教育政策評估管理論文

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摘要：政策評估與教育政策認定、教育政策決定、教育政策執行構成完整的教育政策過程。教育政策評估在我國還處于初創階段，存在著諸多問題。實事求是、恰如其分地問題，有針對性地提出相應的措施，有助于推動教育政策評估工作的順利開展，提高我國教育政策評估工作的水平，促進決策的民主化和化，最終構建起既符合國際通行原則，又符合國情的教育政策評估體系。

教育政策評估是教育政策過程的重要組成部分。通過科學的評估活動，人們能夠判斷某一教育政策本身的價值，從而決定政策的延續、革新或終結；同時，還能夠對政策過程的各個階段進行全面的考察和分析，教訓，吸取經驗，為以后的政策實踐提供良好的基礎。因而，教育政策評估也是促進教育政策科學化的關鍵一環。由于教育政策在我國剛剛興起，教育政策評估中存在著一些不足，對這些問題進行分析和概括有助于我們改進教育政策評估工作，并逐步建立起符合我國國情的教育政策評估體系。

一、教育政策評估的內涵

教育政策評估是公共政策評估的一個重要分支，教育政策問題專家彼得森(P．Z．Peterson)認為教育政策研究與其他公共政策領域研究相比并不需要特殊的概念或特殊的。因而，我們對于教育政策評估內涵的理解可以建立在公共政策評估的含義之上。

所謂政策評估是指“依據一定的標準和程序，對政策的效益、效率、效果及價值進行判斷的一種行為，目的在于取得有關這些方面的信息，作為決定政策變化、政策改進和制定新政策的依據”。它是政策分析的重要方面，是一種具有特定標準、方法和程序的專門研究活動，貫穿于政策運行的全過程。

根據上述定義，我們可以對教育政策評估的內涵作如下界定：所謂教育政策評估是依據一定的標準和程序，對教育政策的效益、效率、效果及價值進行判斷的一種政治行為，通過對教育政策對象及其環境的變化以及構成其發展變化的各種因素的分析，為政策的轉變、改進和制定新政策提供依據。它是一種對教育政策運行全過程進行全面分析與研究的科學活動。

為了便于研究，結合教育政策運行過程的程序，我們可以將教育政策評估劃分為三種類型，即預評估、執行評估、后果評估。預評估是指政策執行之前的方案評估，旨在對設計的方案進行價值分析、可行性分析和后果預測分析；執行評估是指政策執行過程中的評估，旨在檢視執行過程是否按原定政策方案進行，如果繼續執行是否能達到預期目標；后果評估則是對政策執行后的產出和進行的評估，包括政策效益評估、效率評估和影響評估。

教育政策評估存在的問題體現在各種類型的教育政策評估中，教育政策評估涉及到教育政策問題的認定是否正確，政策目標是否恰當，政策方案是否可行，政策方案是否不折不扣地得到實施，政策執行資源是否充足，政策執行機構是否健全，政策效果是否明顯，政策效益和效率是否達到滿意程度，政策影響是否較好等方面，因而教育政策評估是一項非常復雜和艱巨的任務，受到教育內部和外部諸種因素的影響，對于教育政策評估中存在的問題的分析應該與考察教育政策的全過程結合起來。

二、教育政策評估存在的問題

以色列學者內伏認為，一次完整的評估應包含下面10個方面的：評估的定義，評估的功能，評估的對象，應該調查的變量，應該使用的準則，評估的聽取人，評估的過程，調查的方法，評估者的特征，判斷評估的價值和優缺點的標準。以此為線索，在上述教育政策評估內涵分析的基礎上，立足我國的基本國情，我們可以將教育政策評估存在的問題概括為以下幾種：

1．政策目標的不確定性

在教育政策問題認定和教育政策制定的過程中，教育政策的目標由模糊逐漸清晰，教育政策的預評估中就包括對教育政策目標可行性和合理性的審查。然而，教育政策的問題認定和制定本身就受到來自政治、、文化、科學以及教育本身等方面的影響，因而教育政策目標不會是一成不變的，難以在政策執行的過程中完全明確。隨著教育政策執行過程的演進，政策目標也會根據實際情況加以調整。此外，一般而言，教育政策涉及面廣，要使一項政策獲得理解和支持，順利地通過并加以實施，就必須兼顧方方面面的利益和要求，就其本質而言是各利益主體博弈的過程。因而，政策目標不可避免地出現分散、不明確的情況。教育政策目標的不確定性給政策評估帶來了很大的困難，使得政策評估的科學性受到質疑，教育政策評估的信度和效度難以得到保證。

