小議限制出境的司法救濟

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關鍵詞：法律屬性；多階段；司法救濟

摘要：在我國,主動型的限制出境是行政處罰,被動型的限制出境是行政強制措施。在被動型的限制出境中,由于前階段參與機關的參與行為具備直接對外的法律效力,當事人若有不服,應該針對該參與機關提起訴訟,由該參與機關承擔相應的法律責任。

為了他人權利和自由的實現以及民主社會的正當需要,一個國家通過制定法律對出境權予以限制是合理的。限制出境,是世界上多數國家為保護國家安全、預防和打擊犯罪、維護社會管理秩序,通過立法建立的對本國公民或居住在本國的外國人的出境權予以限制的一項制度。《世界人權宣言》第29條第2款規定：“人人在行使他的權利和自由時,只受法律所確定的限制,確定此種限制的唯一目的在于保證對旁人的權利和自由給予應有的承認和尊重,并在一個民主的社會中適應道德、公共秩序和普遍福利的正當需要。”

當前,在我國,限制出境制度主要是由邊防檢查機關根據法律、法規規定來行使的。主要有兩種：阻止出境和不準出境。執法實踐中,不準出境是由法定機關作出不準出境決定后,通過一定的渠道和程序交由邊防檢查機關執行,邊防檢查機關經調查、核查確認無誤后,繼而做出阻止出境的決定。其法律后果包括不予簽發出境證件和阻止出境。阻止出境則是邊防檢查機關的專有職權,系其針對不準出境人員和出入境證件違反法律、法規、規范性文件規定的人員作出的行政決定。

一、限制出境的法律依據和屬性

我國法律規定,出入境邊防檢查機關在檢查過程中,發現出入境人員有法定的不得出境、入境的情形時,可以行使職權,阻止相關人員出境、入境。

我國《公民出境入境管理法》第8條規定,有下列情形的,不批準出境：刑事案件的被告人和公安機關或人民檢察院或人民法院認定的犯罪嫌疑人；人民法院通知有未了結民事案件的；被判處刑罰正在服刑的；正在被勞動教養的；國務院有關主管機關認為出境后將對國家安全造成危害或對國家利益造成重大損失的。第9條規定,有下列情形的,邊防檢查機關有權阻止出境,并依法處理：持用無效出境證件的；持用他人出境證件的；持用偽造或涂改的出境證件的。

因此,根據相關法律的規定,我國邊防檢查機關限制出境一般有兩種類型：一是邊防檢查站基于自身職權,對具有以下情形的人員阻止出境：對未持出境證件的、持用無效出境證件的、持用他人出境證件的、持用偽造或涂改的出境證件的、拒絕接受邊防檢查的或者未在限定口岸通行的等情形。另一種是國務院公安部門、國家安全部門以及其他有權單位通知不準出境,邊防檢查機關經過調查核實發現出境人員不符合出境條件而做出阻止出境決定。

對于限制出境行為法律屬性的爭議,主要集中在是行政處罰？行政強制？抑或是行政強制措施？

在筆者看來,限制出境行為的法律屬性應該分成兩種類型來具體對待,對于出入境邊防檢查機關主動做出的,應該是行政處罰而不是行政強制。而對于被動做出的,應該是行政強制措施。

主動型的限制出境在以下幾個方面符合行政處罰的性質。首先,限制出境的決定是出入境邊防檢查機關對違反出入境法律法規的出境、入境人員給予制裁的行政決定。它具有兩個最基本的特征：一是制裁性。出入境自由本身是人的基本權利,但是由于出境人員違反出入境法律法規,限制或者“制裁其不得出境,這種“制裁性”顯然涉及到出入境人員的人身自由甚至財產權益。二是限制出境的決定，追究的是行政違法行為。只有在具備法定理由的情況下,出入境邊防檢查機關才能做出限制出境的決定的決定,即,沒有行政違法性存在,限制出境的決定不可能產生。其次,從行政處罰的種類看,限制出境顯然屬于限制、剝奪人身自由的行為。

行政強制措施又稱即時強制,指行政主體為維持社會的公共管理秩序,預防、制止或控制危害社會或違法行為的發生,或為保全證據、保障行政處理決定的順利作出,對相對人的人身或財產予以強行限制的行為。⑤它是行政主體在執法中所采用的各種強制性手段和方法。既是強制性手段和方法,只有和其他程序事實相結合,才能轉化為具體行政行為。因此,被動型的限制出境屬于行政強制措施。

由此可發現,主動型的限制出境行為,是出入境邊防檢查機關對不遵守國家出入境管理法律法規者所實施的行政處罰；而對于被動型的限制出境,它與一般的行政行為存在明顯的區別,它的產生依賴于前面的前置行為,即,限制出境是由兩個行為共同作用而產生的法律效果。既然與一般的法律行為存在差別,如果簡單地以行政行為的司法救濟來處理限制出境的問題,可能會產生權責不一致的情況。

