剖析我國環境立法健全策略

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摘要：綠色產業是21世紀的新興產業，是以傳統生產方式與資源有限性矛盾為背景提出的新的發展方式和新的產業模式。要使新產業得到發展，制度供給是最基本的因素。環境法在綠色產業發展中起著舉足輕重的作用，因此完善環境法的相關制度也就有了積極的意義。本文從三個方面展開探討。

關鍵詞：綠色產業；完善；環境法

綠色產業是能夠充分運用生態學原理、系統工程等方法，遵循生態規律和經濟發展規律，并借助現代科技管理手段，把環境作為一種寶貴的資源要素來利用的一種高效生態經濟形式。其主旨是實現“零資源廢棄”，以促進資源利用和經濟發展。從可持續發展的角度來看，綠色產業也不再是傳統的環保與生態建設，而是一項具有系統性與前瞻性的工程，使環境與經濟不再是相互制約而是在發展中相互促進。綠色產業是能夠提供綠色產品與服務并能創造經濟價值的朝陽產業。其核心的是把環境作為生產要素，是全新的發展理念。我國在經濟發展中不能再走“先污染后治理”的老路，而應以生態經濟學為基礎，在經濟發展與環境改善中走出一條“平扁”的環境庫滋涅茨（Kuzners）曲線⒈。

一、綠色產業產生的背景分析

隨著全球環境的持續惡化，各國環境保護意識迅速增強，環保技術的持續進步，對環境產生負面影響的商品正在迅速失去消費者的認可，一些沒有取得環保認證的商品,市場空間迅速喪失。而綠色產品獲得了消費者的普遍青睞，購買和使用綠色產品已成為風靡全球的一種消費時尚。資料顯示：77%的美國人認為，企業的綠色形象會影響他們的購買欲，94%的德國人愿意購買綠色產品，67%的中國消費者在超市購物時會考慮環保認證。在商品供大于求的買方市場條件下，綠色產品以其高品質、高附加值而成為21世紀的市場新寵。

綠色產業是一種融合了人類的現代文明，以高新技術為支撐，使人與自然和諧相處，能夠可持續發展的經濟，是市場化和生態化有機結合的經濟，也是一種充分體現自然資源價值和生態價值的產業。它是一種經濟再生產和自然再生產有機結合的良性發展模式，是人類社會可持續發展的必然產物。綠色是地球上生命的最終源泉，是大自然的本色，把它運用于經濟領域，象征著人與自然和諧統一，生態與經濟協調發展。所謂產業結構的綠化，是指在社會生產與再生產過程中投入資源能量少，各種資源利用率高，產出的產品或服務多，廢物最少，甚至無污染，使產業經濟的發展建立在生態環境良性循環的基礎上。因此，產業結構綠化是組織生態化的生產物質生產過程或服務過程，使整個社會生產技術過程和經營管理過程生態化，即社會生產、分配、流通、消費、在生產各環節生態化過程，這是21世紀產業經濟發展和產業結構演變的總趨勢，是歷史趨勢，也是現實追求目標。在社會生產與再生產過程，各類產業的產品與服務在生產與消費中對生態與環境和人體健康的負效應最小化乃至無害化，實現生態經濟協調與可持續發展，為此，必須實現生態環境發展的產業經濟化。產業結構綠化的本質是產業經濟的生態化與生態的產業經濟一體化。它不僅是當今世界經濟發展的基礎，在全部產業經濟及整個國民經濟中這類綠色產業的比重將不斷加強，非綠色產業的比重也隨之下降，而且是21世紀最典型的新興產業，并逐步成為主導產業。傳統的第一、二、三產業和知識產業的綠化趨勢也將加強，用生態改造全部產業經濟及其整個國民經濟。綠色產業的關鍵是提供綠色產品，是對產品“從搖籃到墳墓”的全綠化過程。當今世界發達國家引導生產廠家生產符合生態環境要求標準的綠色產品，導致生產領域的徹底革命。據美國際環保商業公司的統計，1990年新產品中有5%的綠色產品，到1997年這一比重已經高達80%，增長速度很快。因此，可以預言，未來市場將是綠色產品占據優勢，非綠色將處于劣勢，世界市場將全部進入綠色產品時代。

二、影響我國綠色產業發展原因

我國的綠色產業經過幾十年的發展，實力逐步得到增強，目前我國已經開發出不少具有競爭力的產品，但由于我國綠色產業起步較晚，技術落后，至今還存在許多不足。

（一）發展綠色產業意識落后。我國屬于發展中國家，綠色產業發展意識落后，很多企業與政府將發展經濟與環境看作是對立的兩個方面。從本位和短期利益著手，不考慮環境的承受能力，大量的環境破壞型企業不但不會被制裁，更會受到地方保護；有些企業不僅不了解歐盟的“CE”和“FV”，甚至連國際環境標準ISO14000也不了解，這很難與國際最新的綠色產業發展進程一致，也使國家與地方在綠色產業建立過程中出臺的正負制度功效相抵而無效。因此，樹立可持續發展的綠色生產意識，成為企業發展的基本要求。

