違章建筑查處中法律思考

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摘要：城市建設(shè)過程中具有許多舊城改造項(xiàng)目以及城市擴(kuò)容建設(shè)，兩者均需要進(jìn)行征地和房屋拆遷，涉及到許多人的利益，造成了許多矛盾，并成為影響社會安定的重要因素。違章建筑不僅是社會問題，還是法律問題。近年來，人民法院處理的違章建筑事務(wù)逐步增多。文章針對違章建筑查處過程中涉及到的法律問題進(jìn)行分析。

關(guān)鍵詞：違章建筑查處；法律關(guān)系；舊城改造項(xiàng)目；城市擴(kuò)容建設(shè)；征地；房屋拆遷

1違章建筑的法律界定

違章建筑是當(dāng)前社會中的難點(diǎn)問題之一，現(xiàn)階段我國還沒有對違章建筑進(jìn)行清晰和統(tǒng)一的界定。在實(shí)際處理時，各級地方政府一般會根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況加以設(shè)定?？紤]到政府各部門智能的差異性，國土、交通、城管、規(guī)劃以及房管等部門均具有認(rèn)定和查處違章建筑的權(quán)利，這也是導(dǎo)致對違章建筑的認(rèn)定不一致現(xiàn)象的主要原因，導(dǎo)致實(shí)際存在的“違法建設(shè)”“違法工程”“違法建筑”“違章建筑”等多種說法。上述說法具有一定區(qū)別，如“違法建設(shè)”和“違法工程”描述的是具有動態(tài)性的行為過程。而“違章建筑”和“違法建筑”描述的是違法行為的結(jié)果，具有一定的靜態(tài)性。文章從行為性質(zhì)、行為對象以及行為事實(shí)三個方面對違章建筑進(jìn)行界定。

1.1行為性質(zhì)

從行為性質(zhì)的角度來說，違章建筑具有違法性。首先，違章建筑在其性質(zhì)而言屬于違法行為，違章建筑違反了土地管理法、城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例、公路法以及城鄉(xiāng)規(guī)劃法等相關(guān)法律法規(guī)所規(guī)定的義務(wù)或者是禁止性的規(guī)定，基于以上法律規(guī)定克制違章建筑處于違法狀態(tài)；其次，違章建筑是在經(jīng)過規(guī)劃管理部門以及土地管理等有關(guān)主管部門的審批或許可之前進(jìn)行建設(shè)的；最后，違章建筑必須得到有關(guān)行政部門的認(rèn)定，假如建筑違反了上述法律規(guī)定，則應(yīng)由城鄉(xiāng)規(guī)劃部門進(jìn)行影響程度的認(rèn)定。

1.2行為對象

在判斷違章建筑的行為對象時對于違章建筑概念的界定具有很大的影響。從行為對象的角度來看，根據(jù)不同的法律法規(guī)對違章建筑進(jìn)行界定，所造成的違章建筑的外延以及內(nèi)涵均具有很大差異，據(jù)此而造成的對違章建筑的各種理解也存在很多爭議。通過總結(jié)歸納我國現(xiàn)行的法律法規(guī)，對違章建筑的對象描述都包含建筑物以及構(gòu)筑物兩個名詞，但對其他設(shè)施的描述缺不盡相同。這是因?yàn)樯鲜鰞蓚€名詞都屬于設(shè)施，但又具有一定的差異性。而違章建筑的對象是否包括設(shè)施又根據(jù)具體情況具體分析。但是違章建筑的行為對象一定是和土地、房屋等不動產(chǎn)緊密相關(guān)的，并且在分離之后設(shè)施就無法發(fā)揮應(yīng)有的作用，比如電纜、關(guān)系等工程。而這些在法律上被稱作是附著物，因此違章建筑的行為對象主要包括建筑物、構(gòu)筑物以及附著物。

1.3行為事實(shí)

1.3.1新建。新建指的是未經(jīng)有關(guān)部門許可，違反土地、規(guī)劃等相關(guān)法律法規(guī)，擅自進(jìn)行建設(shè)的項(xiàng)目，為獲取相關(guān)許可證進(jìn)行建設(shè)的項(xiàng)目以及擅自建設(shè)等行為。

1.3.2改建。改建指的是將原有建筑物的一部分進(jìn)行拆除改造。比如將民用住宅私自改為商業(yè)用房、破墻開店、將一個房間進(jìn)行分割改造成多個小房間進(jìn)行群租等項(xiàng)目。

