法學限期治理研究論文

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論文關(guān)鍵詞：限期治理；績效；存廢

論文摘要：限期治理制度是我國環(huán)境法律體系中規(guī)定的一項基本的“末端控制”制度，在很多環(huán)境污染控制單行法和地方性環(huán)境保護法規(guī)中都有明確規(guī)定。該制度在治理與控制環(huán)境污染中發(fā)揮過重要作用，但時至今日已經(jīng)異化成為了超標排污的“護身符”，這是因為限期治理制度本身存在著多種缺陷。我們可以分析該制度在決定權(quán)規(guī)定上的混亂、制度適用程序上的漏洞以及保障該制度實現(xiàn)的法律責任上的軟弱等缺陷，來檢視限期治理制度在當下控制與治理污染中的績效，進而反思其是否有存在的必要。

限期治理制度是我國現(xiàn)行環(huán)境法體系規(guī)定的一項基本法律制度，這項中國獨創(chuàng)的環(huán)境法律制度，存世的數(shù)年間在我國的環(huán)境管理中起到了重要作用，但時至今日，該制度在現(xiàn)實與預(yù)期之間存在著重大差距，甚至某種程度上說該制度在環(huán)境治理中起到了負面激勵的作用，通過對于制度績效的考察，我們應(yīng)該反思該制度是否有繼續(xù)存在的必要。

一、限期治理制度的立法預(yù)期與現(xiàn)實績效

(一)限期治理制度的環(huán)境法律解釋

限期治理制度是指對現(xiàn)已存在的危害環(huán)境的污染源和污染嚴重的區(qū)域環(huán)境，依法限定其在一定期限內(nèi)治理并達到規(guī)定要求的一系列措施。限期治理通常采用限期治理決定通知書的形式告知被限期治理的對象。限期治理的概念在1973年第一次全國環(huán)境保護會議上首次提出，1978年基本形成了限期治理的環(huán)境資源管理政策，作為法律制度，限期治理成形于1979年的《環(huán)境保護法(試行)》的17條和第18條的規(guī)定之中。

限期治理在法律上有明確規(guī)定，《中華人民共和國環(huán)境保護法》第18條規(guī)定：“在國務(wù)院、國務(wù)院有關(guān)部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定的風景名勝區(qū)、自然保護區(qū)和其他需要特別保護的區(qū)域內(nèi)，不得建設(shè)污染環(huán)境的工業(yè)生產(chǎn)設(shè)施；建設(shè)其他設(shè)施，其污染物排放不得超過規(guī)定的排放標準。已經(jīng)建成的設(shè)施，其污染物排放超過規(guī)定排放標準的，限期治理?！钡?9條規(guī)定：“對造成環(huán)境嚴重污染的企業(yè)事業(yè)單位，限期治理?！幌奁谥卫淼钠髽I(yè)事業(yè)單位必須如期完成治理任務(wù)?！薄吨腥A人民共和國水污染防治法》第24條規(guī)定：“對造成水體嚴重污染的排污單位，限期治理?！盼蹎挝粦?yīng)當如期完成治理任務(wù)?！薄吨腥A人民共和國大氣污染防治法》第48條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，向大氣排放污染物超過國家和地方規(guī)定排放標準的，應(yīng)當限期治理……”《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》第2l條規(guī)定：“對造成固體廢物嚴重污染環(huán)境的企業(yè)事業(yè)單位，限期治理。……”《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》第17條規(guī)定：“對于在噪聲敏感建筑物集中區(qū)域內(nèi)造成嚴重環(huán)境噪聲污染的企業(yè)事業(yè)單位，限期治理。……”另外，我國很多省市的地方環(huán)境保護條例也規(guī)定了該制度，如《上海市環(huán)境保護條例》第34條規(guī)定：“對排放污染物超過排放標準或者總量控制指標且嚴重污染環(huán)境的，實行限期治理?！庇纱丝梢姡奁谥卫碇贫仁窃谖覈h(huán)境法律實踐中廣泛適用的一項法律制度。

(二)限期治理制度的立法預(yù)期

我國的環(huán)境保護基本法規(guī)定了限期治理制度的兩大種類適用對象：位于特別保護區(qū)域內(nèi)的超標排污的污染源和造成嚴重環(huán)境污染的污染源。而隨著大量單行環(huán)境法律對于該制度的規(guī)定，該制度的規(guī)制對象也逐漸多樣化和具體化。但這些法律對于該制度的適用在立法預(yù)期上基本相同：

