養(yǎng)老服務(wù)體系歷史分析及經(jīng)驗(yàn)研究

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摘要：構(gòu)建符合本國老齡化具體國情的養(yǎng)老服務(wù)體系是世界各國應(yīng)對人口老齡化的共同做法。基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)認(rèn)同程度、服務(wù)業(yè)發(fā)展水平以及相關(guān)政策法規(guī)的不同，各國都形成了自己獨(dú)特的養(yǎng)老服務(wù)模式。作為社會(huì)保險(xiǎn)型福利國家代表的德國，尤其在長期照護(hù)保險(xiǎn)制度建設(shè)方面走在了世界的前列，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，文章通過介紹德國養(yǎng)老服務(wù)體系，以期為我國養(yǎng)老服務(wù)提供可供參考的建議。

關(guān)鍵詞：德國；養(yǎng)老服務(wù)體系；長期照護(hù)保險(xiǎn)制度

現(xiàn)代福利國家的養(yǎng)老服務(wù)最早可以追溯到英國在20世紀(jì)70年代實(shí)施的社區(qū)照顧政策[1]。而德國則實(shí)行的是社會(huì)保險(xiǎn)政策，選擇全社會(huì)集體承擔(dān)老齡化帶來的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)壓力。在此后的50年里，歐洲各國紛紛以此為藍(lán)本采取不同的老年服務(wù)政策應(yīng)對日益嚴(yán)重的老齡化問題。在失能老人長期照護(hù)方面，德國率先于20世紀(jì)90年代實(shí)行長期照顧保險(xiǎn)制度，豐富了傳統(tǒng)的社會(huì)保險(xiǎn)門類。而北歐國家瑞典更是被世界公認(rèn)的福利國家櫥窗，高福利的普享型福利模式使得瑞典被評(píng)為世界上最適合養(yǎng)老的國家[2]。各國現(xiàn)行的福利制度大都借鑒歐洲福利國家的模式和經(jīng)驗(yàn)并根據(jù)自身國情制定自己的制度體系。進(jìn)入21世紀(jì)初期，歐盟各國就是否應(yīng)該跟進(jìn)德國實(shí)行長期照護(hù)保險(xiǎn)制度展開了大討論（Pacolet,2000:253）[3]。但是，世界衛(wèi)生組織（WHO）在指導(dǎo)發(fā)展中國家和地區(qū)發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)的時(shí)候也指出，在學(xué)習(xí)和借鑒歐洲國家經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的時(shí)候要明確：不能一味地搞機(jī)構(gòu)建設(shè)，應(yīng)該全面、全方位地建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)體系（Wiener,2003）[4]。顯然，由于國情不同，在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和人口狀況方面中國和德國有著很大的差異。

一、福利國家的主要模式

歐洲國家老年社會(huì)福利發(fā)展歷史早，就養(yǎng)老方面來說，也經(jīng)歷了從兜底性的社會(huì)救濟(jì)到普享福利國家的歷史發(fā)展歷程，“二戰(zhàn)”結(jié)束以來隨著人類醫(yī)療衛(wèi)生科技的進(jìn)步，人類壽命不斷延長，再加上人口老齡化在“二戰(zhàn)”以后的和平年代快速提高，老年人的社會(huì)保障逐步成為人類社會(huì)面臨的共同難題，老年社會(huì)政策也成為最為重要的福利政策之一。從研究的角度追根溯源，在理論層面探討不同福利制度的理論根源比較其不同的實(shí)踐過程。20世紀(jì)60年代初，美國社會(huì)學(xué)家維林斯基（Wilensky）與其同事萊博克斯（Lebeaux）研究工業(yè)化后美國社會(huì)實(shí)現(xiàn)的福利制度時(shí)，將福利分配模式分為“補(bǔ)缺型”和“制度型”兩種類型[5]。這是最早的福利社會(huì)制度劃分。英國著名社會(huì)政策學(xué)家蒂特馬斯（Titmuss）曾在此基礎(chǔ)上，將福利國家分為三種模式：補(bǔ)救福利模式、工業(yè)績效（社會(huì)保險(xiǎn)）模式、社會(huì)再分配（公共補(bǔ)助）模式[6]；以上分類從功能主義角度出發(fā)，按照福利供給所覆蓋的人群和所起到的效果分類，并不能說明某一政府選擇這一模式的理由。1990年，丹麥社會(huì)學(xué)家艾斯平•安德森（Esping-Andersen）在《福利資本主義的三個(gè)世界》一書中首次提出了“福利制度”（welfareregime）這一概念[7]。