1.3.3擴(kuò)建。擴(kuò)建指的是在原有建筑物的基礎(chǔ)上進(jìn)行建設(shè)，以達(dá)到提高原有建筑的高度或加大占地面積的目的。

2違章建筑的查處

2.1違章建筑的查處程序和查處方式

2.1.1違章建筑的查處程序。通常情況下，違章建筑的查處程序包括立案、調(diào)查取證、影響認(rèn)定、事先告知、行政處罰決定、送達(dá)以及執(zhí)行等。在進(jìn)行違章建筑的查處時，首先，應(yīng)保證查處的程序符合法律法規(guī)的要求、查處的主體適格、事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、使用的法律正確；其次，在進(jìn)行違章建筑查處時應(yīng)對行政相對人的合法權(quán)益進(jìn)行保護(hù)，包括行政相對人的陳述、申辯以及申請救濟(jì)等權(quán)利。

2.1.2違章建筑的查處方式。違章建筑的查處方式包括責(zé)令停止建設(shè)、責(zé)令限期改正、罰款、拆除、沒收違法收入、沒收實(shí)物以及其他行政處理措施。

2.2違章建筑查處中存在的問題

2.2.1查處權(quán)責(zé)不明確，各部門之間配合不默契。上文中已經(jīng)提到，國土、交通等部門均具有認(rèn)定和查處違章建筑的權(quán)利。盡管目前我國已經(jīng)在各大城市進(jìn)行了相對集中的行政處罰權(quán)工作，主要包括市容市貌、綠化、市政以及規(guī)劃等七個方面。而違章建筑卻涉及了多個部門和領(lǐng)域，并且對市、縣（區(qū)）、街道和社區(qū)的利益息息相關(guān)。我國立法具有一定的部門利益化現(xiàn)象，導(dǎo)致各部門之間的協(xié)調(diào)合作不足，是造成違章建筑查處受阻的內(nèi)部原因。

2.2.2違章建筑執(zhí)法手段乏力，查處方式單一。我國多數(shù)城市在進(jìn)行違章建筑查處時均采用“一刀切”的方式進(jìn)行，以拆除為主要查處手段。在違章建筑查處執(zhí)行過程中，某些建筑在建設(shè)的初期階段已經(jīng)得到了用地許可以及工程規(guī)劃許可等各類法律程序，但是在建設(shè)過程中存在改建或者擴(kuò)建行為。某些違章建筑受到各種各樣的因素影響致使審批手續(xù)上部完善的情況下進(jìn)行建設(shè)活動等。上述違章建筑并沒有對社會公共利益以及城市規(guī)劃造成不良影響，對該類違章建筑進(jìn)行拆除處理，不僅需要花費(fèi)大量的人財物等成本，還造成了資源的巨大浪費(fèi)。除此之外，部分違章建筑在做出拆除處理之后受各種條件的限制不能直接進(jìn)行拆除，目前針對上述問題的處理方法尚不完善。許多相關(guān)部門在查處違章建筑時通常會給予責(zé)令停止或限期整改，但是在查處過程中，經(jīng)常出現(xiàn)當(dāng)事人拒不配合、拒絕停工等現(xiàn)象，導(dǎo)致執(zhí)法部門很難有效解決違章建設(shè)行為。

2.2.3執(zhí)法環(huán)境不善，沖突矛盾時有發(fā)生。對于法制國家來說，其法制水平的高低與國家的政治、文化、經(jīng)濟(jì)等的發(fā)展息息相關(guān)，除此之外還會在一定程度上影響國家的法律環(huán)境。針對違章建筑這一法律環(huán)境而言，和發(fā)達(dá)國家仍具有一定的差距。我國在進(jìn)行違章建筑查處時經(jīng)常出現(xiàn)暴力執(zhí)法沖突以及暴力抗法等現(xiàn)象，這主要是因?yàn)樯鐣艿牟粩嘤媱潯⑸鐣Ｕ象w系不完善、法律意識淡薄、執(zhí)法方式簡單粗暴、執(zhí)法人員綜合素質(zhì)層次不齊等造成的。

