能源安全戰略法律保障問題分析

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摘要:能源是一個國家社會經濟發展的重要物質基礎，能源安全是保障國家安全的重要后盾。具體來說，能源安全是一個關系經濟社會穩定、協調和可持續發展的重大問題，是確保國家能源保障的一種穩定狀態，隨著不可再生能源的不斷減少，我國又是“富煤、少氣、缺油”的能源分布，必然加劇了我國能源供需矛盾和能源緊張。因此，如何制定能源安全戰略，如何將能源安全戰略納入法制化規范化道路，是最終實現能源安全保障國家安全目標的制度基礎。雖然十二屆全國人大常委會已將《能源法》立法納入最新立法規劃，但我國目前的確沒有出臺的《能源法》成文法，并且國內對于能源法律框架和能源安全立法必要性的研究尚未成體系，故我們應從法律角度，結合新的時代背景，重視我國能源安全戰略的法律保障問題。

關鍵詞:能源安全；戰略；法律；保障

一、我國能源安全戰略與能源立法概述

能源安全的定義，一般認為，能源安全是指實現一個國家或地區國民經濟持續發展和社會進步所必需的能源保障的一種狀態，它不僅包括能源供應的安全，也包括對由于能源生產與使用所造成的環境污染的治理，能源安全是能源供應安全與能源使用安全的有機統一。我們認為：能源安全就是要實現能源供應、使用和生態保護的可持續與平衡發展。自上世紀80年代以來，我國的能源安全立法已經取得很大成績，相繼出臺《礦產資源法》、《電力法》、《煤炭法》、《可再生能源法》等以及相關的管理辦法，還有系列國際條約；但是很遺憾的是，目前為止《能源法》等重要法律的缺失導致了我國能源安全戰略的法律保障體系的缺陷。2015年，赴法國出席氣候變化巴黎大會的發言中提到“將節能減排、應對氣候變化轉化為各國經濟轉型升級、保障能源安全、降低氣候風險的內在動力”，這也為新時期我國能源安全戰略的立法趨勢做了指引。

二、能源安全戰略法律保障的必要性探究

通過立法手段實現能源安全戰略的法律層面的構建，進而確保構建起完善的能源制度體系，是實現能源治理法制化必須要走的道路。因此，制定合理有效的以《能源法》為主干的能源法律框架是彰顯國家能源安全理念和實現國家能源安全戰略在制度層面的首重任務。可以說，能源法制體系的建立與完善是保障能源安全的核心，而《能源法》的制定則是能源安全保障法律體系的重要基石。具體而言，能源安全戰略法律保障的必要性應有以下幾點：

1.是保障我國能源安全的需要我國能源結構以煤炭為主，能源人均占有量低且資源分布不均，能源消耗總量大，石油進口量與日俱增；能源供需矛盾日益加劇……這對我國能源安全戰略的穩步實施帶來的巨大的挑戰，在這樣的情勢背景下，如何有效規制能源市場，保障能源安全的關鍵問題亟待解決，法律作為治理國家的基本手段，具備法定強制力和普遍的約束力，要解決這些問題，實現能源乃至國家整體的安全，必須借助法律的手段和法治的力量，為國家能源安全提供有力的制度保障。具體來說，就是要通過立法手段將能源安全與戰略方針進行“固化”；借助法律的穩定性將保障我國能源安全這一問題抬升到制度層面，進而為理清能源市場關系、可持續利用能源資源掃清制度障礙。

2.是實現國家經濟社會可持續發展的需要可持續能源發展應作為新時期我國能源發展的基本方針和長遠戰略，成為貫穿能源法的基本原則。如上所述，我國能源結構以煤炭為主，因此不可再生能源的合理開采與使用便是我國能源安全戰略中操作層面上必須籌謀的問題，然而社會主義市場經濟條件下，不良趨利性必然導致大量的無序開采與能源市場行為，加劇我國能源緊張局勢甚至威脅能源安全戰略；因此，有效規制能源市場，懲治不法行為，就必須通過法律手段來為國家能源安全戰略的穩固保駕護航。市場調節和政府調控對能源經濟的發展發揮著不同的作用，而法律作為串聯兩種調控手段的橋梁，將實現對能源市場的持續性、穩定性監管：有效規避市場的不良趨利，同時壓縮政府的自由裁量空間。3.是實現依法治國、完善社會主義法律體系的需要社會主義法律體系，應該是涵蓋我國社會經濟發展的方方面面；作為國家經濟重要命脈之一的能源經濟，更不可缺少《能源法》。目前，我國已經頒布《電力法》等多部能源單行法和《環境保護法》等幾十余部相關法，但是作為能源法律體系基礎大法的《能源法》依然缺位，這不符合依法治國理念，也不利于進一步完善我國社會主義法律體系。

