住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿續(xù)期法律爭議探討

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摘要:本文結(jié)合住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿續(xù)期問題進(jìn)行探討。第一部分說明目前住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿續(xù)期問題爭議所在，并分析法條適用和法律關(guān)系;第二部分結(jié)合法理角度解讀了物權(quán)法自動續(xù)期規(guī)范路徑的合理性;第三部分闡述了對于續(xù)期問題的譜系化情形分類;最后借鑒房地產(chǎn)稅政策，提供了續(xù)期收費(fèi)模式在爭議解決上的執(zhí)行建議。

關(guān)鍵詞:住宅建設(shè)用地;使用權(quán)期滿續(xù)期;法律爭議研究

一、住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿續(xù)期問題爭議點(diǎn)及法律關(guān)系分析

今年，溫州市很多市民在買賣二手房時發(fā)現(xiàn)自己房產(chǎn)的所屬土地使用權(quán)證在3月過期，很多交易無法完成，如果要續(xù)期則需要繳納土地出讓金，數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)政策上也仍不明朗，很多使用權(quán)到期二手房交易因此受到限制。在2004年，深圳也發(fā)生過類似的問題，深圳政府據(jù)此印發(fā)了《深圳市到期房地產(chǎn)續(xù)期若干規(guī)定》，規(guī)定補(bǔ)繳地價數(shù)額為公告基準(zhǔn)地價的35%，并按約定年期一次性支付。雖然不補(bǔ)繳也不會影響房屋使用，但會對過戶轉(zhuǎn)售等問題構(gòu)成限制。根據(jù)《物權(quán)法》(自2007年10月1日起施行)第64條，私人對其合法的收入、房屋不動產(chǎn)享有所有權(quán)，其年限是永久的。同時，第149條明確寫到“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期”。但是，2007年同年8月修訂通過的《城市房地產(chǎn)管理法》第22條規(guī)定土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者雖申請續(xù)期但依照前款規(guī)定未獲批準(zhǔn)的，土地使用權(quán)由國家無償收回。也就是說房產(chǎn)所有人要續(xù)期的，應(yīng)重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，依照規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金。《物權(quán)法》和《城市房地產(chǎn)管理法》對于住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿續(xù)期問題形成了規(guī)范沖突，一是到期后自動續(xù)期，另一是到期后需要申請，申請獲批后需繳納土地使用權(quán)出讓金并重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，相反未申請或者申請續(xù)期未獲批準(zhǔn)還將面臨土地使用權(quán)被國家無償收回的風(fēng)險。從法律關(guān)系上來看，房產(chǎn)所有人是房屋的產(chǎn)權(quán)所有者，受物權(quán)法保護(hù)，與此同時，特定房屋的土地所有者是國家，從我國的社會性質(zhì)來講即全民所有，房屋所有人對于所在土地只有使用權(quán)而沒有所有權(quán)。房屋所有權(quán)本沒有期限，但土地使用權(quán)卻并非永久使用。《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第12條第1項(xiàng)規(guī)定居住用地使用權(quán)最高年限為七十年。隨著時間的推移，一部分土地出讓使用合同將面臨到期的問題。如果國家直接無償收回土地，必然侵犯公民的房屋居住權(quán)，根據(jù)“有恒產(chǎn)者有恒心”，房屋及土地使用權(quán)問題是關(guān)乎民生的重大事宜。據(jù)此國家大批量無償收回使用權(quán)到期土地的可能性不大，但對于土地使用權(quán)如何續(xù)期，是否需要審批申請，是否要收取一定的土地出讓金，收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)如何計(jì)算，以及物權(quán)法所規(guī)定的自動續(xù)期如何理解，是否需要在立法和司法解釋上給予進(jìn)一步完善等問題產(chǎn)生了很大的爭議。如果得不到有效解決，將導(dǎo)致民眾對于法律產(chǎn)生不確定性預(yù)期和情緒上的不信任，進(jìn)而影響國家政策的穩(wěn)定性和社會關(guān)系的和諧度。因此該問題亟待解決，刻不容緩。

