公共財政監督與控制方式論文

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摘要:從各國憲法制度安排的角度探討公共財政政策形成過程中的國家權力配置問題，有助于反思國家公共財政監督的制度建構。議會制度產生之初，議會通過控制財政來監控政府，系議會民主性的表現。隨著社會發展，公共財政已由議會控制轉向實質上由政府掌控，議會對財政控制轉而通過立法等法治手段來監督，并不參與實質意義上的議決。在我國人民代表大會的民主功能、監督功能尚待完善的情形下，將公共財政監督制度化、法治化應成為首選途徑。只有在此基礎之上，公民或者社會組織才能真正有效地參與監督國家的公共財政開支。

關鍵詞:公共財政/經濟憲法/監督與控制

引言：公共財政的憲法學視角

2008年底，一場金融危機席卷全球，各國紛紛拋出“救市方案”。美國政府前任總統布什及現任總統奧巴馬也分別提出“救市方案”。奧巴馬總統8000億救市方案，經由美國眾參兩院的激烈爭論獲得議會批準。（注釋1：美國總統奧巴馬簽署7870億美元刺激經濟方案.2009-02-14來源：新華網。新華網華盛頓2月13日電（記者胡芳劉洪）美國國會參議院13日晚在最終投票表決中，以60票對38票的結果，批準了總額為7870億美元的經濟刺激計劃。該計劃將送交美國總統奧巴馬簽署生效。值得注意的是，作為一項經濟政策本身的合理性，在議會中受到激烈的爭論。美國消費電子協會主席加里·夏皮羅發表聲明，批評國會這一做法，指出這一條款將發出一個信號，即美國正在回到貿易保護主義和經濟民族主義的不健康的老路上去。夏皮羅警告，這一條款將沖淡經濟刺激計劃的作用，并引發其他國家對美國產品采取報復性措施，反而會損害美國經濟。）作為國家重要經濟政策的出臺，背后復雜的利益博弈與爭奪是可想而知。本文無意論述公共財政政策的政治過程有關問題，而是旨在從憲法學的角度來探討公共財政政策形成的制度安排，考察公共財政政策出臺的國家權力的配置，并對憲法制度安排及其正當性作理論和實踐上的分析。具體內容主要包括公共財政政策如何被合法批準、執行和監控，以及政策方案如何提出，須經什么具體程序，由誰來審議批準，由誰來監控等問題。

從憲法學上來分析公共財政政策的制度問題，應當屬于憲法經濟學的范疇。詹姆斯·布坎南等人曾將“憲法經濟學”定位為：運用經濟學方法，研究約束人類經濟和政治選擇的憲法規則和制度。認為在市場上自利的“經濟人”在轉變為政治過程中的投票人或官員時，其自利的品格不會發生根本變化，掌權者濫用權力具有不可避免性。因此，約束政府權力，防止掌權者權力是憲法經濟學的核心問題。這與古典憲法學方法論并無本質差別，僅是研究領域的拓展。我國早期的經濟憲法學研究者認為，經濟憲法學是以征稅權為邏輯起點，以財政權為核心內容，建構以貨幣發行權為主要手段的國家經濟權力體系。近年來，我國憲法學界從憲政制度上探討財政的形成與控制已引起關注（注釋2：參見周剛志.論公共財政與憲政國家——作為財政憲法學的一種理論前言，北京大學出版社，2005年版.吳越.經濟憲法學導論——轉型中國經濟權利與權力之博弈，法律出版社，2007年版等。），然而總體來看，大多成果仍然無法擺脫財稅法、經濟法學等學科影響。如果對我國的國家財政的運作制度作深入分析，這無疑是我國憲法學切入社會實踐的一個新角度，也有助于完善我國公共財政監督制度。