“模式”和“制度”成為兩種研究、解釋、比較福利國家的兩種工具和路徑。艾斯平•安德森的三分法建立在福利“非商品化”（de-commodification）的前提下，根據(jù)政府、市場和家庭三者之間的關(guān)系劃分不同福利國家的體制，即自由主義體制（liberalregime）、（社團(tuán)主義）保守主義體制（conservativeregime）與社會(huì)民主主義體制（socialdemocraticregime）[8]。（一）自由主義體制：代表國家—英國。自由主義體制發(fā)源于英國，即盎格魯-薩克遜國家為主要代表。這種福利制度受自由主義思想影響，將市場視為解決一切問題的最有效方法，反對政府過度干預(yù)，認(rèn)為對于貧窮需給予帶有懲罰性的救濟(jì)會(huì)有效地刺激市場發(fā)展。這種體制下，想要獲得救濟(jì)要通過嚴(yán)格的經(jīng)濟(jì)調(diào)查，給付的幫助也非常有限，且?guī)в幸欢ǖ男呷栊浴Ｓ眠@一方式激勵(lì)個(gè)人通過奮斗在市場中獲得福利和服務(wù)，這一制度將政府和家庭的角色邊際化，讓市場扮演核心角色，非商品化程度非常低。（二）社團(tuán)主義體制：代表國家—德國。社團(tuán)主義體制發(fā)源于德國，俾斯麥時(shí)期的德意志帝國是家長式的權(quán)威主義國家，主要代表國家是歐洲大陸具有權(quán)威統(tǒng)治歷史的國家，如德國、法國、奧地利、意大利等。這一體制下，公民的福利獲得主要參考工作業(yè)績，其社會(huì)權(quán)利的獲得主要是通過對其工作期間社會(huì)保險(xiǎn)繳納情況進(jìn)行精準(zhǔn)核算得出，這取決于公民工作期間參保時(shí)間、過去的工作表現(xiàn)，福利責(zé)任由雇主和個(gè)人共同承擔(dān)。勞動(dòng)力非商品化程度在歐洲處于中等水平，顯然政府權(quán)力和社會(huì)合作的影響是主要原因。這一制度下政府只是起到輔助作用，市場的作用也是邊際性的，家庭、企業(yè)等被視為社會(huì)團(tuán)結(jié)合作和社會(huì)福利的首要角色。（三）社會(huì)民主主義：代表國家—瑞典。社會(huì)民主主義體制主要存在于斯堪的納維亞半島社會(huì)執(zhí)政的北歐國家，如瑞典、丹麥、挪威、芬蘭等國。北歐國家的福利思想受“貝弗里奇原則”影響很大，社會(huì)福利以普遍公民權(quán)為原則，摒棄市場和政府、資產(chǎn)階級(jí)和無產(chǎn)階級(jí)的二元對立，試圖建立福利國家的第三條道路，提出了“人民福利”道路，形成了高福利、普享的“福利櫥窗”制度。這一制度非商品化程度最高。這一制度下，政府的地位是核心，家庭和市場是邊際性的。當(dāng)然，顯而易見的是由于財(cái)政負(fù)擔(dān)重和覆蓋面過大導(dǎo)致這一制度在經(jīng)濟(jì)危機(jī)和人口老齡化來臨時(shí)面臨的改革難度也是最大的。

二、社團(tuán)主義體制下德國養(yǎng)老服務(wù)體系

（一）德國養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展過程。俾斯麥時(shí)期的德意志帝國是權(quán)威主義國家體制，是歐洲大陸具有權(quán)威統(tǒng)治歷史的國家，這一類型的國家有德國、法國、奧地利等。這一體制下，公民的福利取決于公民工作期間參保時(shí)間、過去的工作表現(xiàn)，福利責(zé)任由雇主和個(gè)人共同承擔(dān)。政府只是起到輔助作用，市場的作用也是邊際性的，家庭、企業(yè)等被視為社會(huì)團(tuán)結(jié)合作和社會(huì)福利的首要角色。當(dāng)然，女性參與勞動(dòng)率低成為該模式下勞動(dòng)力市場性別差異的典型特征。德國現(xiàn)代福利國家制度是伴隨著德國工業(yè)化進(jìn)程逐漸形成的。雖然德國的工業(yè)革命開始比英國晚約半個(gè)世紀(jì)，但德國完成統(tǒng)一后資本主義發(fā)展速度特別快。德國的社會(huì)保險(xiǎn)制度要從鐵血首相俾斯麥開始，這位鐵血首相用鐵血手段統(tǒng)一德國后，并不是一味地用暴力維持統(tǒng)治，而是主動(dòng)采用了社會(huì)保險(xiǎn)制度這在一定程度上保障勞動(dòng)者的利益，提供一定水平的福利，在一定意義上起到了維護(hù)社會(huì)團(tuán)結(jié)的作用。到了19世紀(jì)后期和20世紀(jì)初期，在德國影響最大新歷史學(xué)派在經(jīng)濟(jì)學(xué)中摻入了倫理的要素，主張公平的分配，主張國家對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)要進(jìn)行必要的干預(yù)[9]。該學(xué)會(huì)的理論得到當(dāng)時(shí)德國首相俾斯麥的賞識(shí)，對德國社會(huì)政策的形成產(chǎn)生了重要的影響。