實務往往需要以理論作為先導,對于限制出境的司法實務,先來看一下行政法上的多階段行為理論,并以此為基礎,來嘗試確定限制出境的司法救濟。

二、限制出境與多階段行政行為的界定

多階段一詞,源自于德文mehrstufig,是指一個行為在程序上需要通過多個階段完成。如果以主體多少來區分,多階段的行為可能通過同一個機關,但卻是以階段式程序的方式完成,例如行政上的強制執行、告知、確定與執行等程序。或者通過事前、事中等階段式程序完成一個行政行為,如專利法、商標法的先后程序。這種一個機關的多階段行為,不屬于本文探討之范圍。

對于多階段行政行為概念,認識不一,許宗力教授認為,多階段行政處分系指依法須事先經不相隸屬的他機關或上級機關參與表示意見、同意或者核準始能作成的行政處分,即為多階段行政處分。⑥吳庚教授則認為：多階段行政處分系指行政處分之作為,須二個以上之機關本于各自之職權,共同參與而言。此際具有行政處分之性質者,乃屬最后階段之行為,亦即,直接對外生效力之部分；至于前階段之行為,仍為內部意見之交換,非屬行政處分。⑦陳敏教授認為：如行政處分之作成,須其他行政機關或行政主體同意或參與,在行政內部予以力者,方始謂合法者,稱之為多階段行政處分。⑧

結合以上對多階段行政行為范圍之界定以及學者們的認識,筆者認為,多階段行政行為是指一個行政行為的作出,依法需經過多數行為主體的參與才能完成,不論參與的強弱,即使前階段已經屬于獨立的行政行為,如果與后續行為存在著手段與目的關系時,也構成多階段行政行為。換言之,在行政程序上,其他行政機關以其不同之方式,如同意、表態,聽證或意見表達等參與決定,至于參與程度如何,并不列入考慮范圍,只要是法律法規所規定的參與,即使只是屬于表態、提供參與并且不對處分機關具有拘束力,而最后由主管機關作出一個行政行為。

職務協助⑩系指不相隸屬的行政機關,在職權范圍內互為協助,而使請求機關得以順利完成任務或簡化業務的執行。職務協助是一種分工,被請求協助機關僅是協助其他機關完成任務,因此在職務協助的程序中,通常可分為協助行為和主要行為,被請求協助機關所作行為,是協助行為,主要行為仍然由請求機關自行完成。通過職務協助,并不改變原來法律所授予的職責。職務協助的類型有：

第一,機關間補充性的協助。被請求的行為僅限于部分程序,即,主要程序仍由請求機關做出。因此關于職務協助,應區分協助事務和主要事務。職務協助是幫助請求機關得以達成主要程序之進行。⑾職務協助并不發生權限轉移,如果請求機關將其職務轉交給其他機關處理,則是屬于委任或委托的情形,而非職務協助。另外,不能通過職務協助而改變或擴充原來法律上所規定的管轄權限。

第二,職務協助以請求為前提,自發性協助不屬于職務的本質。職務協助原則上是具體個案之請求的協助,而不是以將來或即將發生的案件為請求,因此職務協助的內容通常法律并無規定。職務協助的客體,通常為暫時性的個案,不同機關間較長或長期合作執行一定行政任務,縱然基于經濟或效率的考慮,仍不屬職務協助。但如依個案狀況,其支援僅屬于補充性功能時,主要程序仍由原機關做出時,即是職務協助,如協助接受申請、支付金錢或傳送資料等,其共性是對于處分機關而言,不產生干預性的措施。

多階段行為的形態,可以從兩個方面進行劃分,一個是基于前階段主體的意思表示對后階段主體的拘束程度,另一個是基于前階段主體參與之效力。

在法律行為中,行為主體的意思表示對其自身產生法律拘束力。但是在多階段行政行為中,前一階段的行為主體的意思表示需要對后一階段的行為主體產生拘束力,不過其拘束力程度大小存在差別,因此可以基于前階段行為主體的意思表示對后階段行為主體的拘束程度區分多階段行政行為的形態。

在有些多階段行政行為中,前一階段行為主體的意思表示對后一階段的行為主體只有比較弱的拘束力,比如,前階段以聽證、表態、意見表達、專家意見或提供證明等方式參與,而后階段行為主體聽取意見,尊重、參考其意見,但不受其拘束,仍然可以依照自己的觀點決定。

從我們對多階段行為的認識可以發現,被動型的限制出境是非常典型的多階段行政行為,并且前一階段的行為,是一個獨立的行政行為,它對后一階段具有拘束力,出入境邊防檢查機關基于法律法規的規定,在一定程度的調查核實之后,不能違反前一階段的行為所產生的拘束力。

三、限制出境的司法救濟

被動型的限制出境,在司法實務中出現爭議,主要是被限制人往往沒有針對實質作出限制出境決定的有權單位,而是對形式上直接作出限制出境決定的機關即出入境邊防檢查機關提起行政訴訟,要求出入境邊防檢查機關承擔因被其限制而造成的損失。作為出入境邊防檢查機關,如果對被動型的限制出境承擔法律責任,應該說不太公平,因為法律并沒有規定他們有實質性的審查責任,既然不需要履行實質性的審查,又要承擔責任,顯然不符合權責一致的法理。

那么,到底該如何面對司法中的糾紛呢？應先看多階段行政行為中的救濟問題。多階段行政行為在行政訴訟中的爭議,主要集中在是否可以將多階段行政行為合并或單獨提起,如果合并提起,誰應該在行政訴訟中承擔主要的法律責任。