淺議區域行政協議的普遍法律效力

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摘要：區域行政協議是我國目前較為廣泛采用的一種府際關系調整手段。作為一種公法上的契約，其效力范圍不僅包含著私法合同相對性所指向的締約主體之間，更能體現公法特性的是，區域行政協議對締約主體之外的行政機關和相對人亦發生一定的效力。通過對有關區域行政協議的效力的理論辨析，本文認為其對外效力有雙重屬性：其一，對于相對人，在協議成立時僅僅具有公信力，在協議履行階段締約主體通過行政行為與相對人建立行政法律關系。其二，對于公權力內部其他行政機關，區域行政協議具有一定的約束力。

關鍵詞：府際關系；公法契約；區域行政協議；效力

一、區域行政協議的內涵界定

隨著我國當前區域經濟一體化的發展趨勢和環境、交通、城市管理等跨區域綜合治理的迫切需要，區域行政協議近年來成為一種應用愈加普遍的地方政府治理手段。從形式上看，區域行政協議是指那些有關政府及行政主管部門為了順應區域發展的趨勢，在不同行政區域間協調行政目標、裁撤制度藩籬、緩解權利沖突等方面協商一致而簽訂的一系列合意性書面文件的總稱。所謂協議，盡管與合同、契約表述不同，其基本內涵卻是一致的。使用行政協議這一表述，主要是為了區別行政合同的概念。行政合同的締約雙方是行政主體和相對人，兩者居于不平等的法律地位，而行政協議的締約主體是行政機關，具有一定的平等性。但是，需要說明的是這種平等性不同于民法上的平等主體。行政權由于上命下從的特性以及服務于公共利益的本質目的，締約主體不能做類似于民事合同中追求自身利益最大化的考慮，行政主體必須顧及相應的行政目標、社會公益、宏觀的國家治理決策以及上級機關的意志。這種情況下，很難認為締約主體的意思表示是自由平等的，只能說締約主體間具有“對等”的法律地位。所謂“區域”即是指作為締約主體的地方政府或政府主管部門所管轄的區域交叉錯落、不相重合。締結協議往往是由于締約主體的管轄區域存在某種地緣聯系。這些“區域”可能跨越省、自治區、直轄市一級的行政區劃，也可能指在一省范圍內彼此相鄰的城市群。在我國，亦有上下級之間、中央部門與地方之間締約的現象。

二、區域行政協議的對外法律效力——公法契約的特殊性

無論在公法上還是私法上，契約都具有本源性的基礎地位，其效力來自于有約必守的自然法觀念。普芬道夫認為，為了使社會得以存續，自然法和國家法秩序須建立在某些基本契約的基礎之上。洛克認為，為了終結自然狀態的混亂與無序，人們彼此同意組成一個共同體，依契約關系，建立政治國家。可見，有約必守原則是公法乃至公權力產生的基礎。自羅馬法始，合同的效力就具有限于締約主體的相對性。“此種僅債權人得向特定義務人請求給付之法律關系，學說上稱之為債權之相對性，與物權所具有得對抗一切不特定人之絕對性不同。”盡管現代民法在一定程度上對于合同的相對性有所突破，但公法上的契約較之仍具有明顯的特點，其中關鍵一點就在于其對締約主體之外的拘束力上。本文所稱的“普遍效力”即是基于公法視角，研究區域行政協議對于締約主體之外的行政主體與相對人的效力。內部效力上，對于締結區域行政協議的雙方或多方行者主體而言，協議的約束力主要來自有約必守原則，或者私法上的帝王原則——誠實信用原則。“區域合作協議拘束力的基礎，是締約主體的誠實守信或誠實信用。”協議本身即是締約主體為自己立法，對締約主體具有約束力當是區域行政協議的應有之義。相較于內部效力，區域行政協議的對外效力則更為復雜。傳統的契約理論囿于相對性的限制，難以厘清區域行政協議的對外效力。而法律實踐卻表明區域行政協議的實際效果現實存在，諸如京津冀合作框架協議、長三角區域行政協議、環渤海區域行政協議等等對于社會有著巨大的影響力，同時也成為締約主體各政府部門協作的準則。相對人依據此類協議安排自己的生活；社會財富以此為導向流動；下級行政機關細化部署相關工作，依協議做出相應的抽象或具體行政行為。顯然，區域行政協議具有對外效力。