（二）綠色產業競爭力較弱。由于我國的綠色企業主要是鄉鎮企業與私營企業比重較大，規模小、競爭力弱。1997年我國綠色企業有6090家，1998年12000家，其中產值超過5000萬的還不足5%，技術人員僅占工人總數的6.8%。難以形成大規模的技術系統和產品體系，產值僅占國內生產的0.7%。綠色產業是高科技產業，因為研發能力較低，使得與發達國家高比例的綠色企業及其提供的產品服務遠遠不能相比。西方發達國家綠色產業規模大，高科技技術發展快，綠色產品的市場競爭力強。因此，加速綠色企業的有效制度供給和對企業競爭力的提高成為迫切問題。

（三）綠色產業投資不足。由于我國總體水平較低，面臨企業虧損與改革的一系列問題，政府對綠色產業缺乏必要的資金投入，1999年我國政府的為GDP的0.7%，日本為3%，美國為3.4%，而世界銀行的要求最少是1.5%。目前我國綠色產品很難滿足國際需求，主要的問題是資金和技術，尤其是資金投入的不足造成綠色產品發展裹足不前。由于資金缺乏，一些先進的技術設備不能很快的從國外進口、先進的技術不能從國外引進來滿足本國的需要，使我國的企業發展受到滯礙，甚至進一步拉開與發達國家的差距。解決資金投入的不足是發展綠色產業的基本問題，也是我們在設計制度供給上重點討論的內容。

（四）綠色產品的價格較低。現行市場條件下源自再利用和再生利用的原料常常不僅性能上不占優勢，而且價格上也不占優勢，以致在現行市場條件下綠色經濟生產方式很難自發產生。再利用和再生利用原料的成本常常比購買新原料的價格更高，由此構成了推進綠色經濟的價格障礙，成本障礙就直接影響著綠色投資的熱情。目前我國的環境容量尚沒有作為嚴格監管的有限資源，企業和大眾消費者支付的廢棄和排污費不僅遠低于污染損害補償費用，甚至也明顯低于污染治理費用，這就使廢棄物排放具有顯著的外部性。如果不能將這種外部成本內部化，循環型生產環節一個重要的效益來源就不能顯現，循環型生產環節的成本就很難收回。價格障礙和成本障礙影響綠色經濟發展的例子比比皆是。例如部分火電廠，已經建成了鈣法脫硫聯產石膏設施(用脫硫工藝的廢渣生產石膏)，卻由于這樣生產的石膏在價格上缺乏競爭力，同時固體廢棄物排放收費較低且監管不嚴，因而停用了廢渣生產流程，造成嚴重的固廢污染。

（五）環境產權交易制度沒有建立。雖然我們已經在四個方面尋找了原因，但最重要的是綠色產業發展中的制度供給。綠色產業作為新興產業在發展過程中，必然在某些方面尤其是環境資源方面存在強制性的規范，要求企業在某些方面必須滿足環境資源的可持續發展需要。但市場經濟不是命令經濟，企業進行綠色生產還必須建立在利益最大化的基礎上，不能過分強調企業的社會責任，應將企業生產的環境外部性內化為企業的生產成本，這在現行環境立法中還存在空白。因此，應當修改過現行立法中落后的以GDP為經濟發展尺度的模式，確立可持續發展的綠色生產方式，在具體制度上確立環境產品交易制度即排污權交易制度，實施嚴格的環境標準和法規，加速綠色產業發展，在最大程度上實現企業生產與環境資源的可持續發展。

（六）強化環境執法。不斷發生的環境事件引發了民眾極大的環境意識，但綠色產業的發展作為國家經濟發展戰略的組成部分，不可能完全仰賴企業公民的自覺行為，必須強化政府職能部門的環境執法，使執法成為企業生產的硬約束。因此，在制度建設上應當提高職能部門的執法地位，使之在執法中能獨立地行使權力，排除地方政府因為局部利益而實施地方保護。

三、完善我國環境立法，促進綠色產發展

我國環境法是在舊的體制下制訂的，其不論在立法理念，而且在立法體系、具體制度上都存在與綠色產業發展不相符合的內容。綠色產業發展需要多方面的因素，但制度供給是最重要的，因此修改環境法成為，使其成為綠色產業發展的強有力的助推器。

（一）確立可持續發展的環境立法理念。如果說我們用一個詞匯來概括一個歷史時期社會文明的基本成果，近代文明史可以抽象出“契約”一詞的話，現代和后現代文明史則首推“可持續發展”⒈。可持續發展理念因環境問題而生，可持續發展作為一種新的理念產生于20世紀60、70年代，可持續發展的涵義廣泛，對其所下的定義也各有特點，其中以挪威前首相格·布倫特蘭提出的最有代表性，其涵義是：既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其自身需要的能力構成危害，使經濟、社會、環境等相互協調的發展。我國政府也在《中國21世紀議程》即《中國21世紀人口、環境與發展》白皮書中將可持續發展作為發展目標。可持續發展是一種新的發展觀，是在對傳統發展觀深刻反思的基礎上產生的，它與傳統的發展模式截然不同，它是針對“增長的極限”與“沒有極限的增長”⒉兩種理論而提出的當前人類求取發展的最佳選擇。它吸收了兩者中的合理成分，提出為了確保人類的持續生存和發展，必須把經濟發展與資源的有限性和環境的生態性有機結合起來，使人在與社會、自然和諧的基礎上規范自己的行為。可持續發展理念的中心在于經濟的可持續發展，強調在經濟發展中動態地維護經濟發展強度與資源、環境的承載能力相協調，但決非僅限于此，可持續發展還包括經濟的穩步發展、而非破壞性、震蕩性發展，而要實現這一新理念，將其法律化、制度化是最基本的途徑。環境立法應能體現最新的發展理念，環境是人、自然、社會經濟活動不可或卻的資源要素，可持續發展作為環境立法的基本理念，將極大地推動環境基本法及各單項立法，從而推動綠色產業的發展。

