中國保險法律落后的因素與戰略

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本文作者：劉薇工作單位：美國哥倫比亞大學

保險法律制度，是以《保險法》為核心的一系列與保險商業經營管理和行政監管有關的法律、法規及規章的制定、實施和適用的統稱。一套健全而有效的法律制度的存在，對于促進保險業的穩健、持續、快速發展具有重要意義。但是，中國現行《保險法》存在十分嚴重的缺陷，如保險合同隱藏陷阱，法律漏洞多、可操作性不強，尤其是針對精算業務方面的法律規定少之又少。這些問題如不引起足夠重視，并盡快加解決，必將對中國精算業的持久健康發展產生極為不利的影響。

一、中國現行《保險法》存在的主要問題及原因分析

我們知道，中國現代保險業起步較晚，對保險重視程度一直不夠，同國外很多公司相比差距很大。究其原因，最重要一點是中國保險的執業法制環境不能令人滿意。雖然中國《保險法》頒布實施已10年有余，其存在的問題或缺陷卻非常嚴重，概括起來主要有：首先，法律空白點多，可操作性不強。最大誠實信用原則、保險利益原則和近因原則是國際保險業公認的保險基本原則。但是，中國《保險法》中，近因原則和保險利益原則并未得到明確而具體體現。保險利益原則是指保險合同的有效成立，必須建立在投保人對保險標的具有保險利益的基礎上。中國《保險法》的這種明顯法律漏洞，將導致保險合同關系調控目標難以準確定位，使保險利益原則在評價和維持保險合同的效力方面所應當具有的價值無法實現。近因原則是指保險人按照約定的保險責任范圍承擔責任時，其所承保危險的發生與保險標的的損害之間必須存在因果關系。只有近因引起的保險物損害，保險人才承擔保險責任。其次，保險合同隱藏陷阱。中國《保險法》雖然規定了保險人與投保人應各自依約履行權利與義務，但投保人與保險人承擔的權利與義務嚴重不對稱，明顯偏袒保險人。保險人甚至利用其制定解釋格式合同條款的優勢，大量使用對投保人極不利的霸王條款，公開制造保險合同陷阱。這是造成中國多數企業和普通百姓對投保興趣不高的一個極重要的因素。同時，也人為地增加了精算人員對保險公司資產評估、償債能力分析及風險監控的難度，再次，投保人的權益得不到法律保障。中國《保險法》的立法基礎及立場有問題。立法者立法時沒有一碗水端平，明顯偏袒保險人的利益，忽略了投保人的利益。這可能與多數保險公司都是“國營公司”有關。投保人是保險合同的重要當事人之一，應當享有足夠的保險法規定的權利。然而，中國《保險法》第2條和第10條竟將保險人排除于保險合同的當事人之外，只是作為保險合同的“關系人”而存在，保險合同對保險人失去約束力，導致投保人遭受損失狀告保險人是十訴九輸，從而極大地傷害了投保人的根本利益。當然，這種現象的存在，也令精算人員無法對保險業務進行效有風險監控。第四，保證保險立法嚴重滯后。中國《保險法》未對保證保險合同作出明確的規定。保證保險就是保險人為被保證人向權利人（通常為投保人）提供擔保的保險。它包括兩類保險：一類是狹義的保證保險；另一類是信用保險。它們的保險標的都是被保證人的信用風險，當被保證人的作為或不作為致使權利人遭受經濟損失時，保險人負經濟賠償責任。因此，保證保險實際上是一種擔保業務。投保人向保險人支付保險費，在被保險人因債務人不履行債務等原因遭受損失時，由保險人承擔賠償責任。中國保險法在此存在明顯不足，令保險業務更具不確定性和隨意性，由此將可能造成保險公司極其巨大的經濟損失。第五，保險公司償付能力的監管缺陷。雖然2002年修改后的中國《保險法》對加強監管保險公司償付能力方面作了有益的修改，但是，《保險法》對分業經營促進保險業穩健、持續、快速發展所起的正面或負面作用如何進行精算，仍缺乏可操作性的具體法律條文及解釋。由此自然會增加保險人員開展負債評估、償付能力監控等實際工作的困難。顯然，中國保險立法的現狀與保險業的迅猛發展很不相稱。保險立法層次低、缺乏權威性，而且保險立法在內容上、體系上也不完善、不科學，不能適應市場經濟的發展需要。之所以如此，究其原因主要有：

一是中國立法主體存在嚴重問題。迄今為止，中國大多數法律基本上都是先由中央政府的相關主管當局進行法律條文的起草，然后交全國人大表決通過（一般情況下都能得到通過）。立法主體中間缺少投保人利益的代表。如稅法就是先由國家財政稅務主管部門負責起草的，納稅人代表自始至終沒有代表參加，由此出現名目繁多稅種及高稅率就一點不奇了。中國現行《保險法》諸多缺陷之所以存在也是與此密切相關。

二是立法者態度發生嚴重傾斜，沒有一碗水端平。中國保險市場實際上是一個由政府主控的寡頭壟斷市場。從中國目前保險市場情況分析，中國人民保險公司、中國人壽保險公司、中國平安保險公司、中國太平洋保險公司四大保險公司已經占有目前中國保險市場份額的96%。而其中，國有獨資的人保、中國人壽則幾乎占去保險市場份額的70%。中國人壽占去了壽險市場份額的77%，人保占去了產險市場的78%。而機動車險市場中僅中國人民保險公司一家就占82%。這就是說，中國保險市場雖然初步形成了競爭格局，但這種以政府為北景的少數幾家國有獨資保險公司高度寡頭壟斷局面，仍是目前中國保險市場的顯著特點。更為嚴重的是，各級政府尤其是中央政府堅持黨和國家利益高于一切的原則，出于維護黨和國家利益，加上計劃經濟時代形成的陳舊觀念，往往不自覺地站在保險公司立場上進行立法，基本忽略了市場經濟條件下，合同雙方法律地位平等，權利與義務相對稱的現實要求。因此，應當特別引起中國立法機構的高度關注。