2．政策評估的方法亟待改進

常用的評估方法主要有前后對比法、對象評定法、專家判斷法和自我評定法。前后對比法為評估活動提供了基本的框架，對象評定法擴大了政策評估的范圍，專家判斷法提高了評估活動的客觀性，自我評定法使得政策評估活動經常化。然而，各種評估方法也各有不足。在我國，有些地區統計數字的真實性值得懷疑，有些領導干部熱衷于搞形式主義，把評估作為炫耀工作績效的手段，無論政策的實際效果如何，政策評估的結果總是“成果輝煌，政績卓著”。對象評定法由于參與評估的政策對象可能不完全了解政策對自己的影響，而從當下獲得的積極利益或自我利益受損來判斷政策的好壞，使政策評估與客觀實際之間產生一定的分離。專家判斷法的實施在很大程度上依賴于專家的專業素質和職業道德，中國社會的人文環境和人際關系的特點對專家判斷法的客觀性、準確性造成一定的負面影響。自評法的不足之處顯而易見，政策執行人員參與政策過程，政策效果的好壞直接影響其聲譽和工作，因而不免會出現文過飾非、隱惡揚善的情況。這些問題有些是評估方法本身的問題，有些則是帶有本土色彩的問題，總之，評估的方法有待進一步改進。

3．政策行動和環境改變的因果關系不易確定

我們在評估一項教育政策時，總希望能在政策行動與實際社會情況的改變間建立一種因果關系，即實際社會情況的改變會受到政策行動的影響。但是實際社會情況的改變往往受到教育政策以外的其他因素的影響，教育事業的改革與發展在某種情況下更多地受制于經濟政策、文化政策而非教育政策，在實際的政策運行過程中，教育政策往往缺乏相對的獨立性，這一點在我國表現得尤為明顯。

4．政策效果的多樣性和影響的廣泛性

教育政策行動的效果往往是多重的，有些是顯性的，有些是隱性的，有些是正向的，有些是負向的。教育政策的效果和影響常會出現政策制定者意想不到的情況，比如，辦重點中學的政策的初衷是為了更好更快地培養人才，總結、積累經驗，起示范作用，帶動一般學校前進。然而，在實踐中，有相當一部分重點中學不按教育辦事，單純應付，阻礙了學生的全面發展，應試教育成了教育發展的主流，結果負面效應很大，造成學生的創造能力和創新精神普遍缺乏。

5．有關人員的抵制

教育政策評估歸根到底是對教育政策功過得失的評判。這種評判與政策制定和執行人員有著直接的利害關系，積極的評價有助于提高決策者和政策執行人的聲望和社會信譽，反之，消極的評價則會危及他們的切身利益。從政策制定者和執行人的角度，他們總是希望政策評估有利于自身。人的心理特點和組織的惰性也不利于教育政策評估工作的展開，“人們從潛意識里對自己及自己的選擇計劃和運行有所偏愛，喜歡品評他人及其作為而不愿接受他人批評。組織總是習慣一如既往地運行，不喜歡變革，而評估往往意味并伴隨著批評和變革。”因而，評估必然會受到有關人員的消極對待甚至阻撓，影響評估工作的順利進行。

6．政策信息系統不完備，獲取數據困難

充分的信息和數據是教育政策評估的基礎，在政策信息不完備的情況下，教育政策評估的科學性和可靠性就得不到保證。我國的教育政策信息系統還處于初創階段，統計口徑與國際標準不盡一致，而按照不同口徑統計的數據之間差異很大，非十分專業的人士不大可能分清其中的差別。更有甚者，有些地方的教育政策執行機關不重視信息管理，敷衍了事，所獲得的信息和數據要么殘缺不全，要么已經過時，不能反映現在的教育發展狀況；有關信息資料得不到及時的收集和科學的分析，教育政策信息系統的建設處于停滯狀態。