三、區域行政協議對外法律效力的爭論

筆者梳理了目前國內有關行政協議對外效力性質的論述，大致有“抽象行政行為說”和“規制力”說兩種說法。“抽象行政行為說”認為行政協議在締約主體之外屬于抽象行政行為，具有行政規范性文件的效力。其理由多集中于協議的反復適用性和普遍約束力上，這種觀點主要是通過區域行政協議文本的形式來判斷其性質。另一種說法認為，區域行政協議對于締約主體之外的社會公眾具有規制力。這種說法基于政府具有代表公眾締約的“有效代表權”，協議中規定的相對人權利義務事項對于相對人具有法的屬性，或可以通過利害關系人同意補正這種約束力。上述說法都有難以解釋的問題存在。從根本上說，兩種說法都沒有區分開行政協議與行政立法的本質區別。實際是將區域行政協議理解成了多機關聯合立法。兩者本質上的不同在于行政協議存在協商與利益交換的空間，而行政立法只能就某一事項進行討論尋找最為公平的解決方案。簡單的講，行政立法要就事論事，而行政協議可以權利交換。這種特性源自契約的本質，正如霍布斯所言：“權利的互相轉讓就是人們所謂的契約。”具體說來，行政協議形成過程中的許多環節都難以解釋為抽象行政行為：其一，抽象行政行為的普遍約束力需要公示公信原則，而區域行政協議往往不公示。觀之我國區域行政協議締結現狀，能夠做到內容充分公示的行政協議少之又少。“對于有些行政協議來說，政府主體在締結之后并沒有及時向社會公布，只是作為一種政府內部文件限于政府內部知曉。”可見，就締約主體的本來目的而言，并未將行政協議作為一種抽象行政行為來看。其二，抽象行政行為具有效力位階，而區域行政協議難以界定。一方面，區域行政協議往往規定跨區域的重要事項，需要下位法完善。區域行政協議往往不以法規或規章的形式制定，如果僅僅界定為規章以下規范性文件，實際是變相削弱了其約束力。另一方面，我國實踐亦有中央部門與地方、上級與下級締結的行政協議，此種協議難以界定其法律位階。其三，行政協議往往不遵守抽象行政行為制定程序。行政立法講求程序的合法性，來為最終的文本提供正當性基礎。而行政協議程序上更注重雙方的有效協商，形成合意。綜合以上幾點，筆者認為區域行政協議本質上與抽象行政行為有較大差別。較之“抽象行政行為說”，“規制力說”要更為合理，但依然有需要完善之處：其一，政府代表公眾締約的“有效代表權”，這種理解是基于民事上的制度。民事上的或代表都應當為被人利益行動。雖然行政協議都是為了更大范圍的公益，但對于部分相對人而言也總會有貶損其利益的情況出現，這明顯違背制度的根本。與其說政府機關是轄區內公眾的代表，所締結的協議對公眾有效，莫不如說政府基于對法律授權事項而對一定區域的公共事務具有管轄權，說到底“有效代表權”的說法依然沒有擺脫行政立法的思維。換個角度來說，如果認為區域行政協議是政府代表公眾而簽訂的，那么代議制機關是否更加理所應當的具有這種或代表權力？洛克在政府論中將執行權與對外權進行了區分，對外權“包括戰爭與和平、聯合與聯盟以及同外國的一切人士和社會進行一切事務的權力……”雖然府際關系不同于國際關系，但是比照這種權力劃分的邏輯，地方人大應當優先于政府享有區域行政協議的締結權。顯然這與現實的做法相悖。其二，具備法的性質的行政協議能夠約束相對人行為。持“規制力”說觀點的論者認為“區域合作協議是否具有規制力，取決于它是否對公眾的權利義務作出規定，取決于它是否具有法的性質或經厲害關系人同意。”立法者需要有明確的立法的意圖，而區域行政協議形成之時行政主體并沒有這樣的想法，往往是通過行政機關隨后的抽象行政行為或具體行政行為使得相對人配合行動。其三，“利害關系人同意”在行政協議形成過程中也不可能存在。與行政協議具有利害關系的相對人在協議締結時沒有話語權，也沒有相應程序保障其意見表達。協議達成后的厲害關系人同意或反對都不會對協議履行造成影響，行政協議只是約定了雙方政府的權利與義務，無關相對人是否同意。綜合以上三點，規制力說雖然能夠更為充分地解釋區域行政協議的法律效力現象，給予其一種正當性，但依然有很多難以解釋的問題出現。

