城市房屋拆遷補償研究論文

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內容摘要：城市房屋拆遷，是指因國家建設、城市改造、整頓市容和環境保護等需要，由建設單位對現存建設用地上的房屋進行拆除，對房屋所有者或使用者給予一定補償或視情況進行遷移安置的活動。城市房屋拆遷，既關系到拆遷人和被拆遷人的切身利益，又關系到城市規劃的具體落實，是一個敏感而又普遍的社會問題。由于土地的地上附著物凝結了被拆遷的原住戶、用戶的資金與勞動力，并且可能是被拆遷人賴以生存和生產的基本物質條件，因而在拆遷過程中，必須給予被拆遷人合理補償，對其進行妥善的安置。本文對城市房屋拆遷的現狀進了初步研究，就其充分補償問題進行了探討。

關鍵詞：房屋拆遷；補償

我國始于20世紀90年代的大規模城市擴張和舊城改造使城市房屋拆遷成為必然，大量的房屋拆遷，改善了居民的居住條件、居住環境，加快了舊城改造的步伐，也保證了城市建設的順利進行。但在拆遷問題中，同時暴露出一些深層次矛盾。近年來，我國房屋拆遷已演化成為最易激發矛盾、引起沖突的領域之一。本應彰顯政府關愛的“民心工程”，在某些地方卻變成了以贏利為目的、動輒不由分說予以強制執行的“擾民工程”，這種現象不容忽視。十多年來，我國國家和地方先后制定了許多關于拆遷補償和安置的法規和規章，但并沒有從根本上解決房屋拆遷中的補償糾紛，不能完全保護被拆遷人的利益。本文旨在通過分析拆遷補償的不合理因素，對城市房屋拆遷的補償事宜提出建議。

一、城市房屋拆遷概述

（一）城市房屋拆遷的普遍性

我國始于20世紀90年代的大規模城市擴張和舊城改造使城市房屋拆遷成為必然，近年來，為適應國家經濟建設快速發展的需要，各地加大了房屋拆遷管理工作的力度。根據相關資料顯示，“九五”期間，全國城鎮累計拆除房屋約3.3億平方米，比“八五”期間增長了近一倍。北京市“九五”期間拆除房屋總量415萬平方米，拆遷戶近14萬戶，被拆遷人數近50萬人。上海市1991年8月至2000年共拆除居住房屋2830萬平方米，拆遷65萬戶居民住房，拆除了6907家單位的房屋。明珠地鐵二期工程，一個項目就拆遷居民7000多戶，拆遷面積21萬平方米，拆除單位190個，面積15萬平方米，拆遷資金29個億，占項目總投資的22％。

大量的房屋拆遷，改善了居民的居住條件、居住環境，加快了舊城改造的步伐，也保證了城市建設的順利進行。但在拆遷問題中，同時暴露出一些深層次矛盾。近年來，我國房屋拆遷已演化成為最易激發矛盾、引起沖突的領域之一。本應彰顯政府關愛、較易贏得群眾擁戴的“民心工程”，近年來在某些地方卻變成了以贏利為目的、動輒不由分說予以強制執行的“擾民工程”，這種現象不容忽視。

（二）．城市房屋拆遷糾紛的復雜性

根據建設部的相關統計，2002年1—8月份共受理群眾來信4820件次，其中涉及拆遷問題的占28%；群眾上訪1720批次，其中反映拆遷問題的占70%，在集體上訪的123批次中拆遷問題占83.7%；國家信訪局近年來接到的關于拆遷問題的信件也逐年遞增，截至2003年8月底，當年該局收到拆遷投訴信件11641封，比2002年同期上升50%；上訪人數5360人次，同比增長47%。一件件因拆遷而起的風波更讓人怵目驚心。震驚國務院的湖南省嘉禾“縣委、縣政府濫用行政權力強制推進房屋拆遷”事件暴露了少數的地方政府嚴重濫用職權，縱容或者放任違法違規拆遷的惡劣做法；另外，暴力抗遷、自殺抗遷的事例亦頻繁出現：2000年9月12日，安徽省池州市青陽縣下崗工人朱正亮不滿縣政府的舊城改造拆遷安置，在天安門金水橋上自焚；2003年8月22日，南京市鄧府巷39歲的翁彪因為不滿當地拆遷辦強行拆遷，在南京市玄武區鄧府巷拆遷指揮部點燃汽油自焚身亡；2003年10月1日，北京市人葉國強因為不滿房屋拆遷跳入天安門金水河。毋庸置疑，房屋拆遷糾紛已成為值得高度關注、亟待妥善解決的重大和復雜問題。

