電子政務(wù)立法現(xiàn)狀與對(duì)比探析

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一、國(guó)外電子政務(wù)立法現(xiàn)狀

（一）美國(guó)電子政務(wù)立法現(xiàn)狀

美國(guó)是最早提出電子政務(wù)理念的國(guó)家，也是當(dāng)前電子政務(wù)發(fā)展成就最高的國(guó)家，其電子政務(wù)在上世紀(jì)90年代初便開(kāi)始建設(shè)與實(shí)施。美國(guó)的電子政務(wù)法律體系是伴隨著電子政務(wù)的發(fā)展而發(fā)展的，在整個(gè)發(fā)展過(guò)程中，非常注重電子政務(wù)法律體系與電子政務(wù)發(fā)展的協(xié)調(diào)性，從其電子政務(wù)發(fā)展至今，美國(guó)已出臺(tái)了一系列的與電子政務(wù)相關(guān)的法律法規(guī)。例如在計(jì)算機(jī)與網(wǎng)絡(luò)安全方面，頒布了《計(jì)算機(jī)保護(hù)法》、《計(jì)算機(jī)欺詐及濫用法案》、《網(wǎng)上電子安全法案》等；個(gè)人信息安全保護(hù)方面，頒布了《兒童網(wǎng)絡(luò)隱保護(hù)法》、《個(gè)人隱私保護(hù)法》等；互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面頒布了《電信法》。美國(guó)與電子政務(wù)直接相關(guān)的法律是2002頒布的《電子政務(wù)實(shí)施指南》和《電子政務(wù)法》，其中《電子政務(wù)法》是當(dāng)前美國(guó)電子政務(wù)法律體系中最核心的法律文件，涉及到電子政務(wù)從規(guī)范立項(xiàng)、建設(shè)、實(shí)施與維護(hù)的全過(guò)程，同時(shí)還對(duì)電子政務(wù)相關(guān)的信息技術(shù)管理與規(guī)劃進(jìn)行了立法規(guī)定。該法還明確了各立法機(jī)關(guān)的立法權(quán)限，明確了政府職能部門(mén)利用電子政務(wù)系統(tǒng)的管理職能。為促進(jìn)該法的順利執(zhí)行以及電子政務(wù)的健康發(fā)展，還以立法的形式對(duì)建設(shè)電子政務(wù)的建設(shè)資金進(jìn)行了規(guī)定。美國(guó)針對(duì)電子政務(wù)構(gòu)建的法律體系是當(dāng)前世界上最完善的電子政務(wù)法律框架，對(duì)電子政務(wù)的建設(shè)原則、內(nèi)容、綱要、實(shí)施與維護(hù)進(jìn)行了全面規(guī)范，在電子政務(wù)發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。美國(guó)所構(gòu)建的電子政務(wù)法律框架，其《電子政務(wù)法》是整個(gè)法律框架的核心，而計(jì)算機(jī)與網(wǎng)絡(luò)安全、信息立法是法律框架的基礎(chǔ)，而電子商務(wù)與知識(shí)產(chǎn)權(quán)方面的立法是電子政務(wù)法律框架的重要補(bǔ)充。

（二）歐盟的電子政務(wù)立法

歐盟各成員國(guó)雖然都構(gòu)建了屬于本國(guó)的電子政務(wù)法律體系，但基于歐盟架構(gòu)下，歐盟也制定了許多電子政務(wù)建設(shè)的政策規(guī)范，例如2004年制定的《歐盟范圍內(nèi)向社會(huì)公眾、商業(yè)機(jī)構(gòu)、公共部門(mén)提供服務(wù)的電子政府計(jì)劃》，該計(jì)劃的主要目的是推動(dòng)歐盟各成員國(guó)跨國(guó)界的電子政務(wù)發(fā)展，是當(dāng)前歐盟指引電子政務(wù)建設(shè)的重要規(guī)章。歐盟推出的其它具有代表性的電子政務(wù)規(guī)范還有《電子歐洲行動(dòng)計(jì)劃》、《歐盟電子政務(wù)的路標(biāo)》等，這些規(guī)章都對(duì)歐盟各成員國(guó)的電子政務(wù)立法具有指引性的作用，各成員國(guó)可結(jié)合本國(guó)國(guó)情，再細(xì)化制定適合本國(guó)國(guó)情的電子政務(wù)法律體系。歐盟所制定的電子政務(wù)法律體系主要注重于整體推動(dòng)歐洲電子政務(wù)的發(fā)展，以及充分發(fā)揮各成員國(guó)自身的信息化優(yōu)勢(shì)，協(xié)調(diào)各成員國(guó)間的法律環(huán)境，為在歐盟范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)跨國(guó)界的電子政務(wù)掃清制度障礙。通過(guò)對(duì)歐盟電子政務(wù)立法情況可以發(fā)現(xiàn)，歐盟所提供的電子政務(wù)規(guī)范都是一些指引性或綱領(lǐng)性的規(guī)范，各成員國(guó)可在這些指引性規(guī)范與因地制宜，制定與本國(guó)法律環(huán)境相契合的電子政務(wù)法律制度。