從1889年德國建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，到“二戰(zhàn)”結(jié)束德國建成僅次于瑞典的“福利國家”。首先，第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以后德國經(jīng)濟(jì)的全面恢復(fù)并保持了快速發(fā)展，這為“福利國家”建設(shè)打下了良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。1951〜1966年，聯(lián)邦德國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，創(chuàng)造了舉世聞名的“經(jīng)濟(jì)奇跡”。1967〜1975年，雖出現(xiàn)短期經(jīng)濟(jì)危機(jī)，但總體經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展。其次，市場經(jīng)濟(jì)體制的確定和與歷史學(xué)派同樣主張政府干預(yù)的凱恩斯主義的引入為“福利國家”的建立提供了理論保障。20世紀(jì)60年代后期，“福利經(jīng)濟(jì)學(xué)”和“凱恩斯經(jīng)濟(jì)學(xué)”在西德逐漸盛行，最后形成了新自由主義與凱恩斯主義相結(jié)合的德國版“福利國家理論”，加上英國宣布建立“福利國家”的刺激和社會(huì)的政治主張，合力推動(dòng)了了聯(lián)邦德國社會(huì)保障制度的大發(fā)展，很快建立起了內(nèi)容龐雜、耗資巨大的完整的社會(huì)保障體系和社會(huì)保障網(wǎng)。再次，社會(huì)民主主義思想的影響和社會(huì)的推動(dòng)。社會(huì)在1959年制定的歷史性的《歌德斯堡綱領(lǐng)》中強(qiáng)調(diào)：“每一個(gè)公民在年老、喪失就業(yè)能力或自我照顧能力又或者在家庭無人供養(yǎng)時(shí)，都有權(quán)得到由國家提供的最低限度的養(yǎng)老金”，把實(shí)際符合“人的尊嚴(yán)”的“社會(huì)保障制度”作為黨的“社會(huì)責(zé)任”[10]。在經(jīng)歷了戰(zhàn)后至20世紀(jì)80年代的黃金時(shí)代后，由于經(jīng)濟(jì)“滯脹”，嚴(yán)重的社會(huì)失業(yè)加上日益嚴(yán)重的人口老齡化問題，65歲以上老年人口比重從戰(zhàn)后的10%快速增長到15.6%，社會(huì)保障制度也面臨一定程度的危機(jī)[11]。德國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度首先出現(xiàn)財(cái)政壓力，養(yǎng)老金的籌資與發(fā)放同時(shí)面臨困境。為了應(yīng)對經(jīng)濟(jì)危機(jī)和人口老齡化危機(jī)的雙重壓力，德國政府在20世紀(jì)90年代開始對養(yǎng)老保險(xiǎn)制度采取了一系列的調(diào)整與改革措施。中右聯(lián)合執(zhí)政聯(lián)盟的改革主張?bào)w現(xiàn)在1992年和1997年聯(lián)邦勞工部長的社會(huì)政策建議中。以德國社會(huì)為代表的左翼思潮對于推動(dòng)社會(huì)保障的擴(kuò)大與完善起過極其重要的作用。1998年10月紅綠中左聯(lián)合政府上臺(tái)后，施德羅總理提出要跨越“左派”與“右派”，要在傳統(tǒng)的福利國家和主張自由競爭的自由主義之間執(zhí)行“新中間派政策”，即走福利國家改革的“第三條道路”。在其上臺(tái)所做的政府聲明中指出：社會(huì)福利的內(nèi)涵沒改變，需要改革的是實(shí)施的手段。在前期養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的基礎(chǔ)上，施羅德政府于1998年采納了呂魯普（Rürup）委員會(huì)關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的提案。決定在2001年和2004年兩次實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)改革，這兩次改革使得德國養(yǎng)老保險(xiǎn)取得了實(shí)質(zhì)性變革，三支柱模式的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度得以正式構(gòu)建起來，這在一定程度上緩解了人口老化和高福利支出帶來的經(jīng)濟(jì)壓力。（二）德國社會(huì)團(tuán)結(jié)的老年政策理念。福利國家建立以后，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)困難甚至危機(jī)的時(shí)候，福利制度的改革就成為“圣殿上的斗牛”，任何企圖削減公民福利的政治家和政黨都需要足夠的政治智慧和勇氣[12]。