國有土地出讓法律的規范

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本文作者：張敏陳妙英工作單位：廣西財經學院

土地使用權出讓是指國家作為土地所有權人授權地方市、縣人民政府與受讓人簽訂土地使用權出讓合同，將指定地塊以合同約定的條件出讓，受讓者以支付約定年限的土地使用費為對價，獲得對指定地塊的開發經營權。自2000年以來，我國的土地市場進行了一系列卓有成效的改革，以市場為主導的土地出讓制度基本建成，全國各地都已經逐步建立起了由政府統一儲備、統一供應的土地供應機制，地方政府調控土地市場的能力逐步提高，土地市場取得了較大程度的發展。以廣西為例，已經初步建成市場化為核心的土地配置機制，未來將進一步完善土地使用權市場公開交易制度，并配套完善相關決策、審批和操作制度。依法采取公開招標拍賣掛牌等方式出讓，完善信息公開制度，積極推進網上交易和網上監管，防止“暗箱操作”，著力解決國有建設用地出讓中規避招拍掛，違反規定設置出讓條件的問題，構筑公平公正的市場機制。但筆者調查廣西國有土地出讓的市場及法規現狀，發現廣西國有土地出讓法律制度仍存在較多問題，亟需規范。

一、廣西現行的國有土地出讓市場現狀及法律制度

（一）廣西現行的國有土地出讓市場現狀1.地方政府在國有土地出讓過程中的雙重身份導致造成土地管理部門的管理職能與其自身的經濟行為不分根據我國當前的管理機制，國家雖是國有土地的所有權人，但授權市、縣一級政府土地管理部門來負責國有土地的出讓。這就使得地方政府土地管理部門在土地出讓過程中具有了雙重身份：國家土地所有權人的受托人與對土地出讓行為進行監督的監督者，即常說的既是運動員又是裁判員。這種雙重的身份極易造成土地管理部分根據自己的利益出發，跨界濫用職權，利用土地管理的權力來損害合同相對方的合法權益，既有違公平原則又損害了公平的市場競爭秩序，還滋生土地腐敗等行為，不利于社會主義市場經濟的健康發展。2.土地招標、拍賣、掛牌交易程序未真正落實，土地出讓存在人為操縱現象根據規定，從2005年1月1日開始，工業用地和經營性用地，須通過公開招標、拍賣和掛牌的方式轉讓。但有些地方政府從自己的利益出發，存在人為操縱土地出讓的現象。例如有的地方表面實行的是“招拍掛”形式，實際卻是按協議方式出讓；有些地方雖然建立了土地交易制度，實行土地出讓信息公開、地價評估和集體決策等制度，但只是流于形式。有的地方在競標過程中存在以各種方式私下操縱土地的招標價格。有的地方違規向用地單位變相減免出讓金。等等現象都表明在土地出讓環節雖然有法律的明文規定，但卻被歪嘴的和尚念歪了經，地方政府在土地出讓方式上背離了公開透明和公平競爭。3.不注重實施土地儲備制度，導致存量土地日漸減少調查表明，部分地方政府因不注重土地儲備和后續開發，導致可用土地存量和耕地面積日漸減少。使得政府對土地的調控能力相當薄弱。同時，土地作為不可再生資源，在當前耕地面積不斷減少的情況下，更應該注重土地的復墾和后續開發，盡可能增加可利用土地面積，提高單位土地產能，但很多縣市都沒有執行這一政策。4.土地出讓金被納入政府基金預算管理，成為政府的額外財源2005年，財政部和國土資源部聯合發文，要求將土地出讓金全額納入政府基金預算管理，收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方政府基金預算從土地出讓收入中安排。但調查表明，許多地方政府都將土地出讓金擠占挪用，使其成為政府臨時性支付、預算外支出的主要來源，導致本應用于土地儲備、整理、征地補償的資金不當減少，進而損害到公共利益。

（二）廣西現有的國有土地出讓的法律制度現狀目前，廣西土地出讓方面的地方性法規非常少，主要有《廣西壯族自治區實施<中華人民共和國土地管理法>辦法》、《廣西壯族自治區土地監察條例》，對土地的管理和利用主要是通過政府規章的形式出臺的，如《廣西壯族自治區實施<中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例>辦法》、《廣西壯族自治人民政府關于加強國有土地資產管理的通知》、《廣西壯族自治區國有土地使用權有償使用收入征收管理暫行辦法》、《廣西壯族自治區人民政府辦公廳關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》。考查廣西關于國有土地使用權出讓的法規體系，筆者存在的主要問題是相關單行規范的缺失，如廣西尚未對土地利用總體規劃、土地儲備、出臺相應的地方性法規，理論與實踐的脫節導致廣西國有土地使用權出讓的快速發展與機制、制度建設相對滯后之間的矛盾仍然突出。