（三）新加坡電子政務(wù)立法現(xiàn)狀

新加坡是當(dāng)前世界是電子政務(wù)發(fā)展最為領(lǐng)先的國(guó)家之一，于1982年便開(kāi)始實(shí)施電子政務(wù)計(jì)劃，是全世界最早推行電子政務(wù)的國(guó)家之一。同時(shí)新加坡的電子政務(wù)建設(shè)與立法情況，已成為全球典范，成為世界上諸多國(guó)家電子政務(wù)建設(shè)的樣板。新加坡在電子政府建設(shè)時(shí)采用分步驟推進(jìn)的方法，并根據(jù)該方法制定了相應(yīng)的電子政務(wù)發(fā)展規(guī)范。1986年是新加坡電子政務(wù)的開(kāi)始，在該年推行了《國(guó)家IT計(jì)劃》，其目的用于引用計(jì)算機(jī)技術(shù)與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)完成公共行政管理的計(jì)算機(jī)化，以提高行政辦公效率。1992年新加坡又提出了《智慧島計(jì)劃》，該計(jì)劃的目標(biāo)是完成政府職能內(nèi)部的計(jì)算機(jī)化，并通過(guò)辦公自動(dòng)化系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上辦公。1999年又頒布了一項(xiàng)實(shí)施電子政府、提升政府服務(wù)能力的《Infocomm21》計(jì)劃。在2003年又啟動(dòng)了《電子政府行動(dòng)計(jì)劃時(shí)代II》。2010年啟動(dòng)了《整合政會(huì)2010》，該計(jì)劃的意圖是更進(jìn)步促進(jìn)電子政務(wù)的發(fā)展，同時(shí)也推動(dòng)信息技術(shù)在其它更為廣泛的領(lǐng)域得到充分應(yīng)用。新加坡政府在制定了詳細(xì)的電子政務(wù)發(fā)展規(guī)劃外，還頒布了與計(jì)劃實(shí)施相配套的法律法規(guī)。例如，在1993年頒布的《濫用計(jì)算機(jī)》；1998年頒布了《電子商務(wù)政策框架》；2004年頒布了《反垃圾郵件法》等。新加坡制定的這些法律，構(gòu)建了新加坡電子政務(wù)發(fā)展的良好法律環(huán)境，為電子政務(wù)的健康可持續(xù)發(fā)展提供了保障。

