釣魚執(zhí)法概述及合法性解析

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一、“釣魚式”行政執(zhí)法事件及過程

2009年9月上旬，上海張暉“好心搭載胃疼陌生人”被上海閔行區(qū)交通執(zhí)法大隊據(jù)此認(rèn)定自己非法營運(yùn)，張暉不服上海閔行區(qū)交通執(zhí)法大隊的處罰。10月14日晚7時30分左右,上海某公司司機(jī)孫中界，應(yīng)一名衣著單薄的男子懇求同意其搭車,行車沒幾分鐘他即被兩輛車包圍、逼停,被指認(rèn)涉嫌黑車經(jīng)營,車輛被有關(guān)部門扣留，孫中界懷疑自己被“釣魚式”行政執(zhí)法，不懂如何用法律自救的他斷指示清白。按照閔行區(qū)交通執(zhí)法大隊的工作總結(jié)，兩年來僅閔行區(qū)交通行政執(zhí)法大隊查處的非法營運(yùn)車輛就多達(dá)5000多輛，罰沒款高達(dá)5000多萬元，這種“釣魚式執(zhí)法”迅速演變成為公共話題，筆者認(rèn)為有必要先描述下這種“釣魚執(zhí)法”的全過程。作為行政執(zhí)法主體的交通執(zhí)法大隊，通過在社會招募“釣頭”和“釣鉤”，由其假扮各種處在緊急、可憐狀態(tài)的普通市民，以騙取同情等方法，在行動范圍內(nèi)“垂釣”私家車，上車后用攜帶的錄音設(shè)備以取證，主動表示給錢，到執(zhí)法大隊埋伏區(qū)即要求下車。待車主將車停穩(wěn)，則突然地拔取車鑰匙。同時，埋伏多時的執(zhí)法隊員洶涌圍上，使用暴力將車主制服，并搜去身上所有財物和證件，開出罰單并暫扣車輛。至此，“釣頭”和“釣鉤”任務(wù)完成，他們成功垂釣一次可分得幾百元人民幣。車主若想取回被扣車輛，必須繳納萬元巨額罰款，“承認(rèn)非法營運(yùn)”，同時簽署“放棄抗議申辯”文書，最后繳納200元“代駕費(fèi)”后提車。此類事件日益引發(fā)公眾的質(zhì)疑，“釣魚式”行政執(zhí)法是否具有合法性,可謂眾說紛紜、莫衷一是。本文將從法理角度分析其合法性。

二、“釣魚式”行政執(zhí)法的概述

（一）“釣魚式”行政執(zhí)法的概念

所謂“釣魚式”行政執(zhí)法是指行政主體及其工作人員特意設(shè)計一些能誘發(fā)行政違法的情境，或者根據(jù)違法活動的傾向性向行政相對人或者其他調(diào)查對象提供實施的機(jī)會和相關(guān)環(huán)境條件,以此來收集相關(guān)證據(jù)和掌握相關(guān)信息,待犯罪行為實施時或者結(jié)果發(fā)生后,當(dāng)場對其進(jìn)行拘捕，并對行政違法相對人作出相應(yīng)的處理。

（二）“釣魚式”行政執(zhí)法的研究現(xiàn)狀

從目前我國行政執(zhí)法的實際狀況來看,在公安、交通、技監(jiān)等行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法活動中“,釣魚式”行政執(zhí)法都不同程度的存在著。諸多法學(xué)界學(xué)者將這種“釣魚式”行政執(zhí)法行為稱為“公權(quán)碰瓷”和“公權(quán)敲詐”，認(rèn)為如果運(yùn)用不當(dāng)，輕則侵犯人權(quán)，重則將致人犯罪，與中國法治發(fā)展無益。經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為錯誤的執(zhí)法，將導(dǎo)致社會財富的消耗。對于合法的行政行為的界定，世界各國執(zhí)法機(jī)關(guān)也都有著相似的限定標(biāo)準(zhǔn)，尤其是對“誘捕”有著嚴(yán)格的控制要求，第一，誘捕對象是犯罪嫌疑人；第二，已經(jīng)掌握其部分證據(jù)；第三，誘捕時的事實不作為犯罪證據(jù)，也就是說，所設(shè)之套本身不能成為違法犯罪的證據(jù)。各個法系的國家在法律中對“釣魚式”行政執(zhí)法各有規(guī)定，英美法系專門稱之為執(zhí)法圈套（entrapment），它和正當(dāng)防衛(wèi)等一樣，都是當(dāng)事人無罪免責(zé)的理由。大陸法系國家對此有嚴(yán)格限制，日本法律禁止執(zhí)法者為了取證，誘惑當(dāng)事人產(chǎn)生違法意圖，因為這是國家公權(quán)侵犯了當(dāng)事人的人格自律權(quán)。從這一標(biāo)準(zhǔn)為起點，本文將著力于對“釣魚式”行政執(zhí)法的合法性進(jìn)行分析。

三、“釣魚式”行政執(zhí)法分析

（一）“釣魚式”行政執(zhí)法缺乏合法性法律依據(jù)