業(yè)已賦予的公民福利權(quán)不可能再被收回，成為習(xí)慣的高福利不可以被減少，這也是西方民主體制下的難題。從文化的差異性來看，德國與英國有著很大的不同，德國的歷史長期分裂，民族的自尊心特別強(qiáng)烈，尤其是有著帝國的歷史傳統(tǒng)，俾斯麥時(shí)代主張的民族主義情節(jié)深深扎根于德國社會(huì)文化的深處。與西方自由、民主以及議會(huì)至上的思想相比，德國社會(huì)更加尊崇社會(huì)團(tuán)結(jié)和國家整體性與計(jì)劃性。在政治上，德國社會(huì)實(shí)力強(qiáng)大，工人階級(jí)的力量往往能對政府政策的決策產(chǎn)生巨大影響。在經(jīng)濟(jì)上，德國主張社會(huì)市場經(jīng)濟(jì)思想，經(jīng)濟(jì)發(fā)展要以“社會(huì)公正”為基本目標(biāo)，要實(shí)現(xiàn)“市場的自由原則與社會(huì)的平衡原則相結(jié)合”，其價(jià)值取向和決策原則有以下三條：第一，社會(huì)保險(xiǎn)的前提是有利于市場機(jī)制作用的發(fā)揮；第二，社會(huì)保險(xiǎn)要控制在收入再分配的合理空間內(nèi)，以維護(hù)效率與公平的內(nèi)在統(tǒng)一；第三，社會(huì)保險(xiǎn)體現(xiàn)社會(huì)團(tuán)結(jié)，由個(gè)人、企業(yè)、政府三者共同承擔(dān)，強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任的同時(shí)也同樣要求個(gè)人責(zé)任。雖然德國的社會(huì)保險(xiǎn)制度經(jīng)歷了很多改革，但是這三條原則始終是德國特色的社會(huì)保險(xiǎn)制度的基本原則。即使在1998年施羅德政府提出要實(shí)現(xiàn)跨越“左派”和“右派”的中間道路，在社會(huì)保險(xiǎn)方面依然堅(jiān)持個(gè)人即有權(quán)利享受社會(huì)保障也有義務(wù)自己負(fù)責(zé)自己生活的責(zé)任。施羅德將其比喻為一張?zhí)澹魏我粋€(gè)需要暫時(shí)支持的人，都應(yīng)該準(zhǔn)備借助這一跳板迅速重返自己的生活。（三）德國養(yǎng)老服務(wù)保障的立法。歐洲國家的養(yǎng)老服務(wù)制度都是立法先行，德國的養(yǎng)老保障也有著深厚的法律基礎(chǔ)，德國完成統(tǒng)一后頒布了三項(xiàng)社會(huì)立法構(gòu)成了社會(huì)保障體系的總體架構(gòu)。分別是1883年的《工人醫(yī)療保險(xiǎn)法》、1884年的《工傷事故保險(xiǎn)法》、1889年的《傷殘和養(yǎng)老保險(xiǎn)法》，德國從而成為世界上社會(huì)保險(xiǎn)制度的締造者。此后幾經(jīng)改革完善和補(bǔ)充，“二戰(zhàn)”以后，德國形成了一套完備的社會(huì)保障制度，成為歐洲大陸國家的代表，對全世界社會(huì)保險(xiǎn)制度的發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。尤其是在1995年，德國又率先推行《長期照護(hù)社會(huì)保險(xiǎn)》，將保險(xiǎn)制度擴(kuò)展到老年人的長期照護(hù)。德國《基本法》在德國相當(dāng)于憲法，是德國的最高法律。其中第6條內(nèi)容為：“撫養(yǎng)與教育子女為父母的基本權(quán)利和必然義務(wù)，并受到國家監(jiān)督”，但是《基本法》規(guī)定子女沒有必須贍養(yǎng)父母的責(zé)任和義務(wù)，這是德國社會(huì)“養(yǎng)小不養(yǎng)老”傳統(tǒng)的法律依據(jù)。因此，《基本法》中相對較輕的子女贍養(yǎng)義務(wù)的規(guī)定為傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老的社會(huì)化運(yùn)行提供了內(nèi)部條件。德國早在1889年就通過《養(yǎng)老保險(xiǎn)法》。1957年前養(yǎng)老保險(xiǎn)采取資金積累模式。德國在1950年頒布《聯(lián)邦養(yǎng)老金法》，次年頒布《養(yǎng)老金提高法》，重建德國社會(huì)保障制度。1954年德國實(shí)行《家庭補(bǔ)貼法》。1957年頒布《養(yǎng)老金改革法》是戰(zhàn)后最具影響的法案，最主要的內(nèi)容是養(yǎng)老金的存繳比例和在職期間工資增長掛鉤。德國在1961年頒布《社會(huì)救助法》，建立社會(huì)救助制度。1963年德國實(shí)行老年補(bǔ)貼制度，次年規(guī)定工人養(yǎng)老金津貼低于雇員養(yǎng)老金津貼標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，由國家予以補(bǔ)貼。1978年德國政府開始提高養(yǎng)老金繳費(fèi)率。1992年德國頒布最新修訂的《養(yǎng)老金法》，將養(yǎng)老金津貼標(biāo)準(zhǔn)與凈收入掛鉤。1996年德國決定提高養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡。2003年德國提出全面改革社會(huì)保障制度的“2010年議程”，全面改革老年社會(huì)保障政策以應(yīng)對老齡化程度不斷提高對公共財(cái)政的壓力。