四、區域行政協議對外效力的實質——約束力與公信力的雙重性

（一）對相對人，行政協議是具有公信力的行政計劃

區域行政協議也具有契約的基本性質，同民法上的合同一樣也有著合同訂立、合同成立、合同履行、合同終止等運行環節。行政協議對于相對人的效力的討論首先要明確一點，即是協議履行是不同于協議訂立的環節。行政協議的訂立，是締約行政主體各方表達意愿，協商一致達成合意的過程。行政協議的履行是締約主體對于約定的各方義務作出妥善安排，實現協議所要達成的行政目標的過程。訂立行政協議不同于訂立行政機關與相對人之間的一般的行政合同，其中沒有相對人作為締約主體參與，也沒有為協議外的第三人直接設定義務，這是合同相對性所決定的。如果說行政協議中的規定對于相對人產生了普遍的約束力，那么行政協議就變成了一種多機關的聯合行政立法，因為在這種行政活動中相對人并沒有表達意思的協商空間，對于相對人根本構不成“協議”。因此在合同訂立過程中并沒有對相對人的直接的義務安排，真正產生相對人義務的是在于合同履行的環節。在合同履行環節，締約主體應當運用其相應的行政權力努力促成協議目標的實現。這一過程中，締約主體必然要進行一定的行政活動，采取抽象和具體的行政行為，與具有利害關系的相對人建立一定的行政法律關系。這樣，相對人實際是作為行政機關履行協議的一種方式參與進來。或者換言之，協議本身的契約觀念上的約束力并不及于相對人，這也是與前述的“抽象行政行為說”與“規制力說”的根本不同之處。那么，如前所述影響如此廣泛的行政協議必然會對公眾生活產生較大影響，涉及到許多人的合法權益，如何理解這種影響呢？筆者認為，這種對于相對人權益的影響也不可忽視，在行政協議的履行環節相對人的權利是通過相應的行政行為法來保護的。而在協議訂立和成立階段，區域行政協議實際上是作為一種在一定的行政區域內宏觀上對相對人產生影響的行政計劃。“行政計劃，雖然也有和行政行為等行政手段相提并論的，但是，和這些手段是不同層次的觀念。”“其他行政行為的形式，被作為實現計劃的手段來定位，法律有時也是作為實施計劃的手段來使用的。”這樣也就區分開了協議本身的效力和履行協議或者稱為實現計劃的行政行為的效力。拋開協議之后的履行行為不談，僅就協議本身來說，社會公眾有理由相信政府會履行相應的協議義務，行政協議預示著行政機關未來一段時間內的行政目標和政策走向，行政機關應當會采取協議所涉及的行政行為。從另一角度說，社會公眾對于行政協議來講具有一定的信賴利益，在合同成立或公式以后，相對人的利益也是基于信賴利益保護原則來進行保護的。可以說，對于相對人而言，行政協議是一種具有公信力的行政計劃，相對人及于對政府履行協議的信任而影響到自身的生活，在此之后行政機關應當做出抽象或具體行政行為以落實在先的行政計劃安排。

