實名制對建筑工人權(quán)益保護的法律分析

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的農(nóng)民工群體，但從各地反映情況來看，拖欠農(nóng)民工工資問題仍主要發(fā)生在建筑工程領(lǐng)域，所以即使并沒有明確是建筑工人實名制的要求，仍可視為是首次提出建立實名制管理辦法，此次《管理辦法》的出臺也是對國辦發(fā)[2016]1號的具體落實。2017年2月24日國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)[2017]19號）是實名制管理方式初步形成的展現(xiàn)。其中第六部分在“提高從業(yè)人員素質(zhì)”中，提出改革建筑用工制度，建立全國建筑工人管理服務(wù)信息平臺，開展建筑工人實名制管理，記錄建筑工人的身份信息、培訓(xùn)情況、職業(yè)技能、從業(yè)記錄等信息，逐步實現(xiàn)全覆蓋。2017年5月，全國建筑工人實名制管理平臺正式上線，在湖北武漢進行試點。實名制管理方式逐步走向成熟始于2017年8月，這個階段是真正以建筑工人為對象而構(gòu)建的實名制具體實施辦法，其直接目標(biāo)是保障建筑工人的職業(yè)發(fā)展，更具有目標(biāo)性和實踐性。

2017年8月，人社部辦公廳印發(fā)《治欠保支三年行動計劃（2017-2019）》，行動措施中明確“全面推行勞動用工實名制管理。督促用人單位與招用的農(nóng)民工依法簽訂勞動合同，建立職工名冊。在工程建設(shè)領(lǐng)域，全面實行農(nóng)民工實名制管理制度，建立勞動計酬手冊，健全用工和工資支付記錄，明確用人單位對農(nóng)民工的工資支付責(zé)任。2017年底前，實名制管理覆蓋40%以上在建工程項目，2018年底前覆蓋率達到70%，到2019年底基本實現(xiàn)全覆蓋。”2017年11月，住建部印發(fā)《關(guān)于培育新時期建筑產(chǎn)業(yè)工人隊伍的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》，提出全面推行實名制管理，到2020年實現(xiàn)全國建筑工人實名制全覆蓋。2018年5月，住建部市場監(jiān)管司起草《建筑工人實名制管理辦法（征求意見稿）》及《全國建筑工人管理服務(wù)信息平臺數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)（征求意見稿）》，就兩份文件向各地區(qū)住建部門征求意見。2019年2月，住建部和人社部聯(lián)合印發(fā)《管理辦法》，代表實名制管理方式走向繼續(xù)發(fā)展時期。這個階段實名制管理方式有法可依，其適用范圍由試點普及全國，各地各級建筑行業(yè)工人被正式納入全國建筑工人實名制管理信息平臺。其目的是為了規(guī)范建筑市場秩序，加強建筑工人管理，維護建筑工人和建筑企業(yè)合法權(quán)益，保障工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)，培育專業(yè)型、技能型建筑產(chǎn)業(yè)工人隊伍，促進建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。從建設(shè)單位、建筑企業(yè)、具體負責(zé)人、住建部與人社部及各級部門和建筑工人這五個主體對建筑工人的從業(yè)、培訓(xùn)、技能和權(quán)益保障等方面，以真實身份信息認證的方式設(shè)計了綜合管理的制度。該法規(guī)的頒布及實施意味著建筑工人實名制正式進入繼續(xù)發(fā)展階段，其實施隨著2019年2月《建筑工人實名制管理辦法》（以下簡稱為《管理辦法》）的頒布與實施，建筑工人的勞動權(quán)益保障問題再次引起關(guān)注。《管理辦法》的出臺不僅僅是建筑行業(yè)規(guī)范化管理的有力依據(jù)，更是確立建筑工人勞動關(guān)系及勞動保障的理論支持，能夠在一定程度上解決“欠薪”“工傷”等問題，進而推動集體勞動關(guān)系法律機制的全面構(gòu)建及建筑行業(yè)的穩(wěn)健發(fā)展。《管理辦法》將以何種方式和路徑去影響建筑工人、建筑單位及建筑業(yè)的發(fā)展，又將會產(chǎn)生怎樣的作用和效果，配套措施該如何跟進，則是更加值得思考的問題。