房屋和土地是城鄉居民的生存之本，土地的地上附著物凝結了被拆遷的原住戶、用戶的資金與勞動力，并且可能是被拆遷人賴以生存和生產的基本物質條件，這類糾紛一旦無法妥善處理就易激化國家與民事行為個體之間的矛盾，公權力與私權利的交鋒往往會產生兩敗俱傷的結局，進而影響到社會的穩定和發展的大局，問題更為復雜。

（三）．當前我國城市房屋拆遷補償的立法及其弊端

1991年6月1日國務院了我國第一部系統規范城市房屋拆遷行為的行政法規《城市房屋拆遷管理條例》（國務院令第78號，以下簡稱舊《條例》）。舊《條例》的對拆遷補償的規定已不適應當前城市房屋拆遷工作的需要，主要是對被拆遷房屋所有人的補償標準過低。舊《條例》規定，對房屋所有人實行作價補償的，作價補償的金額按照所拆除房屋建筑面積的重置價格結合成新結算。而對房屋的使用人則實行現房安置。兩相比教，房屋所有人得到的補償可能遠低于房屋使用人，導致房屋所有人對拆遷的積極性不高，甚至產生抵觸情緒；同時，舊《條例》對拆遷單位的資金運用缺乏有效的監管，出現由于拆遷單位取得拆遷許可證后抽逃資金，導致安置房不能及時建設、補償資金不能及時到位的情況。

針對這些弊端，2001年11月1日《城市房屋拆遷管理條例》（以下簡稱新《條例》）開始實施。到目前為止，取得了明顯成效，但仍存在拆遷評估隨意性大的問題。拆遷評估是否準確，決定了拆遷補償是否公平、公正，被拆遷人的合法權益能否得到有效保證。一些評估機構違法操作，按照委托人的要求或與拆遷人串通，做不實評估；甚至有些城市拆遷評估為獨家經營，缺乏監督，評估實際難以達到市場價格的標準，損害了被拆遷人的合法權益，而被拆遷人對評估結果有異議時難以得到合理解決。

（四）.國外立法情況

國外立法無“拆遷”的說法，但是按照國外的立法及釋義，其“有償征收”（指政府依法有償取得財產所有人的財產的行為），究其實質，應該就是我國所說“拆遷”。美國的有償征收制度是這樣設計的：

美國聯邦憲法對政府實施強制征稅來保護公民的財產。在《權利和自由法案》（即美國憲法前十條修正案）中，第五修正案規定：無論何人，“不經正當法律程序，不得被剝奪生命、自由或財產。不給予公平補償，私有財產不得充作公用”。規定在保護公民私人財產的同時默示了聯邦政府享有行使有償征收的權利，條件是正當程序、公共使用和公平補償。其中公平補償常以“對公眾和私有財產所有人同樣公平”為標準，雙方是否能夠真正簽訂合理的征收補償合同，關鍵在于被征收人是否得到了合理的補償。具體包括：第一，合理的主體。即不僅財產的所有人有權得到補償，財產的相關使用收益人如房屋的承租人也有權得到補償。第二，合理的客體。即獲得補償的對象不僅包括房屋本身，還應當包括其附屬物以及與該地產商譽相關的無形資產。第三，合理的估價。即對被征收物補償的價金應以“公平的市場價值”為依據。而目前對公平的市場價值最普遍的評估方式是各自單獨聘請資產評估師作出評估報告（雖然資產評估師的報告并非絕對完美和科學）；如果雙方各自獨立的評估報告結論相差懸殊，則由法庭組成的陪審團裁定。在美國的司法實踐中，法院通常會認定高出政府補償價格的評估報告。