一、憲法的設計：議會財政功能

從議會發展史來看，議會制度從產生就是與國家財政緊密相關。素有“憲政之母”之稱的英國議會，從誕生到成長壯大，都是與爭奪控制財政權分不開的，甚至于從中世紀開始，議會便與國王展開了激烈而持久的斗爭，而議會控制了財政大權，是其至尊地位確立的重要標志。伴隨近代民主憲政理論的發展，議會確立了在國家財政中的特定地位，議會作為國民代議機關在國家財政政策形成中肩負著重要的職責。

（一）為財政政策提供合法性

國家財政政策應有政治上、制度上的合法性。根據現代民主制度的安排，議會由公民選舉產生從而獲得政治上的合法性地位。因此由議會組成政府或者批準政府政策過程中，同時將這種合法性再次傳輸至整個國家體制之中，使政府及其政策具有合法性基礎。作為財政政策的決策過程，無疑也是議會的一項最為重要的職能。

各國憲法規定將財政審議作為議會的主要職權之一，國家財政的收支安排均由議會來審議或通過相關法案安排。美國《憲法》第1條第7款規定，所有征稅議案應首先在眾議院提出；英國1911年《議會法》規定，議會對政府財政的監控完全轉移到了下院，上院無權通過和否決財政議案，只能對下院的決定表示同意；法國1958《憲法》第39條規定了國民議會在財政立法方面的優先權，第47條又規定國民議會在審議時限內國民議會未能對其進行一讀裁決，政府方可將其送至參議院審議；德國在19世紀早期的德意志邦聯時期的議會便引進了預算監督。需進一步指出的是，在兩院制的議會中，財政的審議權也傾向于由下院（眾議院或稱平民院）審議，這是現行憲制發展之趨勢。由民眾選舉代表組成的下院，被視為民主代議職能的主要機構，由它們審議表決，更能體現財政政策民意的要求。

（二）掌握財政議會控制政府的方式

國家財政是國家為了維持其存在和實現其社會管理職能的重要保障，國家憑借政權的力量參與國民收入分配的活動。國家財政收支包括財政收入和財政支出兩個方面。議會對政府進行控制最原始、最有效的手段就是財政，即所謂的“不出代議士不納稅”，后來被稱為議會“掌握錢袋的權力”，在日本也稱為“財政議會主義”。

市場經濟的自由發展帶來了大量社會問題，國家為了保證社會公平，保持并促進經濟結構的繁榮，必須對社會和經濟進行全面的干預。在這樣的背景下，社會福利、社會民生等經濟政策頻繁出臺，國家在財政經濟領域的功能日益強化，政府角色由“守夜人”轉變為一個強化國家職能的政府，特別是在經濟方面的職能日益強化。最為顯著的結果是國家行政權的疆域得到大大地擴展，國家和政府無所不能，從而賦予政府全面干預經濟、干預社會甚至干預人們私生活的種種職能，使人們“從搖籃到墳墓”都依賴國家和政府，國家和政府逐步演變成“行政國家”、“全能政府”。與此同時，以議會為中心的國家權力運作模式在效率方面的缺陷也暴露無遺，迫使議會不得不將大量國家權力轉移至行政機構，由其來直接行使。議會通過控制財政來控制政府，已經成為為數不多的有效途徑。

（三）議會決策的民主價值

代議民主制度體現了國家財政政策政治上、制度上的合法性。但審議民主理論的倡導者威廉·葛德文指出，代議制政治有著無法避免的缺陷：“多數必須壓服少數，而少數在提出反對意見和表示異議之后，實際上竟然屈從于自己表示過異議的意見。”進而認為審議民主更為重要。威廉·葛德文還認為，合法政權應該是以共同審議為真實基礎的政權。因為政權是為人類的幸福所必要的，政權結構最重要的原則應該是：“政權是以全體人民的名義為全體人民謀福利的，集體中的每個成員都應該對它采取的措施參加意見。”約翰·斯圖亞特·密爾也認為，協商可以糾正錯誤的判斷，從而減少認知錯誤的產生。

據此，可以進一步看出由議會審議財政的另外一種民主價值。在審議民主中，開放、自由的辯論過程和暢通的利益表達渠道，有利于傳遞政治信息，表達和回應各種利益訴求，從而促進公民之間、政府和公民之間的相互理解、溝通與合作，最終能夠及時化解社會沖突，增進社會和諧，有助于促進公共決策的合法性。