二、住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿續(xù)期相關(guān)法律適用研究

正如上文提到的《物權(quán)法》和同年稍早頒布的《城市房地產(chǎn)管理法(修訂)》針對土地使用權(quán)屆滿續(xù)期問題采取了不同的法律規(guī)范態(tài)度，有必要對二者的效力競合關(guān)系給予明確解讀。從法律位階來看，《物權(quán)法》是由國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)全國人大通過后公布施行的基本法律，而《城市房地產(chǎn)管理法》是由全國人大的常設(shè)機(jī)關(guān)全國人大常委會通過后公布施行的法律。從法律位階效力上《物權(quán)法》要高于《城市房地產(chǎn)管理法》。從法律適用上而言，根據(jù)新法優(yōu)于舊法的原則，《物權(quán)法》自2007年10月1日起施行，《城市房地產(chǎn)管理法》自1995年1月1日起施行，2007年8月30日十屆全國人大常委會第29次會議修改。《物權(quán)法》相對于《城市房地產(chǎn)管理法》來看應(yīng)屬新法，應(yīng)優(yōu)先適用。

三、住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿續(xù)期爭議解決機(jī)制構(gòu)建

(一)物權(quán)法立法解釋應(yīng)完善自動續(xù)期規(guī)定

自動續(xù)期指不需要重復(fù)簽訂土地使用權(quán)出讓合同，類似于勞動合同法鼓勵簽訂無固定期限合同，使合同實(shí)現(xiàn)長期性和穩(wěn)定性。筆者認(rèn)為，針對自動續(xù)期問題應(yīng)采取譜系化結(jié)構(gòu)方式進(jìn)行規(guī)范，即出臺相應(yīng)的物權(quán)法立法解釋和配套的司法解釋，針對土地使用權(quán)人的不同情形給予分類執(zhí)行。方案如下:針對危房改造和國家征地政策，應(yīng)采取有條件自動續(xù)期，例如，危房改造應(yīng)責(zé)令房屋所有人及時加固房屋，以防范出現(xiàn)危害自身和公共利益的風(fēng)險，在房屋改造達(dá)標(biāo)后給予自動續(xù)期;國家對特定土地進(jìn)行使用權(quán)到期征收，可以給予房屋所有人以舊換新的政策，并給予征收補(bǔ)償或者搬遷新的土地免收一定的土地使用出讓金等規(guī)定。針對土地使用人未變更的情形，應(yīng)依照物權(quán)法第一百四十九條，進(jìn)行房屋使用權(quán)自動續(xù)期，此自動續(xù)期不應(yīng)違背房屋所有人的居住權(quán)，也不應(yīng)再次收取同等期限費(fèi)用，如果收費(fèi)也應(yīng)采取象征性收取少量費(fèi)用等方式。針對二手房交易情形，土地使用權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)，則應(yīng)在過戶轉(zhuǎn)售過程中及時清算土地使用權(quán)人應(yīng)支付的土地使用權(quán)出讓金，費(fèi)用可由原土地使用權(quán)人和新房主共同承擔(dān)。不發(fā)生房產(chǎn)交易的情形則不需要二次支付土地使用權(quán)出讓金。

(二)借鑒房產(chǎn)稅政策

有學(xué)者提出可以借鑒房產(chǎn)稅征收政策，在房屋使用權(quán)到期后，自動續(xù)期，并在續(xù)期后將續(xù)費(fèi)模式變?yōu)楦L期持續(xù)的繳納較少比例的土地稅，這樣既能解決未來長期持續(xù)的城市土地使用權(quán)續(xù)期問題，也能使國家獲得源源不斷的財(cái)政收入。①筆者較認(rèn)可這一稅收模式，但仍需要進(jìn)行立法技術(shù)上的細(xì)化。應(yīng)當(dāng)區(qū)分單套房和以房產(chǎn)作為投資的多套房所有人等不同情形，收費(fèi)比例有所區(qū)分。對于只擁有一套房的地上權(quán)使用者，房屋是其賴以生存的居所，不應(yīng)征收土地稅或者適合征收極少量的土地稅，并且對于沒有固定收入來源的失業(yè)人群和老齡化群體，收稅可能存在現(xiàn)實(shí)難度，也可以采取國家定向補(bǔ)貼的方式來彌補(bǔ)不足，否則容易造成更大的社會不滿情緒和房屋土地矛盾;而對于擁有多套房屋的投資者而言，國家根據(jù)房屋數(shù)量適度按比例收取土地稅和房產(chǎn)稅是合理的，也是出于穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的考慮。但稅率上應(yīng)遵循統(tǒng)一性和地方性的協(xié)調(diào)發(fā)展原則，不應(yīng)采取一刀切的方式，應(yīng)根據(jù)不同房產(chǎn)類型、區(qū)域間的地價熱度差異和房產(chǎn)所有數(shù)量、房產(chǎn)面積等多方面采取靈活的稅率階梯制度。

作者:李雨明 單位:北京化工大學(xué)文法學(xué)院

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