德國現行公益征收制度的基本原則主要規定于德國基本法（憲法）第14條中。依據基本法的思想，一個合憲的公益征收行為，必須予以公正的補償。同時，為了確保公民的財產權在征收時獲得補償，規定對財產進行征收必須依據法律，而且立法必須同時規定征收補償的“額度”和“種類”有效，這種“無補償即無征收”的規定，促使財產權保護、征收和補償在法律上融為一體。

二、城市房屋拆遷的補償

（一）補償的概念

在我國，城市拆遷補償，是指在城市建設和開發過程中，由于拆除房屋而給予房屋所有權人的補償，是典型的行政補償。

（二）補償的原則和標準

世界大多數國家對拆遷補償的原則和標準是在土地征收制度中加以規定的。前文概括介紹了美國征收制度中的“合理補償”原則，美國的合理補償所要依據的公平市場價格，既包括財產的現有價值，也包括財產未來贏利的折扣價值。英國則主要按征收土地之前的市場價格計算，如果被征土地因變為公共用地造成地價上漲，原則上不考慮上漲部分的補償。

法國實行“公平補償”原則，在占用被征收財產前，事先支付補償，公平補償被征收人的損失。

德國實行“公正補償”，在征收時的補償協議價格計算標準，以官方公布征收決定時的被征土地交易價格為準。

根據憲法，日本實行“正當補償”，其補償范圍主要包括：產權損失、財產損失、失業損失和其他損失等。此外，日本還專門規定了要“按正常市場交易價計價”的原則。可見這里所說的正當補償實際上是一種比較全面的補償。

由此看來，各國憲法確定的征用補償程度雖不完全相同，但它們多少都受到傳統憲法理論的影響，有的要求“充分”補償，有的規定“公平”或“公正”補償，有的要求“適當”或“合理”補償。“合理補償”、“正當補償”和“公平補償”，一般說來，是指補償價值與被征用財產價值大體相當。但“合理”、“正當”和“公平”都是空泛的表達方法，從現實情況來看，認定何為“適當”與“合理”的權力顯然握于政府之手，被征用財產的人無權要求。“適當補償”和“相當補償”則是一種較低標準的補償，即只要給予補償即可。從“充分補償”、“合理補償”再到“適當補償”，從本質上都是不完全補償。

相比較而言，我國的《憲法》僅言明了“給予補償”，《〈物權法〉草案建議稿》也只是規定了“公平補償”，除此之外再無更高層次的補償。如前所述，“公平”是空泛的說法，對國家“公平”和對個人“公平”的標準肯定不同，而且公平補償的操作權掌握在政府手中，被拆遷人的利益無法得到正當的伸張。所以至少我國立法應規定補償的標準為“充分補償”，才可能保護被拆遷人權益。

當前許多國家補償的標準是按照被拆除房屋的當期房地產市場價格為依據的。我國新《條例》第24條規定，貨幣補償的金額，根據被拆遷房屋的區位、用途、建筑面積等因素，以房地產市場評估價格確定。這在我國是一個進步，它打破了以往以房屋重置價作為補償標準的舊模式，在綜合考慮房屋位置、用途、建筑面積等諸多影響房價的因素之后按市場評估價來確定補償價格，這相對來說是比較客觀公正的，在一定程度上保障了被拆遷免受或少受欺詐。

（三）補償的法律程序

對于整個房屋拆遷過程，被拆遷人最關心的實際問題是自己能夠獲得多少補償，如果補償能夠讓被拆遷人滿意，就不會存在拆遷難和強制拆遷引發的諸多問題。

根據新《條例》第23條的規定：“拆遷補償的方式可以實行貨幣補償，也可以實行房屋產權調換……被拆遷人可以選擇拆遷補償方式”。依照法律和法規的規定，在我國，拆遷的補償方式有貨幣補償和房屋產權調換兩種方式，而除了法規有明文規定的情況需要指定的補償方式外，當事人可以自由選擇貨幣補償或者是房屋產權調換。雖然實行產權調換看似對被拆遷人有利，但往往由于被調換房屋不能達到被拆遷人要求或者遲遲不能交房而導致被拆遷人處于無家可歸的狀況，對拆遷人并不能進行有效補償；根據當前國際通行標準和我國的實際情況，貨幣補償即金錢補償是最實用最靈活最便捷的補償方法，雖然有時實物補償給人一種真實感，“有房在手，萬事不愁”，但從某種意義上講，在實際中，“金錢賠償雖非理想但相當實用”，被拆遷人可以即刻領取補償金再尋找住房，盡可以選擇符合自己意愿的房屋。所以，我們選擇房屋拆遷的金錢補償作為對拆遷人的補償方式，在此重點闡述金錢補償的法律程序。