第一、在制度適用目標上，執(zhí)法機構(gòu)需要有明確目標，治理任務(wù)可以是達到某一排放標準，也可以是完成一定量的削減指標，還可能是恢復(fù)某一環(huán)境功能。

第二、在具體期限方面，《國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護若干問題的規(guī)定》第4條規(guī)定，限期治理視不同情況規(guī)定為1-3年。限期治理的期限由決定限期治理的機關(guān)根據(jù)污染源的具體情況、治理的難度以及治理能力等因素決定，但最長期限不得超過三年。

(三)限期治理制度實施的實際效果

限期治理制度有著很好的立法預(yù)期和貌似完美的制度設(shè)計，但在環(huán)境執(zhí)法中卻經(jīng)常被異化成超標排污的“護身符”，導(dǎo)致這種現(xiàn)象的出現(xiàn)當然有企業(yè)環(huán)境意識不強、環(huán)境執(zhí)法難等因素，但限期治理制度本身帶有的頑疾也不能忽視。湖北省荊州市2007年3月啟動“造紙行業(yè)專項治理”，要求限期內(nèi)通過技術(shù)改造實現(xiàn)達標排放，否則將被強制關(guān)停。然而“限改令”發(fā)出后，一些企業(yè)利用“限改令”前時間抓緊生產(chǎn)公開排污。一名紙廠老板甚至直言，出臺“限改令”其實還不錯，起碼這一兩年生產(chǎn)排污沒人干擾。“限改令”竟成公開排污“護身符”，上述的例子僅僅是個個案，絕對不是偶然現(xiàn)象，在福建、云南和貴州等省市的調(diào)研中，這種情況頻繁發(fā)生，令一線的環(huán)境執(zhí)法人員苦不堪言，以至于廈門市環(huán)保局工作人員建議取消限期治理制度。

二、限期治理制度的缺陷分析

限期治理制度之所以存在著制度績效與立法預(yù)期的巨大差距，其原因是多方面的，但從法律專業(yè)角度分析，其自身存在著多重缺陷，這將從根本上影響到和決定了其存在的必要性。

(一)限期治理決定權(quán)規(guī)定上的混亂

我國現(xiàn)有的環(huán)境法律體系對于限期治理制度決定權(quán)的主體存在著多種規(guī)定。處于環(huán)境保護法律體系中的“基本法”地位的《環(huán)境保護法》將限期治理的決定權(quán)賦予給了各級人民政府。環(huán)境基本法對于限期治理決定權(quán)的規(guī)定非常明確，但在環(huán)境保護的單行法律中卻有著不同的規(guī)定，如《環(huán)境噪聲污染防治法》(1997)除了規(guī)定各級人民政府可以行使決定權(quán)之外，還在第17條第3款規(guī)定了，“……對小型企業(yè)事業(yè)單位的限期治理，可以由縣級以上人民政府在國務(wù)院規(guī)定的權(quán)限內(nèi)授權(quán)其環(huán)境保護行政主管部門決定?！薄端廴痉乐畏ā?1996)則規(guī)定，“……中央或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府直接管轄的企業(yè)事業(yè)單位的限期治理，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府的環(huán)境保護部門提出意見，報同級人民政府決定。市、縣或者市、縣以下人民政府管轄的企業(yè)事業(yè)單位的限期治理，由市、縣人民政府的環(huán)境保護部門提出意見，報同級人民政府決定。由環(huán)境保護部門提出意見，報同級人民政府決定……”《固體廢物污染環(huán)境防治法》(2004)在第81條規(guī)定，“……造成固體廢物嚴重污染環(huán)境的，由縣級以上人民政府環(huán)境保護行政主管部門按照國務(wù)院規(guī)定的權(quán)限決定限期治理……”根據(jù)行政法的法律原則，行政主體實施行政授權(quán)，必須有法律、法規(guī)的明文許可，從此角度而言，在上述的這些環(huán)境單行法中，只有《固體廢物污染環(huán)境防治法》是通過法律明確規(guī)定有各級人民政府授權(quán)由環(huán)保部門行使限期治理決定權(quán)的。

考察我國地方的《環(huán)境保護條例》等環(huán)境保護方面的地方性法規(guī)的規(guī)定，也基本上分為這幾種情況：第一類是嚴格按照《環(huán)境保護法》中關(guān)于限期治理決定權(quán)的規(guī)定進行立法，如《貴州省環(huán)境保條例》；第二類是對《環(huán)境保護法》中關(guān)于限期治理決定權(quán)規(guī)定了行政授權(quán)，即限期治理決定，按照治理權(quán)利由相應(yīng)人民政府作出，但經(jīng)過授權(quán)，也可以由環(huán)境保護行政主管部門作出，如《湖北省環(huán)境保護條例》、《江蘇省環(huán)境保護條例》和《福州市環(huán)境保護條例》等；第三類是規(guī)定限期治理的決定權(quán)不是由人民政府行使，而是由環(huán)境保護部門行使，如《深圳經(jīng)濟特區(qū)環(huán)境保護條例》。