三、養(yǎng)老理念的發(fā)展和政策的近期調(diào)整

（一）積極老齡化理念的發(fā)展與影響。世界人口正在老化。全球65歲以上的人數(shù)預(yù)計(jì)從2010年的5.24億增加到2050年的近15億（世界衛(wèi)生組織，2012）[13]。扶養(yǎng)比也在變化：在歐洲每個(gè)65歲以上的老年人就有四個(gè)工作年齡的人，到2060年只有兩個(gè)人處在工作年齡（歐盟委員會(huì)，2010）[14]。隨著社會(huì)保障繳費(fèi)者與受助人比例的相應(yīng)變化，人口老齡化進(jìn)程對養(yǎng)老制度的可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成了重大挑戰(zhàn)。人口老齡化日益引起德國政府對養(yǎng)老金和養(yǎng)老金未來可持續(xù)性的關(guān)注和擔(dān)憂。在德國“積極老齡化”框架已經(jīng)成為回應(yīng)人口老齡化挑戰(zhàn)的重要政策（FosterandWalker，2015）[15]。積極的老齡化是關(guān)于人們能夠保持獨(dú)立并不論年紀(jì)都能發(fā)揮潛力。它強(qiáng)調(diào)健康和參與最大化的重要性以及隨著人們年齡增長而提高福祉的安全性（世界衛(wèi)生組織，2002）[16]。此外，它還表明了老年人在應(yīng)對挑戰(zhàn)方面的作用是通過推遲退出就業(yè)和維持人口老齡化退休后的積極生活（EuropeanCommission，2014）[17]。養(yǎng)老金政策可以在延長工作壽命的同時(shí)起到重要的作用在退休時(shí)有足夠的收入，因此積極的老齡化議程應(yīng)該是退休金的一個(gè)核心部分（Foster，2012）[18]。許多國家開始重組它們的老年收入保障體系，以應(yīng)對人口老齡化帶來的挑戰(zhàn)。這些變化也符合積極老齡化框架的原則，他賦予了老年人活躍積極的角色（Walker，2009）[19]。積極的老齡化代表了促進(jìn)老年人權(quán)利的政策愿景，人們保持更長時(shí)間的就業(yè)可以降低養(yǎng)老金成本，同時(shí)也有助于老年人充分參與社區(qū)和政治進(jìn)程。因此，他可能挑戰(zhàn)高齡老人被動(dòng)性和依賴性的特點(diǎn)。它還強(qiáng)調(diào)了年輕時(shí)的經(jīng)驗(yàn)對于晚年福祉認(rèn)同的重要性（Hamblin，2013）[20]。強(qiáng)調(diào)整個(gè)生命過程中健康預(yù)防過程的重要性，包括提供適當(dāng)?shù)酿B(yǎng)老金計(jì)劃，或者加強(qiáng)社會(huì)照顧投入（Ginn&Macintyre，2013）[21]。“積極”應(yīng)該包括所有有助于個(gè)人幸福的有意義的追求，如志愿服務(wù)或照護(hù)角色，應(yīng)該像有償就業(yè)一樣受到重視。增加參與休閑活動(dòng)也有助于改善健康和福祉的潛力（Boudiny&Mortelmans，2011）[22]。至少在理論上，積極老齡化強(qiáng)調(diào)需要從純粹經(jīng)濟(jì)方面的老齡化概念走向更全面的綜合理念，其中包括生活質(zhì)量，身心健康和社會(huì)參與。（二）重新調(diào)整長期護(hù)理保險(xiǎn)。2011年新修訂的“德國長期護(hù)理保險(xiǎn)法”（PNG）做了許多改進(jìn)，例如：接受照顧津貼的人享受喘息照顧和短期住宿照顧的好處。該方案內(nèi)容部分2012年10月30日實(shí)施，其余部分2013年1月1日實(shí)施。自PNG生效以來，護(hù)理津貼的受益者在臨時(shí)護(hù)理或短期住宿護(hù)理期間依然可以領(lǐng)取一半。然而，關(guān)于臨時(shí)護(hù)理，非正式護(hù)理人員在申請之前至少要照料接受者六個(gè)月。考慮到LTCI“部分覆蓋”的特點(diǎn)，PNG為被保險(xiǎn)人提供了額外私人LTCI計(jì)劃選擇，每年最多60歐元。但是，由于保險(xiǎn)公司不允許進(jìn)行醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，即幾乎每個(gè)人（除了已經(jīng)收到LTC福利的人之外的所有人）都可以參加這個(gè)計(jì)劃。