從身份本位到公民權(quán)利談養(yǎng)老保險

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摘要：我國養(yǎng)老保險經(jīng)歷了勞動保險時期、制度創(chuàng)新及改革時期和全面建設時期，最重要的是完成理念上從身份本位的福利制度到作為公民權(quán)利的共享制度的轉(zhuǎn)變。作為一項制度的探索，我國積累了豐富的經(jīng)驗：堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導、試點先行，逐步拓寬、保持適度保障水平和關(guān)注轉(zhuǎn)制遺留問題等。進入新時代，我國養(yǎng)老保險尚面臨一些問題，中華人民共和國成立七十年來積累的養(yǎng)老保險制度改革和完善的經(jīng)驗對推進以公民權(quán)利為本，全民覆蓋的養(yǎng)老保險是巨大財富。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保險；身份本位；公民權(quán)利；七十年；經(jīng)驗

養(yǎng)老保險制度建立初期，享有保障是以身份為依托，身份不同決定能否享有養(yǎng)老保險及享有水平，原有養(yǎng)老保險是身份本位的制度。這里的身份本位是指基于戶口身份、單位性質(zhì)和職業(yè)性質(zhì)等而建構(gòu)的社會等級身份，有別于西方福利國家所遵行的社會公民身份。身份本位的另一面就是公民權(quán)利。公民權(quán)利本是一個現(xiàn)代政治學概念，馬歇爾將公民權(quán)利劃分為基本的法律權(quán)利、政治權(quán)利和社會權(quán)利三類。在廣義上理解，公民權(quán)利即作為一國公民其能夠享有的最基本的保障措施，如享有基本養(yǎng)老保險就是社會權(quán)利的體現(xiàn)。公民權(quán)利應該成為社會保障的理念基礎，而社會保障制度的建立和發(fā)展則是促進和實現(xiàn)公民權(quán)利的一個基本手段。養(yǎng)老保險不是特殊群體的福利制度安排，應成為一種普惠性制度，成為公民基本權(quán)利。