二、我國(guó)電子政務(wù)立法現(xiàn)狀

我國(guó)關(guān)于電子政務(wù)法律法規(guī)體系的建設(shè)可以歸納為以下兩個(gè)階段：第一階段：電子政務(wù)產(chǎn)生階段（上世紀(jì)90年代初-1999年）這一階段是我國(guó)電子政務(wù)的重要階段，90年代初我國(guó)開(kāi)始電子政務(wù)方面的實(shí)施，是我國(guó)電子政務(wù)的產(chǎn)生階段。該階段的電子政務(wù)主要完成基礎(chǔ)信息設(shè)施建設(shè)和辦公自動(dòng)化的實(shí)現(xiàn)。在這一階段，我國(guó)頒布了一些計(jì)算機(jī)與互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)的法律法規(guī)，主要包括《電信條例》、《計(jì)算機(jī)系統(tǒng)安全保護(hù)條件》、《關(guān)于維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全決定》等，這些法律法規(guī)主要側(cè)重于計(jì)算機(jī)安全保護(hù)和互聯(lián)網(wǎng)管理規(guī)定等方面，并沒(méi)有出現(xiàn)電子政務(wù)的相關(guān)法律條文。第二階段：電子政務(wù)發(fā)展階段（1999年至今）在這一階段我國(guó)電子政務(wù)立法取得了重大突破，在2003年頒布的《中華人民共和國(guó)行政許可法》中首次出現(xiàn)提及電子政務(wù)的相關(guān)條文，主要體現(xiàn)在第二十九條和第三十三條，這兩項(xiàng)條款的規(guī)定是對(duì)我國(guó)電子政務(wù)實(shí)施的首次肯定和推動(dòng)。2004年我國(guó)又出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)電子簽名法》，該法確定了通過(guò)相應(yīng)的簽名技術(shù)產(chǎn)生的電子簽名在法律上具有相應(yīng)的效力。這是我國(guó)第一部信息化法律，對(duì)我國(guó)電子政務(wù)的深層次應(yīng)用具有極大的推動(dòng)作用。在這一階段，我國(guó)許多地方政府也針對(duì)電子政務(wù)建立相應(yīng)的規(guī)章制度。例如：廣州市2002年頒布的《廣州市政府信息公開(kāi)規(guī)定》，這一規(guī)定是我國(guó)地方政府制定的首部全面規(guī)范政府職能部門(mén)信息公開(kāi)行為的政府規(guī)章，對(duì)我國(guó)政府信息公開(kāi)法律制度的構(gòu)建具有開(kāi)創(chuàng)意義，我國(guó)也于2007年頒布了《中華人民共和國(guó)政府信息公共條例》，構(gòu)建了我國(guó)電子政務(wù)信息公開(kāi)方面的法律制度。我國(guó)地方法律規(guī)程關(guān)于電子政務(wù)方面取得重大突破的是2004年天津市頒布的《天津市電子政務(wù)管理辦法》，這是我國(guó)首部以“電子政務(wù)”命名的地方性法律法規(guī)，該管理辦法從電子政務(wù)的項(xiàng)目建設(shè)、信息公開(kāi)、信息共享、系統(tǒng)安全、責(zé)任處理等方面進(jìn)行了較詳細(xì)的規(guī)定，對(duì)我國(guó)國(guó)家層面的電子政務(wù)立法具有較強(qiáng)的借鑒意義。2006年云南省也頒布了《云南省電子政務(wù)管理辦法》，這是我國(guó)第二部電子政務(wù)的地方性規(guī)章。