然而，根據(jù)現(xiàn)有的數(shù)據(jù)證明，這一點(diǎn)至今還沒有發(fā)生（40%的被保險(xiǎn)人是年輕人）市場上已經(jīng)存在有醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的非補(bǔ)貼保險(xiǎn)計(jì)劃，一些科學(xué)家預(yù)計(jì)這些選擇存在風(fēng)險(xiǎn)。不過，現(xiàn)有數(shù)據(jù)顯示，2014年1月，德國全國已有約40萬人參加了補(bǔ)貼保險(xiǎn)計(jì)劃[23]。而且，由于額外保險(xiǎn)是自愿的，預(yù)計(jì)這一承諾是不足的。雖然就目前來看長期護(hù)理自愿補(bǔ)貼保險(xiǎn)合同的額外收益可以彌補(bǔ)個(gè)人的資金缺口，但對于整個(gè)被保險(xiǎn)群體來說，情況不太可能如此。（三）立法加強(qiáng)長期護(hù)理制度。聯(lián)邦政府打算在目前的立法中引入一種新的評(píng)估工具和相關(guān)的新的護(hù)理定義，改革將分兩步進(jìn)行。要制定第一個(gè)改革法案，快速實(shí)現(xiàn)效益的提高。首先，特別是改革的一個(gè)步驟是增加個(gè)人的收益適應(yīng)性，擴(kuò)大可用的服務(wù)范圍，提高護(hù)理和職業(yè)的相容性，例如通過加強(qiáng)日托的好處。第一個(gè)改革步驟的立法程序已經(jīng)開始，聯(lián)邦內(nèi)閣2014年5月28日通過修正社會(huì)法典第十一號(hào)法案，加強(qiáng)長期護(hù)理保險(xiǎn)第一步的主要內(nèi)容。該法案將于2015年1月1日生效。條例草案擴(kuò)大了長期護(hù)理保險(xiǎn)項(xiàng)下提供的福利和服務(wù)，使其更具靈活性，同時(shí)也考慮到下一步對于新的長期護(hù)理需求定義的改革設(shè)想。此外，額度將根據(jù)近年來的價(jià)格上漲進(jìn)行調(diào)整。為了減輕人口變化的影響，此外還將引入長期護(hù)理公積金。在家庭護(hù)理方面，特別是如果由親屬或護(hù)理機(jī)構(gòu)提供的話，條例草案有利于短期效益的改善。此外條例草案亦包括短期住宿照顧，喘息（暫托）照顧，日間照顧及夜間照顧等方面，作出更靈活的安排及擴(kuò)展福利。福利將更容易組合搭配，減輕受益人及其家庭照顧者的負(fù)擔(dān)。此外，改善人的生活環(huán)境和可用護(hù)理助理的最高比率將顯著提高。所有這些共同的利益改進(jìn)將大大有助于確保有關(guān)人員的照顧需求，可以使留在自己的家里更長的時(shí)間。此外，同伴照顧者與居民的比例將從1∶24提高到1∶20，以提供額外的同伴照護(hù)服務(wù)和該輔助人員的輔助護(hù)理為需要一般照顧的人士提供協(xié)助，將會(huì)擴(kuò)展至所有居民。護(hù)理人員的增加將有力地改善住宿機(jī)構(gòu)的護(hù)理效率。貢獻(xiàn)率將提高0.3個(gè)百分點(diǎn)。具體來說，從2035年起，這個(gè)基金的資源將用于穩(wěn)定長期護(hù)理保險(xiǎn)的繳費(fèi)率，恰恰是在嬰兒潮一代（1959〜1967年）需要護(hù)理的時(shí)候。在許多地方，長期護(hù)理需求的人將獲得同樣的福利，無論他們的損傷主要是身體上的還是認(rèn)知上的。這將更容易引入長期護(hù)理需求的新定義。根據(jù)這一定義，不需要區(qū)分需要照顧的人是因身體原因還是由于認(rèn)知障礙而需要護(hù)理的。

四、中德養(yǎng)老服務(wù)體系的共性與不同

（一）中德建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)體系的時(shí)代背景的差異。歐洲國家在“二戰(zhàn)”以后紛紛建立福利國家，經(jīng)過70多年的不斷改革發(fā)展，社會(huì)保障制度非常成熟。“二戰(zhàn)”勝利后到20世紀(jì)70年代被稱為社會(huì)保障發(fā)展的黃金時(shí)期，直到80年代歐洲國家紛紛迎來老齡社會(huì)，長期照護(hù)保險(xiǎn)制度成為德國社會(huì)保障制度的重要內(nèi)容，并成為其他國家效仿的對象。而中國則屬于典型的“未富先老”，改革開放40年末，中國經(jīng)濟(jì)總體雖然居世界第二位，但是“未富先老”的中國人均GDP仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于德國這樣的發(fā)達(dá)國家，相關(guān)社會(huì)政策更是在構(gòu)建過程中，尚不完善。同時(shí)，中國老齡化速度也比歐洲國家快得多，用18年完成了歐洲國家40年、80年甚至100多年走過的老齡化之路，留給中國進(jìn)行社會(huì)政策調(diào)試、準(zhǔn)備的時(shí)間也少。黨的四中全會(huì)提出“積極應(yīng)對人口老齡化，加快建設(shè)居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系”[24]。