根據新《條例》的規定，補償的程序分三個階段：公告、雙方協商達成補償協議、發放補償款。公告階段要求政府決定拆遷時在公告中明確補償的標準，即按照房地產市場評估價格確定，這也是被拆人的知情權；在雙方協商達成補償協議的階段，被拆遷人可以充分行使自己的權利發表意見，也可以自己聘請資產評估師對被拆遷的房屋進行價格評估，雙方確定具體的補償價格，如果不滿意政府的補償價，可以依法提起訴訟；在發放補償款階段，拆遷人應當盡快將補償款發放給被拆遷人，使被拆遷人因拆遷受到的損失降至最低。

在政府的拆遷補償中，各個階段都應該嚴格依照法律程序來進行，這樣才能保證被拆遷人得到合理補償，防止行政部門濫用職權，法律程序一方面是對行政部門行使職權的監督，另一方面可以保證拆遷工作的效率。拆遷工作涉及千家萬戶，關系到權利人的切身利益，所以必須以嚴格的行政程序規范拆遷補償，這樣才能有效解決拆遷矛盾，同時防止因拆遷引起的被拆遷人以過激方式對抗拆遷的事件。

（四）當前拆遷補償的難點及處理辦法

我國新《條例》第4條規定：“拆遷人應當依照本條例的規定，對被拆遷人給予補償、安置；被拆遷人應當在搬遷期限內完成搬遷。本條例所稱拆遷人，是指取得房屋拆遷許可證的單位。本條例所稱被拆遷人，是指被拆遷房屋的所有人。”該條的規定，實際涉及兩個問題：一是是否給予補償；二是給予何人補償。對于是否補償的問題，答案顯然是肯定的。但關于補償與安置的對象，我認為是補償的難點。

根據新《條例》第4條的規定，補償與安置的對象是“被拆遷人”，而根據該條第三款的規定，被拆遷人的范圍限于“被拆遷房屋的所有人”。所有人也就是所有權人。也就是說，拆遷人僅對被拆遷房屋的所有權人進行補償和安置。事實上，隨著社會的發展，當前房屋所有權人與其所有物之間的關系日漸復雜，所有權人有時只是所有物的法律上的歸屬主體，對于所有物的占有、使用甚至收益權越來越普遍地由所有權人以外的其他人享有，存在于所有物尤其是房屋之上的其他權利日漸增多，主要包括債權如承租人的權利、用益物權如承包經營權和典權、擔保物權如抵押權。在被拆遷的房屋上存在所有權人以外的其他民事主體的民事權利的情況下，僅僅保護所有權人的利益，就顯得不盡合理，也應當同時規定對因房屋拆遷而受到損失的其他與該房屋有直接關系的權利人進行適當補償。

常見的對非所有人被拆遷人的拆遷是租賃財產的拆遷。如果財產所有人將財產出租給承租人，此時發生征收，那么承租人的財產權將受到影響。我國新《條例》第13條第2款規定：“拆遷租賃房屋的，拆遷人應當與被拆遷人、房屋承租人訂立拆遷補償安置協議。”第27條規定：“拆遷租賃房屋，被拆遷人與房屋承租人解除租賃關系的，或者被拆遷人對房屋承租人進行安置的，拆遷人對被拆遷人給予補償。被拆遷人與房屋承租人對解除租賃關系達不成協議的，拆遷人應當對被拆遷人實行房屋產權調換。產權調換的房屋由原房屋承租人承租，被拆遷人應當與原房屋承租人重新訂立房屋租賃合同。”根據這些規定，在現實生活中遇到此問題，目前一般作如下處理：出租房屋被拆遷，若建設單位安置的新房，產權仍歸原房主，原房屋已存在的租賃關系依然有效，可按租賃合同繼續執行，出租人不得以拆遷為借口，終止租賃合同，收回房屋，意即“拆遷不破租賃”，但因所補償安置的房屋與被拆遷房屋原狀有所不同，租賃雙方也可根據實際情況，對租金作相應的調整。已租賃的非居住房屋被拆遷時，建設單位可根據使用人的實際情況和要求，安置新房或作價補償。如果采取安置新房的形式，原租賃關系可繼續保持；如果安置后的房屋，不適合承租人原用途，房屋租賃雙方可以解除合同，承租人的用房由建設單位另行安置，如果采取作價補償的形式，房屋租賃關系自然解除，承租人的用房由建設單位安置。