三、我國能源安全立法的問題簡析

近年相繼出臺的能源相關法為能源安全提供了重要的法律與制度支撐，但在法律體系的構建、法律適用性、針對性等方面依然存在很多問題。

1.能源安全戰略的法律保障體系不健全經過一段時間的立法積累，我國的能源安全戰略的法律保障體系已經初步搭建起來，但是由于《能源法》等一些核心法律遲遲未能出臺，我國能源安全戰略的法律保障體系總體上還是不完備的，核心法的缺失不僅直接影響能源安全戰略法律保障體系的健全與發展，還可能使下位法之間存在沖突和重疊，給法的實施帶來的巨大的困難和挑戰。而這也一定程度上導致原有的一些能源法律規范較為明顯的存在著層級低、有效性與正當性不足以及可操作性差等問題。

2.相關法律法規可操作性差我國絕大多數能源立法重號召，輕實施。如《可再生能源法》，法條中不乏對可再生能源的規定，但更多的內容可以劃歸為號召性和原則性的規定，并不能有具體實施；具有類似情況的還有《節約能源法》等法律。此外，這些法律不僅在具體實施細則上缺失，也缺乏相關的配套法律；基本上是一種“空中樓閣”的設計。

3.能源開發利用與環境保護協調度不高我國《環境保護法》規定，“開發利用自然資源，必須采取措施保護生態環境”，即在開發利用資源時必須注意環境保護，減輕能源消費對環境的壓力，走‘低碳發展’、能源開發利用與環境保護相結合之路。盡管諸多法律做了諸多呼吁，但是這些類似的規定并未設定相應的法律責任，又使其變成“口號”似的缺乏法律強制力的原則性、號召性規定，即這種能源開發利用與環境保護的協調依然主要存在于紙面上。

四、對完善我國能源安全戰略法律保障的幾點建議

1.加快制定能源基本法，強化“能源安全”的首要原則地位11年前，我國《能源法》立法工作步入正軌，兩年后，第一步草案征求意見稿出臺，去年，《能源法》立法工作進入人大常委會立法議程；這進一步標志著我國的能源問題將進一步實現法制化。在征求意見稿的第四條中，規定了保障能源安全原則，而保障能源安全不僅僅是一個經濟問題，更是一個政治甚至軍事問題，而正是能源安全背后涉及到重大經濟、政治和軍事問題，也使得能源安全原則理應成為未來《能源法》的基本原則之一。但是，能源安全原則還應成為諸多基本原則中的首要原則，原因有二：（1）能源安全是一個國家對能源的最基本戰略需求能源安全是國民經濟實現穩定發展的重要基石，也是國家政治、外交和軍事穩步推進的重要抓手；如無法保障能源安全，那么國民經濟的發展便缺少物質基礎，社會發展將停滯不前。因此，能源安全應該是《能源法》立法工作首要考慮的問題，也必應成為《能源法》的首要原則。（2）能源安全原則是《能源法》其他原則的統一節能與能源使用效率的提高、能源開發與環境保護的協調、能源的循環利用以及能源的國際合作，對于《能源法》基本原則的分類和看法，不同學者有不同的見解；但是這些分類出的基本原則其實都是為了保障和實現能源安全，它們也是能源安全原則在具體實施過程中的操作方法。故而，能源安全原則“首當其沖”。

2.進一步細化能源安全戰略法律保障的具體制度《可再生能源法》、《節約能源法》、《電力法》等法律中有諸多原則性規定，對于此類規定，應進一步細化和明確相關責任人的權利義務關系和法律責任；并完善配套的法律法規和規范性文件，將法律落到實處。此外，還應優化其他法域的配套措施，如稅法領域對于新能源適用的減免稅政策、行政法領域行政違法行為的處罰等。在對法律條文的整理和規范上，要貼合國家大的政策背景和能源安全戰略需求，減少法律滯后性的弊端，如在節約能源與能源循環利用、可再生能源的推廣與利用、能源科技的創新和發展、能源風險管控以及能源開發與環境保護協調發展這幾個模塊應著重細化。

3.強化能源安全領域的國際合作《能源法》（征求意見稿）第109條中提出建設開放型能源體系、完善內外聯動和互利共贏。當然，強化能源安全領域的國際合作也是經濟全球化時代的必然選擇；“能源安全保障不僅僅是一個國家內部問題，而且還是一個世界性問題。我國應具備國際視野，恰當利用國際條約、雙邊以及多邊協定，積極參與國際能源領域的合作。”目前，中國在國際舞臺上扮演著越來越重要的角色，在諸多領域也發揮著不可替代的作用，但在能源安全領域，中國在國際舞臺上還是缺少有力的話語權。國際間的能源合作是不可阻擋的趨勢，在法律保障層面，應率先破除發展阻力，為能源安全領域的國際合作掃清政策障礙；而如何充分利用國際國內兩個市場、兩種資源，也將是我國能源安全戰略部署的重要議題。結語能源安全是國家政治經濟命脈的起搏器，是國家核心利益的重中之重；制定恰當合理的能源安全戰略必須有強有力的法律和制度保障，完備的法律保障體系是國家能源安全戰略中必不可少的一塊拼圖。在全面推進依法治國的進程中，能源安全領域的法制化道路不應也不會缺位，能源安全戰略的法律保障也正是我國法治化進程的重要基石。

作者:遲翔宇 單位:華東理工大學法學院

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