電力市場合規管理體系研究

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新一輪電力體制改革啟動以來，國內電力市場蓬勃發展，電力交易機構的規范運行被提升到了前所未有的高度。伴隨著國有企業治理體系和治理能力現代化的不斷完善，在外部規范性要求不斷提高的情況下，在電力交易機構獨立規范運行的改革背景下，研究電力市場和電力交易機構的合規運行具有很大的現實意義。合規管理的關鍵目標在于防止發生不合規事件。不合規事件可以是單一或多項事件，在對內的組織管理層面可能是審計問題，嚴重時可能上升為內控問題或紀律問題，在對外的法律責任層面可能表現為民事、行政或刑事的法律責任。因此，合規是電力市場運營的根本，是電力交易機構賴以生存的生命線。本文立足于市場和電力交易機構實際，基于致因理論，從組織管理、人為因素、系統技術層面，對云南電力市場動態合規管理體系構建開展研究。

電力市場合規管理要求逐步提升

電力市場的蓬勃發展需要電力市場整體強化合規管理。新一輪電力體制改革啟動以來，2020年全國各電力交易中心組織完成市場交易電量31663億千瓦時，同比增長11.7%，已經形成多行業市場主體共同參與、交易品種分層次分結構的新格局。電力市場的蓬勃發展使得參與電力市場的主體越來越多，涉及面越來越廣，對傳統電力和能源行業影響日益深刻。電力市場的合規管理不僅是電力交易機構的內部管理問題，更多涉及廣大市場成員的切身利益，并有可能持續影響經濟社會的方方面面，必須從宏觀角度高度重視電力市場合規管理，真正保障市場主體的權益和利益。電力市場化改革的頂層設計要求電力市場系統推進合規管理。以《關于推進電力交易機構獨立規范運行的實施意見》《電力交易基本規則》為代表的規范性文件的陸續出臺，明確了電力市場規范運行的頂層要求，闡明了電力市場合規管理的內涵和外延。同時，中央財經委員會第九次會議指出，平臺經濟的發展重心就是要堅持發展和規范并重。新的發展形勢要求電力市場和電力交易機構依法合規運行，更要求電力交易機構在電力市場運營和自身經營過程中秉持誠實守信、公正公開、服務社會的宗旨，采取有效措施防范重大合規風險。國有企業依法治企的基本屬性決定電力交易機構必須持續踐行合規管理。電力市場合規管理的核心和落腳點在于不斷提升電力交易機構的治理能力，實現電力交易機構治理體系現代化，這與深化國有企業改革是一脈相承的。同時，在優化營商環境、降低實體經濟運營成本的整體背景下，電力交易機構開展合規管理相關工作，可以有效降低市場運營成本和管理成本，這也是依法治企、依規治企的深入體現。

電力市場合規管理面臨的主要問題

電力市場合規管理主要面臨五大問題：合規制度設計、執行難。電力市場運營業務條線交織盤雜，內控制度根據業務歸口由不同部門分頭設計、共同執行，缺乏明確統一的內控目標和履職保障，合規風險控制覆蓋不完全，制度設計有效性和執行有效性難以保障。合規管理與市場運營協同難。電力市場參與主體廣泛、運營環境復雜，合規管理的嵌入導致市場運營效率降低，合規管理與市場運營協同聯動不暢，合規管理難見實效。市場運營合規風險檢查難。電力市場屬于新興領域，傳統定性分析風險檢查方法無法準確有效識別、測量、評估和監測電力市場運營合規風險，對于電力市場合規風險也缺乏相關工作經驗和數據支撐，電力市場運營合規風險檢查缺乏相關檢查、評估的技術和手段。合規系統建設難。截至目前，國內電力市場尚未形成一個有機的合規風險管理體系，支撐管理體系運行的信息化系統建設更是處于空白階段。由于電力交易機構主要通過電力交易系統開展業務，針對電力交易業務的系統建設無章可循。合規文化培育難。電力市場化改革正處于探索發展階段，內外部合規監管均有待加強和完善，市場運營陷入不斷探索和快速發展的管理慣性，對規范運營重視不足，合規文化培育變得十分艱難。