一、養(yǎng)老保險歷程回顧

學界對我國社會保險的歷程有二分法和四分法。對于養(yǎng)老保險，筆者傾向于采用三分法：1949年到1985年，為勞動保險時期；1986年到2008年，為制度創(chuàng)新及改革時期；2009年至今，為全面建設時期。（一）勞動保險時期。中華人民共和國成立后，《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》提出逐步實行勞動保險制度。1951年2月23日由政務院通過《中華人民共和國勞動保險條例》，規(guī)定勞動者及其供養(yǎng)的直系親屬在退休、喪葬等方面的待遇。后來政務院對《勞動保險條例》進行修改擴大實施范圍，包含了商業(yè)等13個產(chǎn)業(yè)和部門，但覆蓋的人群依然很少，僅是城市就業(yè)人群或部分特殊行業(yè)職工才能享有，城市中未在正規(guī)單位就業(yè)人員和農(nóng)村居民并不在勞動動保險范圍之內(nèi)。此階段養(yǎng)老保險不能稱為一種獨立的制度安排，其是勞動保險制度的一個子項目，呈現(xiàn)出保障水平低、覆蓋人群少的特點，體現(xiàn)為一種身份本位的福利安排，符合當時的基本國情。中華人民共和國成立后工業(yè)優(yōu)先發(fā)展方針，針對重點領(lǐng)域重點人群實施養(yǎng)老保險，加之財力有限，基礎薄弱，無法在所有企業(yè)實施，以及政府缺乏治國理政經(jīng)驗，在探索中發(fā)展。“”運動開始，勞動保險領(lǐng)域出現(xiàn)躍進現(xiàn)象，體現(xiàn)最明顯的是農(nóng)村合作醫(yī)療的“一哄而起”，“”開始后負責勞動保險的工會陷入癱瘓，原本建立在勞動保險內(nèi)的養(yǎng)老保險項目基本被終止。“”之后，1978年召開的第五屆全國人大一次會議通過的《憲法》第49條對勞動者的養(yǎng)老作了原則性規(guī)定。同時國務院頒布《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》等法規(guī)文件，對恢復“”期間破壞的養(yǎng)老保險起了重要作用。總體上，1985年之前，原有養(yǎng)老保險在恢復、修補，處于徘徊的階段。（二）制度創(chuàng)新及改革時期。由于經(jīng)濟體制改革，原有養(yǎng)老保險加重了企業(yè)負擔，無法釋放企業(yè)發(fā)展活力，因此在經(jīng)過多次會議、外出學習和境外社會組織及學者的幫助下，南充、自貢等地不斷對養(yǎng)老制度進行實踐總結(jié)，成功經(jīng)驗在全國推廣。1986年國務院頒布《國營企業(yè)實行勞動保險合同暫行規(guī)定》，建立了勞動合同制工人的養(yǎng)老保險制度，這份文件確立了企業(yè)、個人、國家三方負擔養(yǎng)老保險繳費的原則。國務院1991年和1995年頒布的條例以及1993年黨的十四屆三中全會都對養(yǎng)老保險制度改革提出具體的建議。1997年國務院《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》標志著我國社會統(tǒng)籌與個人賬戶結(jié)合養(yǎng)老模式形成，此后2005年，國務院頒布《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》成為目前職工基本養(yǎng)老保險制度的實施依據(jù)。此階段養(yǎng)老保險制度是對原有保障項目的創(chuàng)新，實施中秉持“效率優(yōu)先、個人責任”理念，工具性色彩濃，是國有企業(yè)改革的配套措施，是推進改革開放的手段，覆蓋人群僅是各種所有制企業(yè)職工，依然是身份本位的。但養(yǎng)老保險制度重塑責任分擔的社會保障新觀念，尊重國情與借鑒國外經(jīng)驗相結(jié)合，亦有利于實現(xiàn)制度創(chuàng)新，傳統(tǒng)社會保障制度已經(jīng)實現(xiàn)了向新型社會保障體系整體轉(zhuǎn)型，社會保障體系日益體現(xiàn)出政府主導、責任分擔、社會化多層次性等基本特征。可以說，此階段為全面建設時期的養(yǎng)老保險制度奠定雄厚的改革基礎。（三）全面建設時期。2009年9月1日國務院頒布《國務院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》要求探索建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。2009年全國試點，后在全國范圍內(nèi)實施，于2014年與城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險合并稱為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，2104年機關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險制度改革亦開啟。自此，我國形成機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的制度格局，打破了原有身份本位的格局，享有基本養(yǎng)老保險成為公民基本權(quán)利，最主要的體現(xiàn)是養(yǎng)老保險的全民覆蓋。截至2018年年末，全國參加基本養(yǎng)老保險人數(shù)為94293萬人，其中參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險人數(shù)為41902萬人，參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險人數(shù)為52392萬人，覆蓋率在90%以上。作為一項福利制度，養(yǎng)老保險在中華人民共和國成立初和改革開放時期是身份本位的福利機制，現(xiàn)已轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N公民權(quán)利。養(yǎng)老保險制度是從滿足特殊群體的需要發(fā)展為滿足全體社會成員的需要，補缺型社會福利制度慢慢地在一定程度上被普惠型社會福利制度替代，社會成員的公民權(quán)利得到社會福利制度的保障。