當然，無論是代議制民主還是審議民主，在實現財政政策的制定過程中，實質隱含了功利的目的，即試圖通過大家投票（直接或間接）或其他表達的方式來反映多數人的共同利益，因為國家如何來合理分配財政，關乎每個民眾的利益，“孔多塞定理”再次論證了這種代議制作為一種工具主義統治模式的可能性、正當性。當然，跳出這一窠臼，議會在審議財政方面的決策，體現了民主的內在價值。民主內在價值本身關涉非工具意義上的價值目標，即通過民主可以使參與人自己滿足，有助于個人自由、平等諸多目標的實現。

二、現實的反思：議會控制抑或政府控制

如前所述，議會最初的功能主要是對政府財政權或征稅權的掌控，由代議機關來掌握政府財政預算大權似乎已成為現代憲政最為重要的制度設計。但在現實生活中，它卻并非能取得如設計預期般效果，議會受到政府的威脅已經成為普遍存在的現實問題，使得議會對財政大權的控制成為理論上的假說，回到現實生活中卻是另一番景象：政府代替議會控制財政大權。其情形主要表現在以下一些方面：

一是預算案提起主體為政府。預算案的提出與一般法案不同。一般法案可由議員、政府、其他提案主體提出，提出預算案的權力，通常屬于政府。美國的預算案原規定由國會提出，1921年的《預算及會計法》頒布以后，將編制預算的權力改歸總統。實行議會內閣制度的國家，由內閣向立法機關提出預算案；實行總統制度的國家，預算案的提案權由總統行使。將財政法案的提案權限歸于政府，針對政府提出的財政法案，再由議會來實施審查控制，議會在這個階段的審查，往往僅僅是停留在形式上。

二是議會審議預算案的限制。議員審議預算案，能否隨意增減預算案或是否有其他權力，各國憲法、法律規定不盡一致。據對82個國家統計，議員審議預算案時，規定議員有權增減財政收支的國家有32個；規定議員有權減少得不得增加財政支出的國家有17個；規定議員有權減少財政支出，但增加財政支出須得到政府同意的國家有4個；規定議員有權增減財政支出，但只能擇其一而用之的國家有13個；未對議員審議預算案權利作出專門詳細規定的國家有15個；無此方面的規定的國家只有1個。

事實上，議會權力對政府提出的財政審查時，議會受到的壓力，在現實中時常可見。從經驗來看，即便規定議會有權增減財政方案，但這種增減不可能是隨意的，增減權往往也是停留在理論層面，議會審議過后作出增減的情形可謂少之又少。1997年，美國第105屆國會因沒有按政府要求的時間通過政府預算，政府竟以“關門”相脅。法國第五共和國的實踐中，議會兩院從沒有逾期未完成對財政法案的審議的例子[9]。英國議會形成以來就一直擔任著政府的出納員角色，政府實際上控制了財政大權，只要政府想花錢，議會就得打開錢袋。在財政問題上，是國王要錢，議會給錢。國王的行政權由內閣制取代后，分享財政權的模式也被承襲下來，任何財政議案由政府提出，下院方予受理。