2.2.4管理執(zhí)法體制不完善，監(jiān)管不到位。執(zhí)法是城市管理的重要環(huán)節(jié)，屬于事后控制。在進(jìn)行違章建筑的查處和管理時，很可能會由于政府引導(dǎo)力度不夠以及市場供給不足等問題使得查處過程中出現(xiàn)了審批、管理以及監(jiān)督等環(huán)節(jié)出現(xiàn)脫節(jié)現(xiàn)象以及信息交流不夠暢通。除此之外，沒有嚴(yán)格貫徹實(shí)施聯(lián)席會議制度和審批備案制度。再加上某些執(zhí)法部門存在消極執(zhí)法、不作為甚至是亂作為的現(xiàn)象，監(jiān)管力度不足，部門權(quán)利集中化等導(dǎo)致某些部門消極作為或不作為。

3違章建筑查處過程中的相關(guān)法律關(guān)系的沖突解決

3.1違章建筑為第三人所占有

當(dāng)違章建筑被第三人所占有，被執(zhí)行人怠于行使權(quán)利的情況下，申請執(zhí)行人可以提起占有之訟，也就是說通過代為訴訟來排除他人占有。上述訴訟是為了法院能夠?qū)`章建筑的實(shí)施和執(zhí)行排除障礙，而不是處于讓申請執(zhí)行人得到違章建筑的占有權(quán)。占有并不是權(quán)利和物權(quán)，而是一種實(shí)施狀態(tài)，但占有卻憑借其實(shí)時狀態(tài)展現(xiàn)出了財產(chǎn)的秩序，也就是說占有體現(xiàn)了社會生活的一種秩序。法律對占有的保護(hù)是為了對生活秩序和財產(chǎn)秩序進(jìn)行維護(hù)，而不一定是為了保護(hù)真正的權(quán)利。為了達(dá)到這一目的，法律需要維護(hù)占有，并采取有效的措施來制止各類暴力手段侵害他人的行為。

3.2違章建筑受到第三人不動產(chǎn)的侵害

如果違章建筑在遭受到其他人的不法侵害時，如果被執(zhí)行人待遇執(zhí)行其權(quán)利這一前提下，申請人擁有代為訴訟的權(quán)利。這一行為可以幫助被執(zhí)行人獲得應(yīng)有的賠償，但是根據(jù)司法實(shí)務(wù)的有關(guān)規(guī)定，當(dāng)違章建筑遇到不動產(chǎn)的侵害這一情況下，采取相鄰關(guān)系的規(guī)定是不合理的。這樣說是因?yàn)榘l(fā)生相鄰關(guān)系的主體是公司也好法人也罷，主體必須是相鄰不動產(chǎn)的使用權(quán)人亦或是所有權(quán)人，主體具有不動產(chǎn)的民法權(quán)利，但是違章建筑并不具有相鄰關(guān)系要求的使用權(quán)以及所有權(quán)，所以相鄰關(guān)系規(guī)定并不能用于處理此類問題?；诖?，法院在處理此類案件時應(yīng)遵循實(shí)事求是的原則，根據(jù)案件的實(shí)際情況以及違章建筑的具體毀損行為、違法程序、對合法財產(chǎn)受到侵害的嚴(yán)重程度和損毀行為人出現(xiàn)過程的程度來科學(xué)地對賠償范圍加以確定。上文已經(jīng)到違章建筑具有違法性，所以一旦受到侵害并不能獲得全額賠償，賠償數(shù)額也有一定的限制，而是對擅自毀損行為擴(kuò)大的損失給予適當(dāng)?shù)馁r償。

3.3被執(zhí)行人將違章建筑租賃給第三人

《城市房地產(chǎn)管理法》第52條明確指出，所簽訂的租賃合同中的房屋的所有權(quán)人才能作為合同中的出租人?！冻鞘蟹课葑赓U管理辦法》以及相關(guān)的地方性法規(guī)也明確指出違章建筑不能進(jìn)行出租。法律只保護(hù)那些進(jìn)行依法登記的出租房屋。被執(zhí)行人將違章建筑租賃給第三人的合同簽訂內(nèi)容不合法，因此屬于無效民事行為。

4結(jié)語

文章首先從行為性質(zhì)、行為對象以及行為事實(shí)三個方面對違章建筑的法律界定進(jìn)行了闡述；其次從違章建筑的查處程序和查處方式以及違章建筑查處中存在的問題兩個方面對違章建筑的查處進(jìn)行了分析；最后對違章建筑為第三人所占有、受到第三人不動產(chǎn)的侵害以及被執(zhí)行人將違章建筑租賃給第三人三種情況下的相關(guān)法律問題進(jìn)行了思考。

作者:楊海霞 單位:東明縣城市管理監(jiān)察大隊

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