《中華人民共和國行政處罰法》第三十六條規(guī)定:行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公民、法人或者其他組織有依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的行為的,必須全面、客觀、公正地調(diào)查和收集有關(guān)證據(jù)。2002年10月1日起施行的《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第五十七條明確規(guī)定:“嚴(yán)重違反法定程序收集的證據(jù)材料”和“以利誘、欺詐、脅迫、暴力等不正當(dāng)手段獲取的證據(jù)材料”不能作為定案依據(jù)。江蘇省公安廳制定的《關(guān)于辦理案件的指導(dǎo)意見》,明確提出嚴(yán)禁民警以誘導(dǎo)他人實施、等方式查處案件;調(diào)查取證時,應(yīng)注意尊重和保護(hù)當(dāng)事人的人格權(quán)、隱私權(quán),防止侵犯人權(quán)等等。但是查閱相關(guān)執(zhí)法依據(jù),我們無法找到“釣魚式”行政執(zhí)法的合法依據(jù)。分析案例我們看到的是相關(guān)行政機(jī)關(guān)通過“倒鉤”這種可謂欺詐的方式，積極能動的去誘發(fā)犯罪，執(zhí)行目的與執(zhí)行方式突破了合法的底線，不同程度的侵犯了公民合法的人身權(quán)利與財產(chǎn)權(quán)利——這些憲法賦予我們的至高無上的權(quán)利。同時，使政府的公信力與法律的權(quán)威受到公眾的質(zhì)疑。這種執(zhí)法方式簡直是我國法治社會建設(shè)的絆腳石。

（二）“釣魚式”行政執(zhí)法所收繳的罰款處理方式不合法

按照《行政處罰法》和國務(wù)院頒布的《罰款決定與罰款收繳分離實施辦法》，對違反行政管理秩序的行為，其罰款限額必須遵照相關(guān)法律和行政法規(guī)的規(guī)定，有的甚至需要由國務(wù)院規(guī)定；而且明確規(guī)定“作出罰款決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與收繳罰款的機(jī)構(gòu)分離”，“罰款必須全部上繳國庫，任何行政機(jī)關(guān)、組織或者個人不得以任何形式截留、私分或者變相私分”。但是，事實上，各地財政一般會按40%到50%的比例將罰沒款返還給行政執(zhí)法部門，有關(guān)部門再按照四六或五五的比例返還給各分支機(jī)構(gòu)，此辦法被俗稱為“兩次五五分成”。利益的始端和源頭是地方政府，地方政府不給交通執(zhí)法部門經(jīng)費(fèi)或所給經(jīng)費(fèi)很少，不足以維持部門生存，而是寄望于其創(chuàng)收；中端是執(zhí)法部門，執(zhí)法單位創(chuàng)收多少與單位和領(lǐng)導(dǎo)的績效考核掛鉤，創(chuàng)收得越多，單位提成和政府財政返回得就越多，領(lǐng)導(dǎo)和員工的獎金、福利等也就越多；末端是執(zhí)法人員，單位又將創(chuàng)收任務(wù)分解給每一個執(zhí)法人員，并與個人獎金、福利、考核、提職加薪等掛鉤。這樣就在地方政府、執(zhí)法部門和執(zhí)法人員之間結(jié)成了一個公權(quán)力與私利錯位糾纏的利益共同體，共同體及其成員的目標(biāo)是各自利益的最大化。行政部門是將利益與效率作為其行政工作的首要價值，以法律的名義，踐踏法的基本價值，限制甚至剝奪他人的自由，特別是行車中好意施惠的自由，歪曲了正義的內(nèi)涵，將疑似執(zhí)法部門雇傭的職業(yè)“釣餌”公然宣稱為“協(xié)查員”乃至“有正義感的社會人士”，致使“鉤子”行業(yè)發(fā)展規(guī)模越來越大，從而嚴(yán)重破壞了行政以及市場經(jīng)濟(jì)的秩序。

（三）“釣魚式”行政執(zhí)法的程序不合法

“釣魚式”行政執(zhí)法立案、調(diào)查、處理一氣呵成,并且往往是由同一批執(zhí)法人員來實施,與行政法的正當(dāng)程序要求有較大出入。上海的“釣魚執(zhí)法”省略了必要的法定程序，通過誘騙的方式栽贓當(dāng)事人，然后逼迫當(dāng)事人簽署放棄陳述申辯的聲明，從而達(dá)到高額罰款的目的。根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》，“釣魚式”行政執(zhí)法未滿足程序正義的要求，主要有以下幾個方面：（1）本應(yīng)當(dāng)是常規(guī)行政執(zhí)法能有效的達(dá)到執(zhí)法目的的時候卻多是采取“釣魚式”行政執(zhí)法這種非常規(guī)的調(diào)查手段；（2）執(zhí)法必須由兩個執(zhí)法人員去實施，不能假借非執(zhí)法人員之手去實施，而“釣魚式”行政執(zhí)法卻未遵循這一要求；（3）工作人員的身份不合法，缺乏事先的合法審批，“釣魚式”行政執(zhí)法是通過招幕不具有法律或相關(guān)常識的社會閑雜人員，使用粗暴的方式來執(zhí)法；（4）證據(jù)的收集不合法，應(yīng)當(dāng)盡一切可能，采取全程的視頻、視聽手段，全面的收集有關(guān)的證據(jù)；（5）非法的言詞證據(jù)不能被作為違法的依據(jù)。“釣魚式”行政執(zhí)法的時候，常使用引誘式的語言。（6）方式的欺詐性。比如在調(diào)查非法運(yùn)營的時候，應(yīng)該從證據(jù)上反映出是違法者主動的招攬生意，而不是說你執(zhí)法人員誘使你去采取這個活動，甚至采取欺騙的手段讓你去做這個活動；（7）在對相對人作出不利的決定之前，必須事先告知決定的事實理由和依據(jù)，必須聽取當(dāng)事人的陳述和申辯。而“釣魚式”行政執(zhí)法中車主若想取回被扣車輛，必須繳納萬元巨額罰款，“承認(rèn)非法營運(yùn)”，同時簽署“放棄抗議申辯”文書，這種以法律方式剝奪了當(dāng)事人的申訴抗議權(quán)利，顯然是違法的；（8）行政機(jī)關(guān)實施行政管理，要嚴(yán)格遵循法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)。而“釣魚式”行政執(zhí)法全然限制抑或剝奪了當(dāng)事人的這些基本的人權(quán)。