二、養(yǎng)老保險積累的經(jīng)驗

（一）堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導。中華人民共和國成立之初，勞動保險制度建立是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下進行的，之后由于中國共產(chǎn)黨治理國家經(jīng)驗不足出現(xiàn)“”運動、“”，導致原制度遭到破壞。此后養(yǎng)老保險制度都以中國共產(chǎn)黨來領(lǐng)導，模式是黨的重要會議研究通過關(guān)于發(fā)展養(yǎng)老保險的決定、建議，后轉(zhuǎn)化為國務院頒布的決定、政策。如黨的十四屆三中全會明確了養(yǎng)老保險基金的社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的原則，1997年國務院頒布的文件就是在這個基礎之上制定的。黨的十五大以后的歷屆黨代會都會對未來一段時期的養(yǎng)老保險制度定下總基調(diào)，國務院在總基調(diào)下頒布相關(guān)法令促進實施。總結(jié)正反兩方面經(jīng)驗得出，黨的領(lǐng)導對養(yǎng)老保險事業(yè)具有舉足輕重的作用。黨的領(lǐng)導可以保障養(yǎng)老保險政策的連貫性，可以匯聚磅礴力量，解決養(yǎng)老保險領(lǐng)域重點、難點問題，保障養(yǎng)老保險健康、可持續(xù)發(fā)展。（二）試點先行，逐步拓寬。在改革進程中，國家始終堅持把開展試點作為把握客觀規(guī)律、積累改革經(jīng)驗的重要途徑，避免利益格局調(diào)整帶來社會的不穩(wěn)定，保證了制度改革的順利推進。建立職工養(yǎng)老保險就是先通過小范圍試點，在此基礎之上擴大試點，成熟后推行實施，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險也是如此。采取此模式一方面是因為我們?nèi)狈︷B(yǎng)老保險的經(jīng)驗；另一方面是作為社會主義國家在養(yǎng)老制度設計上并無模板可參照，只能在總結(jié)國內(nèi)外經(jīng)驗基礎上探索。這種政策實施模式可以對制度的合理性、適用性、社會效應及時觀察、了解，以此對制度進行改良或革新，一旦制度無法實施可立即止損。這是現(xiàn)實情景和歷史參照的良性互動，意義重大。（三）保持適度保障水平。養(yǎng)老保險待遇既要保障退休人員日常生計也不能高于經(jīng)濟發(fā)展水平。我國養(yǎng)老保險在實施中一直保持與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應稍偏低的水平。最重要指標是養(yǎng)老金平均替代率，即退休人員平均養(yǎng)老待遇占在崗職工社會平均工資的比例，筆者根據(jù)人社部數(shù)據(jù)計算2018年養(yǎng)老金平均替代率為48%左右。此替代率既可以保障退休職工的基本生活，又不會使養(yǎng)老金支付陷入壓力之中，進而避免陷入福利旋渦。適度基本養(yǎng)老保險金水平是根據(jù)歷史和當前經(jīng)濟社會發(fā)展狀況確定，是經(jīng)濟發(fā)展水平在基本養(yǎng)老金上的體現(xiàn)。目前我國50%左右的養(yǎng)老金替代水平整體處于中等水平，是吸取福利國家高福利產(chǎn)生的巨大支付壓力和欠發(fā)達國家較低的養(yǎng)老金水平的經(jīng)驗之舉，符合國情。（四）關(guān)注轉(zhuǎn)制遺留問題。歷史遺留問題的妥善解決關(guān)乎養(yǎng)老保險制度良性實施。改革開放后，由于“效率優(yōu)先”理念影響，產(chǎn)生大批下崗失業(yè)工人無養(yǎng)老繳費，面臨同樣遭遇的還有部分“五七工”“家屬工”，中央財政安排資金將500多萬名未參保集體企業(yè)員工和“五七工”“家屬工”等群體納入養(yǎng)老保險。歷史遺留問題的妥善解決是對曾為中國經(jīng)濟社會貢獻力量的勞動者的肯定和尊重，是養(yǎng)老保險作為公民基本權(quán)利的體現(xiàn)和審視，是國家對全體公民的莊重承諾和責任擔當。

三、結(jié)語

從中華人民共和國成立至今七十年里，我國養(yǎng)老保險領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了由身份本位到公民權(quán)利的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)大部分人的覆蓋。養(yǎng)老保險領(lǐng)域存在的一些問題正在不斷解決、優(yōu)化，如通過全民參保登記計劃解決1億左右未參保群體的參保問題，通過基本養(yǎng)老金中央調(diào)劑制度解決基金積累的地域不平衡問題，通過更加順暢合理的轉(zhuǎn)移接續(xù)政策促進勞動力要素跨區(qū)域的合理流動。相信隨著人們養(yǎng)老保險意識的加強，國家對養(yǎng)老保險的重視，老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所為、老有所學、老有所教、老有所樂的目標在不久的將來會得以實現(xiàn)。

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作者:吳秀才 單位:中共蚌埠市委黨校公共管理教研部