三是立法專業人才缺乏。中國最高立法機構為全國人大常委會，可是，全國人大常委成員中多數不是法律專業出身，更沒有保險相關從業經驗。顯然靠這樣一批人來提升中國精算法制水平，是很難想象的。四是立法者的保險意識滯后。改革開放以來，中國經濟的持續發展帶來了消費者財富的增長和風險的提升。從計劃經濟轉向市場經濟的過程中，承擔風險的主體也逐漸從政府轉移到企業和個人，導致消費者對保險需求日益迫切。實踐證明，保險是應對風險的一種有效手段，精算是保險經營的保護神。但是，由于中國自1959年停辦國內保險業務以后，人們長期生活在沒有商業保險的計劃經濟時代，因此，中國人尤其是那些負有立法責任的人的保險意識嚴重滯后。不少人深受計劃經濟時代陳舊觀念影響，輕視保險的作用，觀念上默守陳規，這也是導致中國保險法制建設不盡人意的一個重要因素。

二、中國保險法律制度的修訂精神與完善對策

為確保中國保險業的健康發展，必須要有科學的、符合保險業特點的相關法律制度來加以規范。為此，以下幾項修法精神及對策是必須的：第一，要重視保險立法技術的系統性、可操作性和前瞻性，盡快消除保險法中的空白點。保險法律制度應在立法原則和目的中體現對市場開放環境下的公平、公正競爭秩序的培育與維護，要把保護保險消費者利益作為立法目的；加快我國保險精算立法、農業保險立法、外資保險公司管理立法等工作進程。第二，參照國際法律規范，盡快對中國《保險法》進行全面修訂，力求建立既具中國特色又不違國際慣例的保險法律法規體系。首先，要旗幟鮮明地通過法律條文對保險業在今后市場發展中的地位和作用加以規范。其次，要在修訂后《保險法》中加重保險人的義務和責任，加大對投保人合法權益的保護。重點要放在強化保險人在訂立保險合同時應履行的解釋、告知等義務和責任，對超額保險、重復保險等內容應載入保險合同的專項備注條款，盡到提醒和說明義務。當保險人未盡上述義務時，賦予投保人變更或者解除合同的權力，使保險合同雙方當事人的權利義務平等，以保護弱勢地位的投保人合法權益。通過細化法律條文，避免保險合同雙方在發生糾紛時各執一詞卻又無法可依。第三，完善保險執業的基本規范。要在自愿、誠信和守法基礎上，在保險立法中將保險利益原則、公平原則、近因原則等符合民法基本原則和國際保險行業普遍運用的原則作出明文規定。此外，還應根據全球保險市場發展趨勢，修改中國保險市場準入規定、取消外資優待、實行國民待遇，將逐步自由化等問題納入立法范疇，真正建立起與國際慣例接軌的中國保險法律制度體系，促進中國保險業的規范化健康發展，以便好地參與競爭，迎接未來挑戰。第四，強化對保險組織的法制化建設。首先，要允許興辦精算師事務所，在保險公司股份制改造和上市過程中應主動發揮精算師的特殊作用。目前，中國還沒有獨立的第三方———精算事務所，《保險法》中也沒有明確規定。如要成立精算事務所，只能依照《公司法》或《合伙企業法》來實施。我國保險監督管理部門應盡快制定《保險事務所管理規定》，以規范這一今后日益興起的新興產業。其次，在法律條文中，對“經辦精算師”要明確其相應的法律概念及其在履行職能時所應承擔的權利和義務。第五，改善監管模式，降低或取消市場準入門檻，鼓勵混業經營。現代西方發達國家保險監管模式正向放寬保險監管方面發展，以美國為例，美國精算協會對全美精算行業的健康發展，起到了十分重要的自律作用。但是，中國《保險法》中有關行業自律和社會監督內容幾乎沒有，建議盡快補上。此外，放寬對保險經營活動限制，允許保險業和其他金融業之間，產、壽公司之間可以相互滲透、相互融合；目前中國《保險法》在規定保險公司開業資金方面遠遠超過了發達國家的要求，市場準入門檻太高，嚴重妨礙了保險市場競爭，影響了中國保險業的健康發展，建議盡快放寬或取消保險市場準入條件，尤其應允許中國公民私人資本進入保險市場。在保險控股公司的監管上，目前法律方面對于擁有控制子公司或持股公司的保險控股公司的監管，仍然是個空白點；還有中國《保險法》對保險業經營范圍限制過分嚴格，規定保險業必須分業經營，而目前多數發達國家特別是美國，早已放寬限制，允許保險公司混業經營。建議盡快通過修訂相關法律加以解決。最后，盡早開展《保險法》實施細則的起草工作，明確保險疑義解釋原則，規定盡可能詳細的操作標準，尤其是在修改后的保險法中必須明確保險利益原則，不能再抽象化。還有修改后的保險法必須旗幟鮮明地保護投保人的利益。在司法實踐中，即使被保險人交易實力與保險人相當，即被保險人不屬于經濟上的弱者，法律也應以確保被保險人利益放在第一位，維護保險司法公正。