南京社會救助法律機制思索

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本文作者：王識開工作單位：共青團吉林市委

現代社會救助制度的思想核心是將社會救助視作國家的責任和義務，既包括國家有責任建立起完善的社會救助制度，也包括國家在具體制度的實施中承擔宏觀管理和微觀保障的職能。民國政府認識到這一點，洪友蘭在《社會救濟法的立法精神》中提到:“人民之于國家，休戚相關，患難與共，其于救濟事業，自當視為政府對于人民應盡之責任。”1這種認識是傳統救助向現代救助轉變的思想基礎。而將國家義務責任轉化為公民應當享受的權利則有賴于社會救助法律制度的確立。社會救助的理念和行為古已有之，但社會救助法的產生才使之真正成為一種制度。現代社會救助立法體現的是對公民生存權的保障。這也是社會救助立法的法律淵源。在西歐，1793年，法國憲法中的《人權宣言》中規定:“公民救濟是一種神圣的債務。社會有義務保障不幸的公民的生存，或為他們提供工作，或確保無能力工作者維持生計”。21919年德國《魏瑪憲法》為開端，保障公民最基本的生存權在歐洲及西方國家中開始普遍適用，成為福利國家的標志。生存權就是生命安全得到保障和基本生活需要得到滿足的權利，使社會弱者有尊嚴地生活于社會。而現代社會生存權保障側重于保護在社會上受到自然條件，勞動條件和其他經濟條件制約而成為社會弱者的人。南京政府的政治及立法理念也體現了這一點。強調“為政之要，就在于竭盡能力定出方法和計劃，來救治人民的困乏與痛苦”3為此，南京國民政府制訂了一系列救助法律，形成了一整套包括根本法，專門法等具有法律效力的法律體系。

一、根本法

民國十七年，南京國民政府進入訓政時期，頒布《訓政綱領》，作為執政的根本原則。在第一二條中規定政府要舉辦救濟事業，包括普設救濟機關、辦理災振、實施工賑等。《中華民國訓政時期約法》規定:“實施倉儲制度預防災荒充裕民食”4。在《中華民國憲法草案》國民經濟138條中規定:“國家為改良老公生活增進其生產技能及救濟勞工失業應實施保護勞工政策婦女兒童從事勞動者應按其年齡及身體狀態施以特別之保護”;142條規定:老弱殘廢無力生活者國家應予以相當之救濟。5從中不難發現，對于公民的生存權雖有保護但沒有非常清晰完整的表達，僅能體現對弱勢群體的國家救助責任。由于南京政府的社會救助事業已經是各級政府的行政內容，所以針對具體的社會救助事業領域的規定在憲法中表述得則相對詳盡。

二、專門法

《社會救濟法》于民國三十二年九月二十九日公布，主要內容:1．救濟范圍。明確了社會救助的對象，包括:年在六十歲以上精神衰耗者;未滿十二歲者;妊婦;因疾病傷害殘廢或其他精神上身體上之障礙，不能從事勞作者;因水旱或者其他天災事變，致受重大損害，或因而失業者;其他依法令應予救濟者。2．救濟設施:救濟法規定:安老所、育嬰所、育幼所、殘疾教養所、習藝所、婦女教養所、助產所、施醫所和其他以救濟為目的之設施。對于已經設置救濟院的地方得在院內分辦各種救濟設施。私人或團體舉辦救濟設施要經主管官署許可，同時，主管官署對救濟設施有視察和指導之權。對創辦救濟設施成績卓著者，應予以獎勵，如辦理不善，主管官署得令其改進，其違反法令情節重大者，并得令其停辦。3．救濟方法:對于不同的救濟對象列有各種救濟方法:救濟設施處所內之留養、現款或食物衣服等必需品之給予、免費醫療、免費助產。住宅之廉價或免費供給、資金之無息或低息貸與、糧食之無息或低息貸與、減免土地賦稅、實施感化教育及公民訓練、實施技能訓練及公民訓練、職業介紹、其他依法令所定之救濟方法。同時《社會救濟法》中具體規定了收容留養救濟、冬令救濟和災民救濟的方法。4．救濟費用。由縣市負擔，中央或省舉辦者。救濟設施由鄉鎮舉辦者，其費用由鄉鎮負擔。救濟設施由團體或私人舉辦者，其費用由各該團體或私人負擔。6《社會救濟法》對于不同人群施以不同的救濟，各有詳細救濟方法和內容，說明南京政府的社會救助走向科學化和規范化，也說明社會救助在向制度化方向發展。