限期治理是一種帶有一定條件的強制性行政處理制度，我國的限期治理制度在決定行使權(quán)規(guī)定上的混亂直接影響到了該制度的實際效果，表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一、規(guī)定的混亂和不統(tǒng)一直接影響到環(huán)境法制的統(tǒng)一。我國在實現(xiàn)環(huán)境法治中突出表現(xiàn)了很多問題，其中很重要的一個方面是政府和公民的環(huán)境意識和環(huán)境法制觀念不強，需要通過法制的統(tǒng)一實現(xiàn)法律治理環(huán)境問題。但我國環(huán)境保護基本法、單行法和地方性法規(guī)在對于限期治理這一環(huán)境保護基本法律制度規(guī)定上存在著如此大的不同，使得努力促成的環(huán)境法制統(tǒng)一面臨倒退的危局。正如上文列舉，尤其是各地方環(huán)境保護法規(guī)在對于此制度規(guī)定上存在著重大的差異，更是造成了極為惡劣的負面影響和激勵，可能同一個企業(yè)、同一種情況在不同地區(qū)會面臨著截然不同的環(huán)境法律的負面評價——環(huán)境法律后果和法律責任的承擔。

第二、不同污染源適用不同的限期治理決定權(quán)屬造成了環(huán)境執(zhí)法的困難、增加執(zhí)法成本和社會成本。如前所述，《環(huán)境保護法》和其他的一些污染防治的單行法規(guī)對限期治理決定權(quán)的規(guī)定各有不同。針對不同的污染源，限期治理的決定權(quán)的歸屬不盡相同，這勢必會使我國的污染防治工作的展開受阻。環(huán)境執(zhí)法難已經(jīng)是頑疾，而同一項限期治理制度在各單行污染防治法上規(guī)定不同，會進一步增加執(zhí)法成本和難度，從根本上說也是浪費社會資源。

論文關(guān)鍵詞：限期治理；績效；存廢

論文摘要：限期治理制度是我國環(huán)境法律體系中規(guī)定的一項基本的“末端控制”制度，在很多環(huán)境污染控制單行法和地方性環(huán)境保護法規(guī)中都有明確規(guī)定。該制度在治理與控制環(huán)境污染中發(fā)揮過重要作用，但時至今日已經(jīng)異化成為了超標排污的“護身符”，這是因為限期治理制度本身存在著多種缺陷。我們可以分析該制度在決定權(quán)規(guī)定上的混亂、制度適用程序上的漏洞以及保障該制度實現(xiàn)的法律責任上的軟弱等缺陷，來檢視限期治理制度在當下控制與治理污染中的績效，進而反思其是否有存在的必要。

限期治理制度是我國現(xiàn)行環(huán)境法體系規(guī)定的一項基本法律制度，這項中國獨創(chuàng)的環(huán)境法律制度，存世的數(shù)年間在我國的環(huán)境管理中起到了重要作用，但時至今日，該制度在現(xiàn)實與預(yù)期之間存在著重大差距，甚至某種程度上說該制度在環(huán)境治理中起到了負面激勵的作用，通過對于制度績效的考察，我們應(yīng)該反思該制度是否有繼續(xù)存在的必要。

一、限期治理制度的立法預(yù)期與現(xiàn)實績效

(一)限期治理制度的環(huán)境法律解釋

限期治理制度是指對現(xiàn)已存在的危害環(huán)境的污染源和污染嚴重的區(qū)域環(huán)境，依法限定其在一定期限內(nèi)治理并達到規(guī)定要求的一系列措施。限期治理通常采用限期治理決定通知書的形式告知被限期治理的對象。限期治理的概念在1973年第一次全國環(huán)境保護會議上首次提出，1978年基本形成了限期治理的環(huán)境資源管理政策，作為法律制度，限期治理成形于1979年的《環(huán)境保護法(試行)》的17條和第18條的規(guī)定之中。