7．政策評估的經費不易取得，專業人才缺乏

教育政策評估不具有直接的經濟效益，相反需要投入相當的人力、物力、財力和時間，即教育政策評估本身要花費一定的成本。在現實中，教育政策評估的重要性和價值還未引起人們的廣泛關注，特別是我國長期以來形成的習慣于聽從上級指示，“認真領會，全面貫徹”，甚少對政策本身的科學性、合理性和可行性提出質疑。全面考察教育政策從問題認定、制定到執行全過程的教育政策評估更是剛剛起步，評估的經費來源匱乏，這嚴重制約著教育政策評估工作的開展。教育政策評估的專業人才十分匱乏，政府機構和學術界對于教育政策評估的關注和研究還剛剛開始，受過嚴格專業訓練，具有扎實基礎知識和熟悉評估方法和技術的人才可謂鳳毛麟角；現在的政策研究機構的主要功能是為政府決策提供咨詢，當好參謀，或者完成政府委托的研究項目，學術機構的科研經費也主要來自政府，很少有其他的來源，在這種情況下，客觀的政策研究和政策評估當然不易做到。

8．缺乏判斷評估的價值和優缺點的標準

教育政策有好壞之別，同樣，教育政策的評估也有優劣之分，即存在著對“教育政策評估”的“評估”，本質上是對教育政策評估所作出的價值判斷。價值判斷的理論基礎中公平、正義、平等、效率、效益等復雜關系交叉在一起，很難有一個明晰的標準。教育政策評估的優劣得失僅僅停留于一般的理論分析，較少有深入的理論建構和量化的數學模型，教育政策評估還主要表現為經驗總結、工作匯報、座談研討等形式，與真正的科學意義上的教育政策評估仍有相當的距離。

三、推進政策評估工作的對策

針對教育政策評估存在的諸多，我們認為可以從思想、組織、制度、手段諸方面改進教育政策評估工作，切實解決困擾我國教育政策評估順利推進的一系列矛盾和問題，提高教育政策評估的水平，促使其向縱深、日益成熟：

1．提高對評估工作及其意義的認識

完整的政策過程一般由四部分組成：政策議題的確定、政策制定(決策)、政策執行、政策評估。政策的頒布執行只是政策過程的中間階段，政策在執行過程中需要不斷地進行調整、修訂、補充、完善和更新，沒有一勞永逸、一成不變的“好”政策。因而，教育政策的評估，無論是過程評估，還是終期評估都是教育政策過程必不可少的環節。

教育政策評估在教育政策過程中的作用：教育政策評估絕不是無關痛癢、可有可無的，它貫穿于教育政策的全過程，不僅有助于政策部門認識政策的特點、優劣和成效，監督政策的執行過程，補充、修正和完善政策，而且還有助于開發政策資源，增強政策效益。因而，首先應該在思想上認識教育政策評估的重要意義和價值。其次，端正評估工作的指導思想。教育政策評估既不是歌功頌德的工具，也不是專門否定有關人員工作成果的“長舌婦”。教育政策評估是一項有一定基礎和相應范式的活動，它是基于基本的邏輯和人類認識而產生的。教育政策過程本質上是人類的一種認識和實踐過程，同人類其他認識過程一樣，不可能完美無缺，必須經過從簡單到復雜、從低級到高級、從不成熟到成熟到逐漸深化的過程。教育政策評估正是這一過程的“加速器”。所以，教育政策評估至少應具有兩方面的功能，除了經驗、肯定成績之外，更重要的是發現問題，探尋原因，提出建議，發揮建設性批判的功能。有關組織和人員重視政策評估工作，注意發揮政策評估作用，不僅不會社會聲譽和地位，相反可以避免犯大的錯誤，在公眾心目中建立起民主、公正、豁達、負責任的良好形象，贏得人民的信賴。

2．教育政策評估制度化

教育政策評估的制度化是指將教育政策評估作為一項經常性的制度納入有關政府部門或決策部門的工作日程。教育政策評估制度的建立首先應在思想建設的基礎上，構建起預測評估、執行評估和結果評估相結合的完整的教育政策評估體系，克服以往那種只重政策制定，忽視政策評估的積弊。重視教育政策評估結果的和消化，及時吸收評估的成果，通過教育政策評估得到相應的反饋，更好地為決策服務，不斷改進、修訂和補充教育政策的，使整個教育政策過程形成良性循環；教育政策評估的制度化建設也能保障教育政策評估走上正常發展的軌道，從而逐漸消除政策過程的盲目狀態和主觀隨意性。其次，建立教育政策評估基金也是教育政策評估制度化的題中之義。教育政策評估是一項浩繁的工作，需要各種專業人才的協作，收集大量的資料和數據，經歷相當長的分析過程，足夠的資金保障是教育政策評估工作順利推進的前提。為此，應建立專門的教育政策評估基金，同時設立教育政策評估資金的籌措委員會，利用民間資金和國外資金促進教育政策評估的研究和開展。