我國1954年《憲法》第27條規定，全國人民代表大會行使決定國民經濟計劃及審查和批準國家的預算和決算；現行《憲法》第62條規定，全國人民代表大會行使審查和批準國民經濟和社會發展計劃和計劃執行情況的報告；審查和批準國家的預算和預算執行情況的報告。我國堅持人民代表大會制度，現行《憲法》條文規定全國人大的職權是“審查及批準”，而不限于“批準”權限，這與全國人大是最高權力機關的地位相符。但從我國全國人民代表大會及其常委會對中央政府預算、決算方案的審議報告來分析，（注釋3：以下關于第一屆至第九屆全國人大及其常委會審查通過的預算決算文件集，來自全國人民代表大會常務委員會預算工作委員會預決算審查室編，中國財政經濟出版社。）全國人大對政府的審查一般也只是形式上的審查。具體特點包括：一是由人大預算委員會或者人大財政經濟委員會先作初步審查意見；二是由人大全體會議根據初步審查意見，進行形式審查。可見，人大預算委員會或者人大財政經濟委員會的審查意見對于全國人大及其常委會的審查起到關鍵作用；三是審查內容方面，一般僅是作財政收支平衡審查，并提出行政管理應倡導厲行節約原則等等無實質性或具體性的審查意見，從未對政府方案作出過否決；四是全國人大對中央政府提案改動非常謹慎。當然全國人大作為作為全國最高權力機關，偶爾會行使政府提案的改動權。（注釋4：改動的情形包括：1957年第一屆全國人大第五次會議，提出對增加收入及增加支出，全國人大修正批準1957國家預算；1981年第五屆全國人大第三次會議原則通過，便因形勢需要，作出調整于第五屆全國人大常委會第17次會議通過國民經濟計劃和國家財政收支報告；對于1996年“赤字”等問題，1月30日依據人大議事規則和預算法匯報后，財經委提出意見，預收入偏少，赤字壓縮小，國務院作了修改，第八屆人大五次會議，同意財經委的報告，審查批準國務院報告；第九屆全國人大二次會議通1998預算執行情況，1999預算情況，人大常委會批準1998年中央決算，但鑒于審計署審核出現較多問題，提出國務院應責成嚴肅處理，6個月內將處理結果報告人大常委會。）

此外，相較于議會內閣制國家，總統制國家的行政權在財政控制方面顯得更為強勢。議會內閣制國家，議會具有至高的地位，對于內閣的方案，議會有全面審查及決定權。我國實行人民代表大會制，全國人大是最高權力機關，對國務院的財政方案有全面審查及批準權。而在實行總統制的國家，議會僅是立法機關，不是絕對意義上的最高權力機關，總統在財政方面有更強的控制能力。美國總統不僅有權提出財政決策方案，且議會批準的財政方案還須總統簽署才能生效，其事實上行使著議會審查批準后方案的事后監督作用。又如，俄羅斯聯邦議會已不再是蘇聯解體前的最高權力機關，議會已經失去了國家決策權，實際上聽從于執行權力機關，在國家內，主要由總統對國家事務的安排。所以聯邦議會下院國家杜馬與總統，往往在有關經濟改革問題的一些法律草案、聯邦預算方案上矛盾重重，甚至有時劍拔駑張。但是，由于國家杜馬對總統缺乏相應的制約力，而大多數議員又不愿意國家杜馬被解散，所以在絕大多數情況下只能批準總統的決策。

不容忽視的是，政黨在議會與政府的財政政策的控制過程中影響至深。從某種意義上講，議會儼然就是政黨的“代言人”。政黨或者利益集團可以促使社會各方面的利益分化或集中，并成為制定政策的依據。往往政黨在議會或政府提出或者批準方案過程中進行“幕后操縱”，最終整合的結果，不僅使多數成為政策的得益者，也可以使少數看到自己的要求已經在國家制定政策的過程中得到了反映。

三、職能轉型：控制抑或監督

議會最初的功能主要是對政府財政權或征稅權的控制，其對王權和行政權進行限制的要求是出于對封建君主和獨裁的恐懼。但是，由于議會的控制權的力度不夠，議會對財政的職能已經由實質上的控制轉向了對政府財政權的監督。

（一）議會監督理論

其一，從歷史角度看，政府對財政大權一直起到主導作用。1706年，英國議會下院還通過決議規定：不經國王提議，下院對有關國家事務的任何金額的請愿不予受理，對要求從國家收入中動用款項的任何動議不予審議。如前文所述，議會一直以來就擔任著政府（國王）的出納員角色，政府（國王）真正控制了財政大權，只要政府（國王）想花錢，議會就得打開錢袋。國王的行政權由內閣制取代后，分享財政權的模式也被承襲下來。現代國家議會雖然作為代議機構，對政府提出的公共財政方案、政策，仍傾向于監督而非完全、事實上的控制。現實的狀況與議會形成的歷史慣例不可能是毫無關聯的。