要抓住新時(shí)代全面建成小康社會(huì)的歷史契機(jī)，全面提升老齡社會(huì)的治理能力，在“盡力而為，量力而行”的原則下構(gòu)建政府主導(dǎo)的與養(yǎng)老服務(wù)需求相匹配的多元化、協(xié)調(diào)發(fā)展的養(yǎng)老服務(wù)體系，確保實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)的目標(biāo)，增進(jìn)老年人福祉。（二）社會(huì)保險(xiǎn)體制下德國養(yǎng)老模式的歷史變遷。就發(fā)展模式而言，沒有哪一國家是絕對的屬于某一模式。目前，歐盟各國老年政策面臨統(tǒng)一的問題，人口自由流動(dòng)和外來移民帶來巨大壓力，德國將目光投向外來移民，培訓(xùn)他們投入養(yǎng)老服務(wù)人力市場，補(bǔ)充人員不足的缺口。即使是被定義為社會(huì)保險(xiǎn)體制的德國也在發(fā)展和改革的過程中不全學(xué)習(xí)借鑒他國經(jīng)驗(yàn)，走出了自身特色的福利模式道路。中國也面臨照護(hù)人員素質(zhì)不高，數(shù)量短缺的問題，同樣中國養(yǎng)老金也面臨全國統(tǒng)籌、人口跨區(qū)域流動(dòng)導(dǎo)致大量空巢老人等難題。在老年社會(huì)政策制定，法律完善，評(píng)估與監(jiān)督，人員培訓(xùn)和社區(qū)治理方面，中德、中歐之間的學(xué)習(xí)借鑒與合作大有空間可為。因此要認(rèn)真學(xué)習(xí)借鑒德國應(yīng)對人口老齡化的經(jīng)驗(yàn)和做法，充分研判老齡社會(huì)發(fā)展走向，統(tǒng)籌處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)福利的關(guān)系，防止出現(xiàn)因過度提高福利待遇水平導(dǎo)致嚴(yán)重財(cái)政負(fù)擔(dān)，進(jìn)而影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)象發(fā)生。為老年社會(huì)政策的制定提供科學(xué)依據(jù)，綜合發(fā)展老年社會(huì)保障制度，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)體系社會(huì)化、可持續(xù)發(fā)展，全面提升老齡化社會(huì)治理體系現(xiàn)代化。（三）中德社會(huì)文化差異對養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的影響。以德國為代表的歐洲國家經(jīng)歷了“二戰(zhàn)”以來享譽(yù)全球的高福利，建設(shè)了號(hào)稱“從搖籃到墳?zāi)埂钡娜轿簧鐣?huì)福利體系，老年人衣食無憂，大量高質(zhì)量的社會(huì)服務(wù)由政府組織實(shí)施，滿足需求。但是歐洲的養(yǎng)老制度也是在其特定的文化背景下逐漸形成的[25]。在德國，法律沒有規(guī)定子女對父母有贍養(yǎng)義務(wù)，這種背景下，贍養(yǎng)老人的責(zé)任就歸于政府。但是西方養(yǎng)老是由政府負(fù)主要責(zé)任，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)社會(huì)化服務(wù)。20世紀(jì)70年代經(jīng)濟(jì)危機(jī)以來，多元福利主義興起，才重新倡導(dǎo)家庭責(zé)任，政府開始整合多元供給資源，改革長期照護(hù)制度，鼓勵(lì)市場力量，大量機(jī)構(gòu)私營化，實(shí)現(xiàn)減輕政府負(fù)擔(dān)的改革目的。中國自古代就崇尚孝文化，黨的報(bào)告中要求“積極應(yīng)對人口老齡化，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會(huì)環(huán)境，推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展”[26]。新中國成立以后，大政府包攬一切社會(huì)福利，老年人養(yǎng)老問題主要有單位和家庭承擔(dān)，由政府兜底，城市“三無”和農(nóng)村“五保”老人由政府養(yǎng)老，城市的敬老院和農(nóng)村福利院依然辦得有聲有色。改革開放以來，實(shí)行社會(huì)福利市場化，原來單位制所附屬的福利被剝離，老年人的照料問題幾乎全部轉(zhuǎn)為由家庭承擔(dān)。城市化、少子化，家庭結(jié)構(gòu)小型化，隨之而來的空巢老人，獨(dú)居老人，面對老齡化浪潮，家庭的照護(hù)功能嚴(yán)重不足。