物價(jià)指數(shù)調(diào)整養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。美國無最低繳費(fèi)基數(shù)，中國最低繳費(fèi)基數(shù)為社會平均工資的40%，最高繳費(fèi)基數(shù)為社會平均工資的300%，養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)最短年限美國為至少10年，中國為至少15年，美國養(yǎng)老金與退休后收入有關(guān)聯(lián)，如養(yǎng)老金與退休后收入相加超過限額，則減發(fā)養(yǎng)老金，中國養(yǎng)老金與退休后收入無關(guān)聯(lián)。養(yǎng)老金的繼承美國實(shí)行遺屬保險(xiǎn)制度，中國退還離世一方的個(gè)人賬戶剩余金額，和一次性撫恤費(fèi)、喪葬費(fèi)。

三、中國現(xiàn)行養(yǎng)老制度的困境與政策建議

中美養(yǎng)老保險(xiǎn)制度各有特點(diǎn)，老年、遺屬、殘疾保險(xiǎn)制度是美國最大的收入保障制度，所有達(dá)到一定條件的職工均被覆蓋，具有普遍性，領(lǐng)取待遇的資格基于獲得社會保障分的多少。美國社會保障制度是現(xiàn)收現(xiàn)付制，采用一種累退的待遇計(jì)算方式，養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率為40%左右。我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度正逐步向法制化和社會化的方向發(fā)展，在許多方面仍不夠成熟與完善。（一）人口老齡化導(dǎo)致需求增加。依據(jù)聯(lián)合國的老齡化社會標(biāo)準(zhǔn)，中國從2002年中國已進(jìn)入國際公認(rèn)的老齡化社會，目前已經(jīng)開始進(jìn)入加速老齡化階段，隨著在建國后嬰兒潮時(shí)期出生的人口在未來十幾年內(nèi)逐漸步入老年化，加上一個(gè)階段里實(shí)施計(jì)劃生育政策導(dǎo)致的新生人口的縮減，預(yù)計(jì)將在未來近20年內(nèi)老齡化速度呈現(xiàn)較大幅度的增長。與美國、日本等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家相比，中國“未富先老”特征較為明顯，老齡化的加速將對中國經(jīng)濟(jì)社會產(chǎn)生巨大壓力。隨著社保制度的完善，中國參保人數(shù)和結(jié)存的養(yǎng)老金數(shù)額在逐年增加，但老年人口撫養(yǎng)比重也在不斷上升，收不抵支的現(xiàn)象在進(jìn)一步擴(kuò)大，老齡化帶來養(yǎng)老需求提高，社會負(fù)擔(dān)也日漸加重，如何應(yīng)對轉(zhuǎn)軌留下的歷史成本及老齡化加速的雙重負(fù)擔(dān)，是必須面對的可能導(dǎo)致社會保險(xiǎn)危機(jī)的問題。（二）養(yǎng)老金覆蓋面不足。隨著中國社會保障改革進(jìn)程的不斷深入，到2017年末，中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度總體覆蓋率達(dá)到65%以上，已總體覆蓋到9.15億人，但與美國等發(fā)達(dá)國家相比，中國養(yǎng)老保障的覆蓋面還處于較低水平，主要體現(xiàn)在第二支柱與第三支柱覆蓋率發(fā)育不足，二者總覆蓋率不足17%，企業(yè)年金制度發(fā)展非常緩慢，在2017年末只有8.04萬個(gè)，覆蓋職工人數(shù)只有2331萬人。（三）養(yǎng)老金收益率較低。中國社保基金會由國務(wù)院批準(zhǔn)受托管理全國9個(gè)試點(diǎn)省市基本養(yǎng)老金保險(xiǎn)個(gè)人賬戶中央補(bǔ)助資金，納入全國社保基金統(tǒng)一運(yùn)營，在實(shí)際操作中，幾乎所有基金年收益率不到3%，而達(dá)不到其承諾的年均收益率3.5%，全國企業(yè)年金收益率在2017年較往年有所提升，但低于2007年至今的年平均收益率均值。而自愿性個(gè)人儲蓄計(jì)劃近年來發(fā)展較為緩慢，目前規(guī)模較小，其傳統(tǒng)養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品的總資產(chǎn)約在2萬億元左右。（四）進(jìn)一步健全我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建議從美國養(yǎng)老體系發(fā)展來看，其養(yǎng)老金來源是支柱二即雇主養(yǎng)老計(jì)劃和支柱三即個(gè)人退休儲蓄賬戶，相對穩(wěn)健、投資風(fēng)險(xiǎn)分散的公募基金是美國養(yǎng)老金投資的重要渠道。中國伴隨著老齡化加速和低收益率的問題，若維持近年來對養(yǎng)老金的財(cái)政補(bǔ)貼力度，養(yǎng)老金需求的缺口仍呈現(xiàn)逐年增大的趨勢，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的累計(jì)結(jié)存僅可支持到2023年，對第一支柱過分依靠的失衡發(fā)展結(jié)構(gòu)及目前第一支柱的低收益率，使得我國養(yǎng)老金問題更為嚴(yán)峻。為此，需要針對存在的問題，繼續(xù)推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系的改革，嘗試構(gòu)建一個(gè)待遇水平適度、地區(qū)差距適當(dāng)、運(yùn)行健康的體系。

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是中國養(yǎng)老體系的基本層面，需以體現(xiàn)公平原則為主，我國可借用美國累退式替代方式并適當(dāng)照顧低收入群體，反映全國的總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，體現(xiàn)國家政府責(zé)任。與此同時(shí)，要根據(jù)我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r，逐步擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面，爭取全社會對養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的支持，建立與完善包括個(gè)人儲蓄和商業(yè)保險(xiǎn)在內(nèi)的多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。

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作者:劉學(xué)民 單位:重慶大學(xué)城市科技學(xué)院