（二）完善環境立法的體系，完善單行性專門立法。我國環境立法經過近些年來的建設，已經形成了相對完善的體系，但綠色經濟的快速發展和國際環境貿易壁壘對環境法的體系建設提出了新的要求。因此，在加強對環境基本法修改的同時，應完善單行法的建設。首先修改《清潔生產促進法》以清潔生產為目標，確立資源開發利用中的減廢、回收、再生制度及其政府的鼓勵措施（如稅、費減免以及政府優先采購等）。其次，綠色產業的發展需要各種制度資源，因此，《循環經濟法》、《綠色產業法》、《綠色建筑材料法》、《綠色食品法》《綠色消費法》、《綠色金融投資法》等法的制訂也迫在眉睫。在環境法體系更新過程中注意對市場機制的運用，如上面中提到的國家實施的環境稅費鼓勵制度等，除了政府有形之手干預之外，目前的環境資源立法中還應充分運用市場手段來解決環境問題，發達國家在這方面已經走在前面，而且這些制度在實踐中效果不錯，這在我國應是一個發展方向，當然也必須與我國市場經濟的完善和成熟相適應，法律制度也不能超前加以規定。

（三）建立和完善環境法的具體制度。具體的制度規范充分體現了立法者的目的與宗旨，為了使企業的綠色生產能夠量化為具體的標準，明確的環境產權制度和交易規則就成為立法的首要內容。

1、建立排污產權交易制度。建立與污染物排放總量控制政策相配套的富余排污量交易制度對明確環境資源的產權關系、促進外部不經濟的內部化、實現資源的有效配置、激勵企業積極進行污染的治理、降低污染防治的交易成本、以及有效促進環境質量的改善和提高的重要意義.富余排污量交易制度能為實現城市環境和經濟的同步可持續發展奠定宏觀基礎,其應成為現代環境保護制度的一個重要研究發展方向。政府是資源環境的供給者而不是資源環境的生產者，廠商才是資源環境的生產者，產權交易是廠商顯示意愿的動力源泉。中國資源環境的改善最終取決于資源環境產權交易制度的創新，為此現行資源環境法律制度必須作出抉擇。

2、建立綠色GDP制度。綠色GDP制度就是將資源消耗成本與環境損失成本等綠色因素列入國民經濟核算體系，早在上個世紀八十年代末，聯合國統計署就曾公布了《綜合環境與經濟核算體系》這一指導性文件，它可以說為如何統計一國的綠色國民經濟核算總量，如何建立自然資源賬戶和污染賬戶提供了一個可資參考的共同框架。而世界上最早開始進行自然資源等綠色核算的國家是地處北歐的挪威，隨后美國、泰國、印尼、墨西哥等國也已經或開始進行綠色GDP核算。在我國環境立法中規定此制度可以扭轉某些地方政府和部門“唯GDP馬首是瞻”慣性思維，促進其由過分“經濟利益最大化”向“整體公共利益最大化”的角色轉變。同時，此制度也可以內化為相應的成本收益計算標準，使企業的綠色生產變成自覺的生產競爭動力。

（四）加強環境執法權，提高執法機關的行政層級。建立完善的法律體系是為了更好的適用法，因此必須充分重視環境執法。在我國所有的行政執法中，環境執法可以說是阻力最大，收效甚微的一個環節。這是我國目前各地頻繁發生各種環境污染事件的主要原因。環境社會利益與局部個體利益的沖突是阻止環境執法的根本原因。為我國經濟的可持續發展，鼓勵綠色生產企業的經營行為，必須通過必要的制度設計來有效保證執法權的落實。因此，在立法上提高環境執法部門的行政層級及獨立性的制度建設，有效保證執法的獨立性。現行環保執法部門是政府的組成部分，其執法與所屬政府機關的利益發生沖突，其執法權力必然受到重重阻力。其次，加大環保部門的權限。環境問題是國家經濟持續發展的根本因素，加大權限可以有效防止各種權力的干涉，尤其是各利益集團規避行為。同時還要約束環境執法者的自由裁量權，規范執法者的法律責任，濫用權力或不作為等玩忽職守應承擔的處罰，造成嚴重后果的甚至承擔刑事責任。執法人員的權力尋租也會在自身收益與成本的比較中得到遏止。因此，應對環境法律責任制度進行相應的完善。