三、其他法律法規

1．災害救助法律法規:備災方面的倉儲管理規定。民國十九年一月十五日內政部公布并實施《各地方倉儲管理規則》，將倉儲管理規定各地方的倉儲分為六種。7而這些倉廒積谷應以地方公款辦理，如無地方公款時采取振收和捐募的方法。救災程序法規。國民政府借鑒清朝的有關制度于民國二十三年二月二十四日行政院修正公布《勘報災歉條例》。條例規定了報災的時限:“旱蟲各災由漸而成應由縣局長隨時履勘，至遲不得逾十日。風雹水災及他項急災應立時履勘，至遲不得逾三日，履勘后先將被災大概情形分報該管省政府及民政廳財政廳察核。”對于報災勘災中的行政問責也作了規定，“如地方遇有災傷不即履勘或履勘后并不呈報或呈報不實者等予以處罰。”救助資金管理法規:南京政府于民國十九年十月十八日公布并實行《救災準備金法》。規定:國民政府每年應由經常預算收入總額內支出百分之一為中央救災準備金，但積存滿五千萬后得停止之。省政府每年應由經常預算收入總額內支出百分之二為省救災準備金。省救災準備金以人口為比例，于每百萬人口積存達二十萬元后得停止前項預算支出。而救災準備金的使用順序為:遇有非常災害，為市縣所不能救恤時，以省救災準備金補助之，不足再以中央救災準備金補助之。工振或與救災有關之移民得由救災準備金內酌予補助。救災準備金應妥存國家銀行或股實銀行按期計息。并享有優先受清償之權。準備金的管理考核方面，救災準備金之保管委員會應按年度造具預算決算分別呈報監督機關。政府還為保管委員會制定了組織細則以加強管理。對于救災基金的專門立法也說明了救災成為南京政府社會救助事業的重中之重。3．救助設施相關法律:針對不同人群創辦救濟設施，實施收容救助或者給予實物現金救助，或者是對其進行培訓，使他們獲得生存能力。民國十七年五月二十三日內政部公布、二十二年四月修正《各地方救濟院規則》，規定:為教養無自救力之老幼殘廢人，并保護貧民康健，救濟貧民生計，于各該省、區、省會、特別市政府及縣市政府設立救濟院。救濟院分:養老所、孤兒所、殘廢所、育嬰所、施醫所、貸款所。設院長一人，總理院務，副院長一人，襄理院務。各級政府就當地公正人士中選之。地址利用寺廟或公共適宜場所。經費由各地方收入內酌量補助或設法籌集，組織基金管理委員會分別管理之，基金管理委員會由地方法團公推委員若干人組織之。10救濟院對每個救濟院所都做了具體規定。這些救助設施的的管理規定為地方具體的辦理救助事業提供了法律依據。難民救助法律:1937年，全面抗戰爆發，南京政府為規范難民救助事業，最大限度的救助難民，1942年由行政院公布《修正非常時期難民救濟辦法大綱》。這項法律體現了政府社會救助管理的進步與制度化。對于難民組織工作要求:非常時期的難民救濟工作由特設的難民救濟委員會負責。于南京設立總會，于省及院轄市設立分會，于各縣市設立支會。難民救濟委員會辦理的救濟事宜包括:難民之收容及運輸事項;難民之給養，保衛及救濟事項;關于難民之管理及配置事項。難民給養:以食料及必需物品為限，并應限制食料之消費及預謀其來源。難民之保衛應注意其生活之安全及避難之便利，并得施以必要之調查及檢查。難民之救護，依照衛生署擬定非常區域救護事業辦法大綱辦理。對于不同程度的難民進行不同的運送配置與安置救濟是南京政府難民救濟管理的特色。如在《難民救濟辦法大綱》中將難民分為無工作能力和有工作能力、適合兵役年齡及失學兒童及青年等幾種分別給予不同的救助。難民救濟經費除得呈準動用中央救災準備金外，并得呈請中央指撥專款或募集捐款。各省市分會及各縣市會辦理救濟事業所需經費，統由各地方政府就原有救濟機關及慈善團體之基金(不動產部分免于處分)，既經臨各費及地方救災準備金統籌支配，并得舉行募捐，但應將詳細數目報請或報由分會轉報總會察核。難民救助法律的細化與詳盡說明了南京政府在戰時社會救助任務的繁重，也說明了經歷一段時期的社會救助建設，社會救助制度逐漸完善。

四、南京政府社會救助法律制度評估

社會救助法屬于社會立法范疇，縱觀民國法律體系，以刑法，民法，商法等六法為主要法律體系。應該說民國政府建立了以公法和私法為主體框架和內容的二元結構。同時，介于公法和私法之間的《社會救濟法》的誕生可以說是民國社會立法的先例。民國憲法的象征意義多于實際意義。僅有的憲法社會救助立法表述雖然對生存權的界定不明確，多限于具體救濟事業闡述，但畢竟是把生存權的保護納入了憲法這個根本法的保護范圍。這部法成為社會立法的代表。部分的完成了社會救助立法的首要任務。社會救助法是實體法和程序法的統一。社會救助法不僅是規范社會救助法律關系主體享有的權利和承擔的義務，還必須規定主體資格，救助程序，權利義務實現方式。“一項法律的制定過程，往往是對某一制度理性思考的結果，一部良好的法律應當能夠蘊涵社會所公認的準則與價值”。社會救助法的規范構成，包括穩定的核心規范，主要為社會救助的一些基本的實體和程序方面的制度。又包括變易性規范，主要用以應急性，強制性的調節。從這個角度看，南京政府立法既有實體性的法律，包括《救濟法》，救濟院立法。有程序性的內容。如《勘報災歉條例》。既有救濟法這樣的大原則性的穩定的立法，又有《非常時期難民救濟》這樣的應急性的規范。應該說南京政府的立法為社會救濟提供了標準和規范。存在的問題為:。1．立法空白多。比如對于殘疾人，老人，城市貧困人群缺少單獨的詳細立法，以至于救濟法中的許多規定流于形式，在實際執行的過程中很難推進。2．法律責任缺位。比如中央和地方對于救助資金以及救助權限的劃分十分模糊，而救助方面究責的法律也缺位，以至于在救助過程中出現問題很難得到解決。3．救助制度實施機制薄弱。法律條文過于簡略，增加執法難度與偏差。實施機構，監管機構沒有實現職權方面的嚴格劃分，容易造成社會救助管理職能交叉重疊。各級政府對社會救助的財政投入缺乏硬性約束機制，挪用，擠占資金事件頻現。公民社會救助權利的司法救濟措施不完善，不僅沒有建立專門處理社會救助糾紛的機構，也沒有便捷，高效的解決糾紛的程序。