（二）對締約主體外的其他行政機關，行政協議是具有約束力的法律文件

“抽象行政行為說”和“規制力說”都將行政協議對外效力理解為對相對人的效力，忽視了締約主體之外尚有其他公權力序列內的行政主體。而實際上，區域行政協議的對外效力包含著兩個部分，即享有公權力的其他行政主體和行政相對人。實踐中，區域行政協議的現實履行，最主要的是通過這些行政機關的配合實現的。“現代西方契約法的核心是承諾和合意。”普通法系一般的契約理論有禁反言原則，大陸法系民法有誠實信用原則作為帝王原則。普通私人締結契約尚且如此，具有更強公信力的國家行政機關更應當受此類原則羈束。所不同的在于主觀意思的形成，在私人契約訂立時公民要自己做出意思表示，而對于行政機關而言則不是如此簡單。一方面行政機關的締約事項應當有法律授權，否則協議必然不能執行，所以締約主體的自由意志范圍也受到一定的制約。可以說行政機關締約時的權利能力是十分有限的。另一方面，在我國單一制國家的基本架構之下，行政機關是具有統一意志的整體，行政命令不能上下沖突。所以對于行政協議來講，締約主體不是簡單的個體的意思表示。行政協議有可能背負著上級命令，同時也可能成為對下級的指示來源，對于同級機關亦一種告知與公示。因此對于行政機關，由于行政機關本身的公信力要求和我國行政權的一體性定位，地方政府所締結的行政協議應當得到普遍尊重。這種約束力不僅僅存在于締約主體的下級機關之中，對于同級其他地方政府乃至上級行政機關都有一定作用。我國實踐中也是如此，以長株潭合作框架協議為例，盡管該協議締約主體是長沙、株洲、湘潭三市，但其后湖南省財政廳、發改委、環保廳等諸多省級政府部門都紛紛制定相應規范，推動長株潭城市群發展。可見，合法有效的行政協議對于行政機關具有一定的約束力。綜上，區域行政協議具在締約主體之外的效力有雙重屬性，對于相對人則表現為多個地方政府言行一致的公信力；對于公權力序列的其他行政主體，表現為具有一定的約束力。

五、區域行政協議的發展探索

在我國相關立法尚未完善的當下，區域行政協議正在如火如荼地發展，并在全國發揮著協調府際關系的作用。無論怎樣界定區域行政協議的效力，其對外發生著重大的影響已是不爭的事實。“不以強力防衛強力的信約永遠是無效的。”在區域行政協議效力的討論中，不難發現目前我國的行政協議最終保障依然是依靠地方政府的主動履行來實現的。對于締約雙方而言，違約行為可以通過向上級申述來尋求合理的解決方案。然而，對于區域行政協議在締約主體之外產生的影響所引起的糾紛，目前來看尚未有常態化、制度化的解決機制。在承認區域行政協議具有普遍法律效力的基礎上，構建相應的制度應當注意幾個方面。首先，政府與相關行政機關應當加強行政協議的公示。雖然區域行政協議對于公眾并不具有直接的普遍約束力，但是其影響范圍廣泛，必然涉及相對人的信賴利益。為保障公民的知情權，應當對締約過程及最終的協議文本進行充分的公開。其次，應當通過立法來明確締結程序。公權力行使不同于私人行為，應當遵循一定的程序才能防止其恣意膨脹、越權濫用。尤其是區域行政協議的效力范圍遠超出締約主體內部，因此應當以更為嚴格的程序進行規制。最后，區域行政協議的法律救濟方式亦值得探討。目前我國立法對行政協議尚無明確的救濟途徑，論者亦多集中在討論締約主體之間的法律救濟上。在協議履行過程中，相對人可以通過對于行政機關的具體行政行為依法行政復議或者訴訟。然而，區域行政協議往往伴隨著較為宏觀的公共利益存在，如何在此種背景下給予相對人的合法權益公正的對待，是法律實踐需要討論的問題。能否依信賴利益保護原則給予公眾以普遍的法律保護，需要立法者制定相關規范時加以考慮。

作者:曲衍東 單位:中央民族大學