電力市場合規體系的核心管理框架

堅持風險導向、合規導向，電力市場合規管理應致力于構建機制健全、及時高效的電力市場合規管理體系，強調“1-2-3-1-5”的電力市場合規管理機制，核心管理框架主要包括以下五個部分（見圖1）：“1”個根本目標：電力市場合規管理的根本目標在于：立足電力市場發展戰略，將戰略目標、經營要求和合規目標有機整合，使電力市場合規管理服務于電力市場和電力交易機構發展大局、服務于公司治理能力提升，真正形成“人人講合規、時時顯合規、事事要合規”的企業價值理念和合規文化。“2”個全面覆蓋：一是人員全面覆蓋。根據職責管理界面，覆蓋高級管理人員（具有重要決策權限）、重點崗位人員（掌握核心數據或有系統關鍵步驟操作權限）、一般人員（日常工作）。二是業務全面覆蓋，合規管理全面覆蓋電力交易機構市場業務領域（市場策劃、交易組織、結算統計、市場管理、信息技術）和公司運營領域（經營決策、制度制定、項目管理、市場運營）管理。“3”道有效防線：電力交易機構建立“三位一體、三道防線”防控手段，實現協同聯動、信息共享、共同發力。以業務部門為第一道防線，合規管理部門為第二道防線，以合規管理委員會為第三道防線。通過三道有效防線的構建，充分發揮各級防線在合規管理中的作用，貫徹落實合規風險管控要求。“1”項關鍵支撐：以電力市場合規管理系統為關鍵依托。通過信息技術系統的支撐，管控關鍵的合規風險致因管控，構建了基于合規風險全周期的“事前—事中—事后”動態合規管理體系。“5”項工作常態化開展：將合規風險識別預警、合規性審查（分析）、合規專項檢查、合規管理評估、合規文化建設作為電力市場合規管理體系的主要工作內容常態化開展，持續推進公司合規管理。電力市場合規體系的關鍵管理過程和實施要點電力交易機構是電力市場合規管理的關鍵責任主體。在電力市場建設和發展過程中，電力交易機構必須嚴格遵守電力市場相關法律法規和政策要求，形成“事前識別—事中預警管控—事后處置再優化”的合規動態管理體系，從而降低不合規事件發生概率，實現合規管理體系的效益最大化（見圖2、3）。事前注重分析識別，結合業務邏輯實現合規致因的精細化分層管理加強事前對合規風險和合規管理的認識是合規管理體系構建的基礎，總結判斷關鍵合規風險致因，分析關鍵致因和業務相互影響關系，確定電力市場合規管控的主要核心內容，為事中控制管理提供關鍵理論基礎。合規知識庫系統整合，切實鎖定合規義務來源。合規義務來源，包括狹義和廣義。狹義上是指遵守法律法規及相關監管規定，即為守法和合法；廣義上是指遵守法律法規及相關監管規定的同時，還應當遵守行業準則、企業內部規章制度、國際條約、國際規則及社會倫理、道德規范、誠信和履行企業的社會責任等方面。合規義務清單內化管理規范，準確界定合規管理邊界。根據電力市場合規風險致因框架，合規義務是企業業務行為的邊界。按照風險管理的基本原理，采用流程推演法、案例檢索法、義務倒推法等，對全業務進行“全員、全面、全程”合規風險掃描，對合規風險發生的原因、來源、發生可能性、發生影響后果等四個方面進行定性分析，劃分不合規事件影響等級，形成符合電力交易機構實際需求的合規通用義務清單。截至2020年12月末，云南電力市場已制訂合規義務清單18份，明確合規義務658項。擬訂合規風險處置預案，分層分級確定管控流程。在定性和定量對電力市場合規風險進行分析，并充分認識合規關鍵致因后，根據合規風險發生的可能性、發生的頻率及其對電力市場影響程度大小，可以對電力市場合規風險分別制定不同的風險管理策略。市場合規風險處置預案的內容主要包括：合規目標設定、合規風險識別、評估、應對、控制和報告等，強調事前的風險識別和預警、事中的風險控制以及發現問題后的適當處置和持續改進。合規風險的處置預案可以依托合規管理體系，充分利用信息化平臺，制定相應的工作標準，確保做到合規風險管控“四清楚、四到位”，即：任務清楚、風險清楚、程序清楚、措施清楚，人員到位、措施到位、執行到位、監督到位。事中強調預警監測，依托業務系統增強合規風險的即時性交互管控。在電力市場合規管理體系中，對合規風險的事中即時性控制是核心。根據“關鍵少數”法則，將更多管控資源投入關鍵合規風險事項和環節的管控，實現業務系統和信息化平臺透視化監控，提高合規風險識別透明度，在事中及時發現合規風險并進行處置，盡可能杜絕合規風險向合規事件演化。探索建立合規風險指標庫，助力合規風險監測具象化。通過合規風險識別，進一步將電力市場合規風險進行簡要分類，形成電力市場運營合規風險指標庫。合規風險指標庫包含是否遵守法律法規、監管規范、行業準則等外部規范性要求、是否遵守規章制度等內部管理要求等兩個大類風險指標。通過提煉業務和管理流程形成可執行的合規監測規則庫，為業務流轉中的監測點進行合規判定構建了基礎。合規管理系統支撐，實現合規體系高效運行。合規管理體系的高效運行離不開先進的信息化工具。作為合規管理體系的信息化支撐，合規管理系統針對系統、管理、人員三大致因，實現管理機制、人員管控、系統操作一體化，為中心市場運營、經營管理、日常業務等合規管理提供支撐服務，從而切實提高合規管理的效率。事后側重處置再優化，依靠制度約束優化合規事件的多維度閉環管理。事后，合規風險已然形成合規事件。對合規事件的處置以及吸取教訓再優化成為合規管理體系的事后管理重點，需要再次構建有效防線，提升合規管理體系的生命力和活力。嚴肅合規事件處置，切實維護電力交易機構的權威和公信力。開展合規事件調查與處理。根據合規管理制度要求，在發生合規事件后組織開展違規事件的調查，采取聯合調查、專項調查等多種調查方式，查明合規事件和管理失效的根本原因，提出整改建議和要求。處理與追責。在界定合規事件原因后，依托管理制度處理相關責任人員，違規事件的涉事部門應當按照整改要求，通過完善本業務領域合規義務清單、合規管理手冊等，修訂管理制度或流程，開展合規培訓等措施，確保管理閉環。合規管理體系再評估，動態完善合規管理三道防線。合規管理體系建成并運行后，有必要按照規定的原則、方式、程序和標準對合規管理體系有效性進行檢驗、評價，即合規管理有效性評價。動態開展合規態勢再分析，推動合規體系的與時俱進。結合各類知識的更新，尤其是電力市場政策法規的不斷出臺，對電力市場業務的合規態勢進行再判斷和再分析是電力市場合規管理的重要內容，其目的在于充分感知外部合規要求，推動公司合規制度體系和管理機制的健全完善和有效執行，培育良好的合規文化。

作者：楊怡靜 高航 卜祺 單位：昆明電力交易中心有限責任公司