二、廣西國有土地出讓法律制度的規范

隨著廣西國有土地出讓市場的快速發展，為規范國有土地使用權出讓行為，促進土地資源的有效利用，保護土地受讓人的合法權益，促進廣西土地出讓市場的良性即可持續發展，必須針對廣西現有國有土地出讓制度存在的缺陷，從立法思路、指導思想、具體制度等方面來完善我國現有國有土地使用權出讓制度。當前我國的國有土地使用權出讓法律體系由一系列單行法律法規組成。《憲法》確立了國有土地使用權出讓制度，此外，《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《物權法》、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》、《土地管理法實施條例》、《招標拍賣掛牌出讓讓國有建設用地使用權規定》、《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權操作規范》、《城市國有土地使用權出讓轉讓規劃管理辦法》、《土地利用年度計劃管理辦法》等法律規范對國有土地出讓的各個方面進行規范調整。從另一角度而言，國有土地使用權出讓的法律制度應包含三大組成部分：以國有土地使用權出讓合同為載體建立的出讓合同法律制度、以國家對國有土地出讓市場管理職權為基礎建立的監督管理法律制度、以保護土地資源、保持土地可持續發展為目的而建立的環境監管法律制度。筆者認為，要構建規范的廣西國有土地法律體系，需從以下幾個方面著手：

（一）確立構建規范的廣西國有土地法律體系的基本原則1.公開、公平、公正原則在國有土地使用權出讓行為中，公開土地出讓的相關信息，基本的出發點是通過建立信息公開機制，保障受讓人和社會公眾的知情權，以此來避免暗箱操作、歧視對待。地方政府代表國家以出讓人身份與受讓人簽訂出讓合同，雙方當事人之間的法律地位宜確立為平等，以保障受讓方平等受讓土地使用權的權利，避免歧視對待，從而保障國有土地使用權出讓的順利進行、促進我國土地使用權出讓市場的長期穩定、繁榮；公正原則要求土地主管部門作為行政主體應秉公執法，不得循私舞弊，從而保證國有土地使用權出讓市場的健康發展。在國有土地使用權出讓制度中確立并切實貫徹公開、公平和公正原則將會極大的推動國有土地使用權出讓制度的健康發展。2.保護、合理利用出讓土地的原則土地資源是不可再生資源，加強對土地資源的合理利用和保護，樹立對土地資源的保護意識，是廣西建立健全國有土地使用權法律體系的基本出發點。在國有土地使用權轉移完成后，土地受讓人如何有效的利用和保護受讓土地，需在立法中予以明確。在國有土地使用權出讓的法律體系中確立保護、合理利用出讓土地的原則，對于促進土地資源的保護和可持續發展有著及其重要的意義。

（二）構建良性而完善的國有土地使用權出讓立法體系要建立健全廣西的國有土地出讓法律體系，首先需明確相關國有土地出讓的地方性法規、政府規章、政府文件等都必須與國家相關的上位法律法規相一致。筆者認為，在與上位法保持一致的前提下，應參照《土地管理法》、《城市房地產管理法》和《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行規定條例》、《城市國有土地使用權出讓、轉讓規劃管理辦法》、《協議出讓土地使用權最低價確定辦法》、《外商投資開發經營成片土地暫行處理辦法》、《城市規劃法》等法律中的相關規定，參照這些規定結合廣西的土地出讓的具體情況進行合理的調整、刪除和整合，以此來作為廣西國有土地使用權出讓的法律規范指導。其次，應完善《廣西壯族自治區實施<中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例>辦法》、《廣西壯族自治區人民政府關于加強國有土地資產管理的通知》、《廣西壯族自治區國有土地使用權有償使用收入征收管理暫行辦法》、《廣西壯族自治區人民政府辦公廳關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》，從而完成國家與地方法律規范間的銜接和協調，以規范國有土地使用權出讓行為的國家調控行為。此外，還需構建出讓土地資源的保護制度。建議以現有的《環境保護法》、《土地管理法》為基礎，結合《環境影響評價法》等有關土地資源保護的規定,對出讓國有土地的保護做出有針對性的制度設計，從而形成從國有土地使用權的出讓、項目建設到項目的竣工的全程土地保護制度體系,有效保護出讓土地資源。通過以上方面的規范，以期對廣西國有土地使用權作出針對性的制度設計，構建以國有土地資源法律法規為指導，由民事法律規范、經濟法律規范和環境法律規范共同組成的廣西協調而統一的國有土地使用權出讓制度體系。