對此，政府必須調(diào)動(dòng)一切資源，全社會(huì)發(fā)揚(yáng)孝文化的基礎(chǔ)上盡快建立專業(yè)照護(hù)制度，整合有效供給，營造良好的社會(huì)氛圍和制度保障，構(gòu)建居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌的養(yǎng)老服務(wù)供給，多管齊下滿足日益嚴(yán)峻的長期照護(hù)需求。讓老年人在熟悉的環(huán)境中接受專業(yè)照護(hù)，既能滿足子女盡孝又能緩解家庭照護(hù)功能缺失的現(xiàn)狀。（四）構(gòu)建中國特色社會(huì)主義養(yǎng)老服務(wù)體。系中國需要學(xué)習(xí)德國的是政府承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任，建立并完善長期照護(hù)制度，加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)的多元供給綜合水平。第一，政府需要主導(dǎo)老齡化社會(huì)的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，體現(xiàn)社會(huì)主義制度優(yōu)越性。在制度的頂層設(shè)計(jì)方面制定政策支持家庭成員照顧老年人，保障養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)和養(yǎng)老服務(wù)供給，在現(xiàn)有養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和長期照護(hù)保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)上完善老年服務(wù)保障、保險(xiǎn)制度，盡快推進(jìn)醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國統(tǒng)籌，積極試點(diǎn)長期照護(hù)保險(xiǎn)的實(shí)施；在社會(huì)救助方面，加大對空巢老人、失獨(dú)老人等的社會(huì)救濟(jì)；在此基礎(chǔ)上實(shí)行適度普惠的社會(huì)福利政策，尤其是體現(xiàn)公平性的救濟(jì)制度要做到盡力而為量力而行[27]。第二，加快推進(jìn)居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合協(xié)調(diào)發(fā)展的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，加大資金投入力度，充分調(diào)動(dòng)市場力量，統(tǒng)一規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)，最大范圍地提供多元化的服務(wù)供給水平和質(zhì)量。第三，政府主導(dǎo)關(guān)鍵在于監(jiān)管，對于老年人需求方面，應(yīng)該盡快出臺(tái)全國統(tǒng)一的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)；對提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)和組織，也要出臺(tái)規(guī)范管理的監(jiān)督體制，加強(qiáng)監(jiān)督管理，確保養(yǎng)老服務(wù)市場的健康有序。借鑒德國等發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，在保障養(yǎng)老服務(wù)業(yè)長期可持續(xù)發(fā)展方面做到未雨綢繆；同時(shí)要堅(jiān)定制度自信，與時(shí)俱進(jìn)完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度和國家治理體系下的養(yǎng)老服務(wù)體系。指出：“制度更加成熟更加定型是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，治理能力現(xiàn)代化也是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，不可能一蹴而就，也不可能一勞永逸”[28]。在堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義制度的根本制度、基本制度、重要制度基礎(chǔ)上，積極應(yīng)對人口結(jié)構(gòu)變化對公共服務(wù)的需求，著力打牢根基、發(fā)揮優(yōu)勢，在補(bǔ)齊短板、強(qiáng)化弱項(xiàng)上下功夫，在中國實(shí)踐積極老齡化并走向成功老齡化，努力構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的新時(shí)代中國特色社會(huì)主義養(yǎng)老服務(wù)體系以滿足人民對于美好生活的需求。

作者:王洪斌 單位:中國社會(huì)科學(xué)院大學(xué)