限期治理在法律上有明確規(guī)定，《中華人民共和國環(huán)境保護法》第18條規(guī)定：“在國務(wù)院、國務(wù)院有關(guān)部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定的風景名勝區(qū)、自然保護區(qū)和其他需要特別保護的區(qū)域內(nèi)，不得建設(shè)污染環(huán)境的工業(yè)生產(chǎn)設(shè)施；建設(shè)其他設(shè)施，其污染物排放不得超過規(guī)定的排放標準。已經(jīng)建成的設(shè)施，其污染物排放超過規(guī)定排放標準的，限期治理?！钡?9條規(guī)定：“對造成環(huán)境嚴重污染的企業(yè)事業(yè)單位，限期治理。……被限期治理的企業(yè)事業(yè)單位必須如期完成治理任務(wù)?！薄吨腥A人民共和國水污染防治法》第24條規(guī)定：“對造成水體嚴重污染的排污單位，限期治理。……排污單位應(yīng)當如期完成治理任務(wù)?！薄吨腥A人民共和國大氣污染防治法》第48條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，向大氣排放污染物超過國家和地方規(guī)定排放標準的，應(yīng)當限期治理……”《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》第2l條規(guī)定：“對造成固體廢物嚴重污染環(huán)境的企業(yè)事業(yè)單位，限期治理?！薄吨腥A人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》第17條規(guī)定：“對于在噪聲敏感建筑物集中區(qū)域內(nèi)造成嚴重環(huán)境噪聲污染的企業(yè)事業(yè)單位，限期治理?！绷硗?，我國很多省市的地方環(huán)境保護條例也規(guī)定了該制度，如《上海市環(huán)境保護條例》第34條規(guī)定：“對排放污染物超過排放標準或者總量控制指標且嚴重污染環(huán)境的，實行限期治理?！庇纱丝梢?，限期治理制度是在我國環(huán)境法律實踐中廣泛適用的一項法律制度。

(二)限期治理制度的立法預(yù)期

我國的環(huán)境保護基本法規(guī)定了限期治理制度的兩大種類適用對象：位于特別保護區(qū)域內(nèi)的超標排污的污染源和造成嚴重環(huán)境污染的污染源。而隨著大量單行環(huán)境法律對于該制度的規(guī)定，該制度的規(guī)制對象也逐漸多樣化和具體化。但這些法律對于該制度的適用在立法預(yù)期上基本相同：

第一、在制度適用目標上，執(zhí)法機構(gòu)需要有明確目標，治理任務(wù)可以是達到某一排放標準，也可以是完成一定量的削減指標，還可能是恢復(fù)某一環(huán)境功能。

第二、在具體期限方面，《國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護若干問題的規(guī)定》第4條規(guī)定，限期治理視不同情況規(guī)定為1-3年。限期治理的期限由決定限期治理的機關(guān)根據(jù)污染源的具體情況、治理的難度以及治理能力等因素決定，但最長期限不得超過三年。

(三)限期治理制度實施的實際效果

限期治理制度有著很好的立法預(yù)期和貌似完美的制度設(shè)計，但在環(huán)境執(zhí)法中卻經(jīng)常被異化成超標排污的“護身符”，導(dǎo)致這種現(xiàn)象的出現(xiàn)當然有企業(yè)環(huán)境意識不強、環(huán)境執(zhí)法難等因素，但限期治理制度本身帶有的頑疾也不能忽視。湖北省荊州市2007年3月啟動“造紙行業(yè)專項治理”，要求限期內(nèi)通過技術(shù)改造實現(xiàn)達標排放，否則將被強制關(guān)停。然而“限改令”發(fā)出后，一些企業(yè)利用“限改令”前時間抓緊生產(chǎn)公開排污。一名紙廠老板甚至直言，出臺“限改令”其實還不錯，起碼這一兩年生產(chǎn)排污沒人干擾。“限改令”竟成公開排污“護身符”，上述的例子僅僅是個個案，絕對不是偶然現(xiàn)象，在福建、云南和貴州等省市的調(diào)研中，這種情況頻繁發(fā)生，令一線的環(huán)境執(zhí)法人員苦不堪言，以至于廈門市環(huán)保局工作人員建議取消限期治理制度。

二、限期治理制度的缺陷分析

限期治理制度之所以存在著制度績效與立法預(yù)期的巨大差距，其原因是多方面的，但從法律專業(yè)角度分析，其自身存在著多重缺陷，這將從根本上影響到和決定了其存在的必要性。