房屋抵押是指房屋所有人以房屋作為抵押物，向債權人擔保債務履行的一種方式。抵押房屋的所有人為抵押人，債權人為抵押權人。新《條例》第30條規定：“拆遷設有抵押權的房屋，依照國家有關擔保的法律執行。”我國《擔保法》對于怎樣在拆遷過程中保護抵押權人利益未作規定，僅能參照抵押權的實現理論；建設部《城市房地產抵押管理辦法》第38條規定：“因國家建設需要，將已設定抵押權的房地產列入拆遷范圍的，抵押人應當及時書面通知抵押權人；抵押雙方可以重新設定抵押房地產，也可以依法清理債權債務，解除抵押合同。”依據相關法規和有關擔保的理論，抵押房屋拆遷補償目前一般作如下處理：補償形式可以實行產權調換，也可以作價補償。對拆除設有抵押權的房屋實行產權調換的，由抵押權人和抵押人重新簽訂抵押協議。抵押權人和抵押人在房屋拆遷主管部門公布的規定期限內達不成抵押協議的，可以由拆遷人提出補償安置方案，報拆遷主管部門批準，并對設有抵押權的房屋做好勘察記錄，辦理證據保全后，實施拆遷；設有抵押權的房屋實行產權調換時，抵押人應當以償還的房屋作為抵押標的物，并與抵押權人重新簽訂抵押協議。為了維護抵押權人的合法權益，產權調換后原抵押關系應當繼續維持，抵押人不能以此為借口擅自解除原抵押關系。在拆遷的期限內，抵押人如選擇產權調換的補償形式，應當與抵押人就調換后的房屋作為抵押標的物達成原則上的一致，拆遷人對此給予補償。拆除設有抵押權的房屋實行作價補償的，由抵押權人和抵押人重新設立抵押權或者由抵押人清償債務后，方可給予補償。如抵押人選擇作價補償形式的，應當先由抵押人償還抵押權人的借款，然后再領取補償金。由于拆遷，被拆遷人可以解除原抵押關系，但不能因此侵犯抵押權人的合法權益。如果被拆遷人無力先還清債務，拆遷人有權暫不支付補償金等，抵押人、抵押權人、拆遷人三方共同協商一致后，再向抵押人支付，以保證債權的實現。

而拆遷房屋上的其他權利人的補償，可以參照租賃房屋拆遷和抵押房屋拆遷補償的做法，對被拆遷所有權人和非所有權人作出補償。

綜合上述分析，我認為目前我國現行法中對拆遷過程中補償問題的相關規定不甚詳盡，首先應當確立“充分補償”原則，借鑒相關國家和地區的做法，將補償的項目詳細做出規定，以便對政府的補償起到監督和限制的作用，同時使被拆遷人對補償的原則和項目有了充分了解，更有利于保護自身的權利；其次，應當從立法上明確對房屋使用人的保護，新《條例》第4條規定拆遷人僅對被拆遷房屋的所有人進行補償和安置是不全面的，應當規定，拆遷人對因房屋拆遷而受到損失的其他與該房屋有直接關系的權利人進行適當補償，或者將“被拆遷人”界定為“所有人和其他與該房屋有直接關系的權利人”，在保護房屋所有人利益的同時同樣使利害關系人的利益得到全面保護，以體現立法的公平、公正。

參考文獻

著作類：

1．陳新民：《德國公法學基礎理論》，山東人民出版社2001年版。

2．曾世雄：《損害賠償法原理》，中國政法大學出版社2001年版。

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