其二，法治要求議會不能獨攬財政權。“權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗”，民主制議會的基本原則是多數決是而不是通過分權制衡來制約權力的腐敗，議會民主因而也被不少人諷刺其虛偽性的一面，指出其易于為專制者和獨裁者操縱，容易滋生權力的腐敗。因而，議會的民主權力并不能絕對崇拜，也必須依靠法治來加以約束受到普遍認同。這在西方，民主與法治的結合體制，也稱之為“自由民主制”。體現在財政政策的制定上，議會絕對控制財政并不會受到歡迎，相反議會通過民主來監督政府財政權，在現實中倒成為制度的常態。

其三，保障公共財政決策的高效率及科學性。政府作為行政部門，在民主合法性上自然無法與議會相媲美，但其決策的高效率、科學性上可能存在優勢。考慮到這一點，無論是議會內閣制國家還是總統制國家都給予政府在財政政策上的決策權、提案權充分的尊重，議會的職能轉向對政府財政決策的審查監督。這一點，從英國對議會內閣制的“良苦用心”解釋中，更能體現所蘊含的意義。英國議會將財政提議權授予政府認為是與英國憲政制度的特點密切相關，即責任內閣制要求內閣擁有決策權，而財政決策是各種國事決策中首要的決策。責任內閣制就決定了必須由政府掌握財政決策權，而議會應該維護政府的財政決策權。如果議會自行提出征稅、撥款方案，或者對政府提出的征稅和開支項目以及金額任意增減，勢必會打亂政府的財政決策，進而會影響政府決策效率和執政能力。

其四，基于功能分權的再反思。有學者指出，隨著社會的變遷，權力分立原則理論有新發展，不再拘泥于傳統的分割權力。防止濫用權和保障權利的目的雖仍然堅持，但在方式上已從組織型權力分立轉向了功能型分立要求。新的功能性要求權力分立在目的上，不僅一方面要節制政府權力以保障人民權利；另一方面更期待適當地分權與制衡，促使政府部門能順利有效地達成自身之任務。德國聯邦憲法法院在1984年德國“飛彈部署”判決中再次提出，根據功能最適觀點，重要事項不必然歸立法者決定，也有歸行政決定的可能。究竟是歸于立法或行政，取決于該事項由行政決定或立法決定較能達到盡可能正確的境地決定。根據功能分權的反思，我們認為，由行政權提出財政政策，再由議會審查監督，較符合現代國家在社會經濟領域的功能要求。

（二）體現監督職能

從各國議會對財政監督的立法相關規定來看，監督內容、監督方式有以下特征。

監督財政的對象主要是兩方面，即財政收入和財政支出。法國財政法還規定了監督國家收支的性質、數額及用途。韓國國會監督政府的財政方面包括多個方面：國債同意權，對預算外的、可能成為國家負擔的契約締結的同意權，對有財政負責的條約締結的同意權，預備費支出的承認權，緊急財政、經濟處分的承認權。

監督方式包括事前監督和事后監督方式。事前監督即通過審議、表決，并最終轉化為立法，財政方案方能生效；事后監督主要是指議會仍對財政法案在通過后的運作過程行使監督權。法國財政的立法程序有3個主要特點：嚴格的審議順序、表決的單元性、對不可接受性的特別規定；英國議會在監控財政的主要方式則主要為3個方面：一是辯論；二是質詢；三是立法；德國聯邦議會的監督權特點表現為對聯邦政府行為的經常性控制，“監督”不等于馬上采取行動，而是對政府的活動進行經常性的牽制，監督的形式包括：預算權、決議權、質詢權、調查權、專門委員會的監督、彈劾和訴訟權等。無疑，議會如何有效的完成對政府的財政監督職能，有賴于一系列現實條件的保障。這些保障包括：議會的召開時間、議會的輔助機構及獨立于議會的調查或審查機構。