(一)限期治理決定權(quán)規(guī)定上的混亂

我國現(xiàn)有的環(huán)境法律體系對于限期治理制度決定權(quán)的主體存在著多種規(guī)定。處于環(huán)境保護法律體系中的“基本法”地位的《環(huán)境保護法》將限期治理的決定權(quán)賦予給了各級人民政府。環(huán)境基本法對于限期治理決定權(quán)的規(guī)定非常明確，但在環(huán)境保護的單行法律中卻有著不同的規(guī)定，如《環(huán)境噪聲污染防治法》(1997)除了規(guī)定各級人民政府可以行使決定權(quán)之外，還在第17條第3款規(guī)定了，“……對小型企業(yè)事業(yè)單位的限期治理，可以由縣級以上人民政府在國務(wù)院規(guī)定的權(quán)限內(nèi)授權(quán)其環(huán)境保護行政主管部門決定?！薄端廴痉乐畏ā?1996)則規(guī)定，“……中央或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府直接管轄的企業(yè)事業(yè)單位的限期治理，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府的環(huán)境保護部門提出意見，報同級人民政府決定。市、縣或者市、縣以下人民政府管轄的企業(yè)事業(yè)單位的限期治理，由市、縣人民政府的環(huán)境保護部門提出意見，報同級人民政府決定。由環(huán)境保護部門提出意見，報同級人民政府決定……”《固體廢物污染環(huán)境防治法》(2004)在第81條規(guī)定，“……造成固體廢物嚴重污染環(huán)境的，由縣級以上人民政府環(huán)境保護行政主管部門按照國務(wù)院規(guī)定的權(quán)限決定限期治理……”根據(jù)行政法的法律原則，行政主體實施行政授權(quán)，必須有法律、法規(guī)的明文許可，從此角度而言，在上述的這些環(huán)境單行法中，只有《固體廢物污染環(huán)境防治法》是通過法律明確規(guī)定有各級人民政府授權(quán)由環(huán)保部門行使限期治理決定權(quán)的。

考察我國地方的《環(huán)境保護條例》等環(huán)境保護方面的地方性法規(guī)的規(guī)定，也基本上分為這幾種情況：第一類是嚴格按照《環(huán)境保護法》中關(guān)于限期治理決定權(quán)的規(guī)定進行立法，如《貴州省環(huán)境保條例》；第二類是對《環(huán)境保護法》中關(guān)于限期治理決定權(quán)規(guī)定了行政授權(quán)，即限期治理決定，按照治理權(quán)利由相應(yīng)人民政府作出，但經(jīng)過授權(quán)，也可以由環(huán)境保護行政主管部門作出，如《湖北省環(huán)境保護條例》、《江蘇省環(huán)境保護條例》和《福州市環(huán)境保護條例》等；第三類是規(guī)定限期治理的決定權(quán)不是由人民政府行使，而是由環(huán)境保護部門行使，如《深圳經(jīng)濟特區(qū)環(huán)境保護條例》。

限期治理是一種帶有一定條件的強制性行政處理制度，我國的限期治理制度在決定行使權(quán)規(guī)定上的混亂直接影響到了該制度的實際效果，表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一、規(guī)定的混亂和不統(tǒng)一直接影響到環(huán)境法制的統(tǒng)一。我國在實現(xiàn)環(huán)境法治中突出表現(xiàn)了很多問題，其中很重要的一個方面是政府和公民的環(huán)境意識和環(huán)境法制觀念不強，需要通過法制的統(tǒng)一實現(xiàn)法律治理環(huán)境問題。但我國環(huán)境保護基本法、單行法和地方性法規(guī)在對于限期治理這一環(huán)境保護基本法律制度規(guī)定上存在著如此大的不同，使得努力促成的環(huán)境法制統(tǒng)一面臨倒退的危局。正如上文列舉，尤其是各地方環(huán)境保護法規(guī)在對于此制度規(guī)定上存在著重大的差異，更是造成了極為惡劣的負面影響和激勵，可能同一個企業(yè)、同一種情況在不同地區(qū)會面臨著截然不同的環(huán)境法律的負面評價——環(huán)境法律后果和法律責任的承擔。

第二、不同污染源適用不同的限期治理決定權(quán)屬造成了環(huán)境執(zhí)法的困難、增加執(zhí)法成本和社會成本。如前所述，《環(huán)境保護法》和其他的一些污染防治的單行法規(guī)對限期治理決定權(quán)的規(guī)定各有不同。針對不同的污染源，限期治理的決定權(quán)的歸屬不盡相同，這勢必會使我國的污染防治工作的展開受阻。環(huán)境執(zhí)法難已經(jīng)是頑疾，而同一項限期治理制度在各單行污染防治法上規(guī)定不同，會進一步增加執(zhí)法成本和難度，從根本上說也是浪費社會資源。