3．建立獨立的教育政策評估組織

只有建立起獨立的教育政策評估組織，才能真正提高教育政策評估的科學性和客觀性，落實教育政策評估制度。教育政策評估的組織化建設可以把大批專門人才集中起來，從事教育政策評估的理論和實踐活動，提高教育政策評估活動的效率和效益。教育政策評估組織在財政、人事和資源調配上如果完全依賴政策制定或執行機構，教育政策評估的信度和效度就難以保證。為了防止教育政策評估的“異化”，保持教育政策評估組織的相對獨立性，甚至比建立教育政策評估組織更為重要。在這一方面，國外的一些經驗值得我們在建設教育政策評估組織的過程中加以借鑒。如美國的蘭德公司作為一個獨立的社會組織，近年來大量從事教育政策的評估工作，為聯邦政府和州政府提供決策服務；布魯金斯研究所依據政府和私人的需求，從事合同式的研究工作。他們不僅在人事管理上獨立，財政來源也多元化，即使從政府那里得到政策評估的經費，事先也簽訂合同，作為提供政策服務的合同方出現，因而他們與政府的關系是雇傭合同關系，而非行政隸屬關系，這樣就有效地杜絕了“人情評估”、“奉命評估”、“形式評估”等現象。

4．明確教育政策目標，精選評估對象

在制定教育政策的時候，應盡可能明確教育政策的目標，盡可能使教育政策的目標量化，并規定目標達成的時間，為評估工作提供可靠的參照系。進行政策評估時，必須回顧、審視原定的政策目標，檢測目標達成的程度，還應檢討政策目標本身是否符合形勢的發展，是否依然可行。另外，由于教育政策評估可資利用的資源有限，實際上不可能對所有的教育政策都進行評估。我們必須遵循可行性原則，選擇那些政策目標比較明確，評估資源比較充足的政策；優點和局限性已經顯露的政策；效果顯而易見、比較好測定的政策先進行評估。我們還必須貫徹有效性原則，首先評估那些有重大社會效益和效益的政策，評估結論具有推廣價值的政策，評估成本較低的政策。精選教育政策評估對象的另一層內涵是指在使用對象評定法進行教育政策評估時，在注重參與評估的政策對象廣泛性的基礎上，應考慮采用質的研究的原理，對對象進行分組和編碼，把政策對象的主觀情緒體驗和對政策的評價盡可能加以區分。

5.建立教育政策評估信息系統

沒有足夠質量和數量的信息，不能進行科學決策；同樣，也無法進行科學評估。但是由于教育政策影響的廣泛性、教育政策資源的復雜性、教育政策執行部門的層次性和重疊性都給教育政策評估信息的收集帶來了困難。為此，在教育政策過程的開始階段，即從教育政策問題的認定開始，就應建立起相應的教育政策信息系統，對教育政策信息的收集、加工、交流和使用進行理論研究和總體設計。

教育政策評估信息系統的核心任務是系統地記錄有關教育政策問題、教育政策投入、產出和外部環境變化等方面的信息資料。具體包括：“(1)教育政策問題和目標；(2)投入某項教育政策的資源以及分配狀況；(3)教育政策執行的情況；(4)教育政策實施對政策目標群體所產生的影響；(5)教育政策實施所造成的社會與經濟變化；(6)社會公眾對教育政策的反映等等。”為了保證信息資料的全面、客觀，提高評估信息的使用價值，必須建立與教育政策評估信息系統相配套的信息收集制度，使教育政策相關信息的收集在時間上、次數上、數量上、范圍上都有明確的規定。還應力求教育政策信息收集的標準化，從內容到形式都要統一，符合社會科學研究的普遍格式，特別是要采用國際通用標準，統一統計口徑，以便于歸納、整理、加工、篩選。還可以充分利用機技術幫助我們收集、處理和使用信息，借助技術加速教育政策信息的傳播、加強信息溝通上的規范化建設，使之盡可能及時、順暢。

教育政策評估工作在我國還處于起步階段，萬事開頭難，存在一些問題在所難免。只要社會各有關部門和人士切實關注，真心支持教育政策評估工作的開展，現存的問題就可以逐步得到解決，教育政策評估工作就能在原有的基礎上得到提高，符合國情的高效、務實、可信的教育政策評估體制會在不遠的將來建立起來。

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