（三）公共財政的司法審查

必須注意，國家權力中另外一種重要權力——司法權，相較于議會的監督權及行政內部監督強化的趨勢，司法權在財政政策方面的監督功能卻日漸式微。即使自稱最為嚴格的“三權分立”制度的美國，同樣可以得出這樣的結論，并不主張司法權對議會的財政政策過多介入。美國憲法將開支權與聯邦征稅權視為一對孿生權力，包含在美國憲法第一條第八款之中。國會有權力為了公共福利進行開支，國會被憲法授予基于公共福利進行征稅及分配財政的權力。在UnitedStatesV.Butler案中聯邦最高法院對聯邦經費開銷權力采取了非常寬松的解釋。該案多數觀點認為，國會為了公共目的而作的公共經費的開銷并不受到憲法明示的立法權的范圍局限。在1937年，聯邦最高法院拒絕適用憲法第十修正案來限制國會財政開支權力。自1937年后，法院更是傾向于給立法者極大的發揮空間，完全持“最小限度合理性”的理念，作為糾問政府的政策的惟一問題。在Buckleyv.Valeo案中，法院認為不應事后來批評（揣測）國會在設立總統候選人資金是否有助于公共或普遍的利益，該項公共資金的設立并不違反聯邦權力分權原則，因而肯定了國會建立總統選舉資金的做法。此外，與此相關的憲法問題是，西方國家一直以來圍繞著經濟權利、福利國家政策問題能否落實，法院多大程度上負責監督既定的關于分配福利救助金決定的“公共目的”之立法判斷展開激烈爭論。南非憲法法院在Grootboomp案中，法院還承認，憲法義務能夠在地方上得到充分貫徹，而且邁特羅角（CapeMetro）政府也已經制定了自己的土地工程來專門解決那些人的燃眉之急。但該工程并沒有得到實施，主要是因為它未能得到中央政府足夠的財政支持。“如果意識到全國住房工程所存在的這種需求”，中央政府就應該“制訂計劃，作出預算，監督解決燃眉之急并處理各種危機。這樣肯定能保證許多急需住房的人能得到救濟，盡管這不是所有的人都需要立刻獲得救濟”。法院為了既尊重民主特權又顧及有限的預算，法院回避了對民主的審查，而是審查政府是否制定合理計劃的行政行為。在筆者看來，南非法院的確是以一個嶄新、獨特以及很有前途的方法來處理民主憲法的社會經濟權利與國家財政分配問題，因為從各國財政方案的形成過程分析來看，這樣做確實是抓住了問題核心。

結語：經濟憲法的道路選擇

隨著近代自由市場經濟的深入發展，國家獲得了全面干預經濟的正當性，規范和限制國家經濟權力的經濟憲法應運而生。憲法學關注公共財政問題，這是傳統憲法學作為公法學由注重公民個體權利向重視防范國家財政權力濫用的轉型。正如德國經濟法學學者指出，經濟憲法是指“國家為了確定經濟自由的范圍，施行監督或經濟統制，所為依據的基本法律原則與憲法規定”。

通過對議會在國家財政形成中理論與實踐問題梳理，對當前世界各國在國家財政權力運作能讓我們有一個更加清晰的認知。在筆者的分析中，不難發現，在議會與政府的博弈過程中，充斥著議會民主與行政效率之間的平衡，而議會法治成為了彌補議會民主的一種良好的選擇道路。這些認識有助于我國憲法學者反思并完善中國的財政制度。在人民代表大會制度的民主功能、監督功能尚待完善的情況下，似乎更應從制度方面來加以完善財政制度。而且，在主張發揮民主代議功能之時，也要警惕泛民主化的傾向，特別是在憲政因素尚不充足的條件下，法治是我們更加必要的道路選擇，況且法治本身就是民主的制度化、程序化。惟有在此基礎之上，才能再論如何完善公民或者社會組織參與監督國家公共財政開支之途徑。

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