三、國(guó)內(nèi)外電子政務(wù)立法的比較

以下將從立法模式和立法科學(xué)性?xún)煞矫鎸?duì)國(guó)內(nèi)外電子政務(wù)立法情況展開(kāi)比較分析。

（一）立法模式的比較

綜觀國(guó)外關(guān)于電子政務(wù)立法模式方面，由于各國(guó)國(guó)情不同，電子政務(wù)發(fā)展階段不同，其立法模式呈現(xiàn)出多樣化的特征。但根據(jù)其立法特征來(lái)看，目前可以概述為兩種類(lèi)型的立法模式，即統(tǒng)一立法與單行法相結(jié)合的模式和分散立法模式兩種。統(tǒng)一立法與單行法相結(jié)合的模式最具代表性的國(guó)家是美國(guó)，這種是模式是指有一部專(zhuān)門(mén)的單行法《電子政務(wù)法》對(duì)電子政務(wù)進(jìn)行相應(yīng)的法律規(guī)范，再由其它的單行法對(duì)《電子政務(wù)法》進(jìn)行支撐與配套，共同構(gòu)建電子政務(wù)法律體系，如美國(guó)制定了專(zhuān)門(mén)針對(duì)電子政務(wù)的《電子政務(wù)法》，并配套了其它的單行法，例如《網(wǎng)上電子安全法案》、《國(guó)際國(guó)內(nèi)電子簽名法》等。分散立法模式是指沒(méi)有制定專(zhuān)門(mén)關(guān)于電子政務(wù)的法律，而且通過(guò)構(gòu)建其它法律體系來(lái)完成對(duì)電子政務(wù)的支撐，這種立法模式如果處理不斷容易造成法律間的沖突，而且過(guò)于復(fù)雜的法律體系，也造成了電子政務(wù)法律適用的復(fù)雜性。目前，歐盟許多國(guó)家以及我國(guó)都屬于分散立法的模式，在分散立法模式下，電子政務(wù)的相關(guān)法律法規(guī)因?yàn)闆](méi)有統(tǒng)一的規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)，會(huì)導(dǎo)致各法律條文間的緊密性不強(qiáng)，而且易產(chǎn)生矛盾和沖突，對(duì)電子政務(wù)法律體系的整體規(guī)范效果較差。與部分歐盟國(guó)家相比，我國(guó)雖然也屬于分散立法模式，但由于我國(guó)電子政務(wù)發(fā)展較慢，目前仍處于初級(jí)階段，構(gòu)建的電子政務(wù)法律體系仍然具有較大差距，特別在我國(guó)當(dāng)前的行政體制下，制定的與電子政務(wù)相關(guān)的法律大多是部門(mén)法和地方法，立法層次低，而且沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致出現(xiàn)各自為政、盲目建設(shè)的問(wèn)題。同時(shí)制定的相關(guān)法律規(guī)范基本是規(guī)范與電子政務(wù)相關(guān)的計(jì)算機(jī)與互聯(lián)網(wǎng)管理方面的，電子政務(wù)特征不明顯，對(duì)電子政務(wù)的規(guī)范能力差。因此，在我國(guó)當(dāng)前的行政體制下，采用分散立法模式暴露出眾多的問(wèn)題，特別在我國(guó)電子政務(wù)法律體系如此薄弱的環(huán)境下，其缺陷更加明顯。當(dāng)然，這種薄弱的立法體系，也給我國(guó)實(shí)現(xiàn)跨越式的電子政務(wù)立法帶來(lái)了機(jī)會(huì)，我們完全有可能采用美國(guó)的統(tǒng)一立法與單行法相結(jié)合的立法模式，為我國(guó)電子政務(wù)的發(fā)展提供法律保障。

（二）立法科學(xué)性的比較

通過(guò)新加坡電子政務(wù)發(fā)展與立法過(guò)程可以發(fā)現(xiàn)，新加坡的法律體系構(gòu)建都是根據(jù)電子政務(wù)的發(fā)展進(jìn)行制定的，在電子政務(wù)發(fā)展的不同階段制定或修訂相關(guān)法律，以使法律體系能不斷推進(jìn)電子政務(wù)的發(fā)展。我國(guó)由于信息技術(shù)應(yīng)用層次低、電子政務(wù)發(fā)展晚，因此在立法科學(xué)性方面與發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍存在較大差距。

1．國(guó)內(nèi)外電子政務(wù)具體法律制度方面的比較

我國(guó)電子政務(wù)相關(guān)的具體法律制度與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)目前所建立的相關(guān)法律規(guī)范仍有諸多的局限性，例如《電子簽名法》在歐盟、日本、美國(guó)的適用范圍包括電子政務(wù)，而我國(guó)僅局域于電子商務(wù)方面，如果要適用電子政務(wù)還需要國(guó)務(wù)院及國(guó)務(wù)院規(guī)定的相關(guān)部門(mén)做出相應(yīng)的規(guī)定，這表明我國(guó)在電子政務(wù)方面的數(shù)字簽名和電子數(shù)據(jù)仍缺乏相應(yīng)的法律效力。

2．國(guó)內(nèi)外電子政務(wù)整體法律制度方面的比較

我國(guó)發(fā)展電子政務(wù)較晚，大部分法律立法層級(jí)低，缺乏國(guó)家層次的指引性立法，到目前都沒(méi)有出臺(tái)指引電子政務(wù)發(fā)展的綱領(lǐng)性法律規(guī)范。另外，我國(guó)構(gòu)建的電子政務(wù)法律體系仍存在著諸多空白與不足。而發(fā)達(dá)國(guó)家的電子政務(wù)發(fā)展較早，電子政務(wù)法律體系已處于較完善階段，并且制定了引導(dǎo)電子政務(wù)發(fā)展的綱領(lǐng)性法律規(guī)劃，例如美國(guó)的《電子政務(wù)法》等。由此可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)電子政務(wù)整體法律制度的建設(shè)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于發(fā)達(dá)國(guó)家，造成這種現(xiàn)狀的主要原因可歸結(jié)于我國(guó)的國(guó)情，以及我國(guó)當(dāng)前電子政務(wù)所處的初級(jí)階段。

本文作者:黎建勇工作單位:廣西扶綏縣人民檢察院