《管理辦法》出臺的立法背景梳理

實名制管理方式的立法隨著建筑行業(yè)的發(fā)展不斷變化，其發(fā)展大致可分為萌芽期、初步形成、走向成熟、繼續(xù)發(fā)展四個時期。實名制管理方式萌芽期的標(biāo)志是2016年1月國務(wù)院辦公室印發(fā)《關(guān)于全面治理拖欠農(nóng)民工工資問題的意見》（國辦發(fā)[2016]1號）的出臺。其中，第二部分“全面規(guī)范企業(yè)工資支付行為”中，提出全面實行農(nóng)民工實名制管理制度、逐步實現(xiàn)信息化實名制管理并辦理實名制工資支付銀行卡、落實勞務(wù)用工實名制管理制度等規(guī)定，這些規(guī)定是圍繞解決拖欠農(nóng)民工工資問題而開展的，其主體是廣大行業(yè)中的效果及相關(guān)政策的出臺還需時間和實踐的考驗。從《管理辦法》出臺的歷史梳理來看，其發(fā)展變化有著以下特點：《管理辦法》對法規(guī)適用主體的進一步明確和具體化，由廣大行業(yè)的農(nóng)民工群體發(fā)展為建筑工人；《管理辦法》的形成是通過中央政策推進、地方跟進落實，雙管齊下多方保障自上而下的路徑不斷推進的；《管理辦法》的出臺是多部門聯(lián)合推進的結(jié)果，由于建筑工人實名制關(guān)系到建筑行業(yè)發(fā)展與建筑工人勞動權(quán)益保障，因此住建部與人社部是《管理辦法》推進和制定、實施和保障的主要部門；《管理辦法》可以作為《建筑法》和《勞動合同法》等相關(guān)法律的配套立法，是為了解決建筑行業(yè)工人比較復(fù)雜但又發(fā)展變化較快的勞動關(guān)系問題而進一步作出的具體規(guī)定。

《管理辦法》的勞動法意義

在立法層面，《管理辦法》是確認建筑工人與建筑單位之間勞動關(guān)系的規(guī)范來源。勞動關(guān)系是構(gòu)建勞動法的基石，而勞動合同則是認定勞動關(guān)系的關(guān)鍵因素之一。建筑業(yè)勞動合同簽訂難的原因之一在于，建筑工人本身法律素養(yǎng)和維權(quán)意識不高，會出現(xiàn)“不知道簽合同”“不需要簽合同”和“不愿意簽合同”等現(xiàn)象，比如建筑工人的勞動合同中出現(xiàn)“工人自己負責(zé)社保”或“每月支付少量生活費，工資年底清算”等不當(dāng)條款，該類合同即使簽訂也無法切實成為維權(quán)的工具。矯正勞動關(guān)系的核心在于勞動合同的簽訂，其簽訂的數(shù)量、質(zhì)量與方式，都直接影響著建筑工人勞動權(quán)益的保障。《管理辦法》中第八條、第十一條和第十四條中反復(fù)強調(diào)必須先簽訂勞動合同再進場施工，建筑企業(yè)應(yīng)依法按照勞動合同約定支付建筑工人報酬，設(shè)計了簽訂勞動合同、安全培訓(xùn)、實名制管理平臺登記、進入施工現(xiàn)場作業(yè)的實名制基本流程。《管理辦法》同時設(shè)定了建筑企業(yè)（包括總承包企業(yè)與分包企業(yè)）、建設(shè)單位、項目管理人等責(zé)任主體，確定了對建筑工人的實名制管理、勞動合同簽訂、安全培訓(xùn)等內(nèi)容承擔(dān)相應(yīng)程度的責(zé)任。讓相應(yīng)的責(zé)任主體無法逃避責(zé)任，規(guī)避勞動合同的簽訂，提升勞動合同簽訂的效率、數(shù)量并使得勞動合同進一步發(fā)揮對于勞動關(guān)系認定的作用，初步構(gòu)建起以勞動合同為主要特征的個別勞動關(guān)系調(diào)整機制。在司法實踐層面，《管理辦法》為保障建筑工人的勞動權(quán)益提供了路徑。由于長期以來建筑業(yè)“層層分工”的用工體制，違法發(fā)包分包在不同建筑主體之間運轉(zhuǎn)，出現(xiàn)拖欠工資、因工傷亡等問題互相推諉、無從追償?shù)那闆r。《管理辦法》的出臺，構(gòu)建了實際施工人與發(fā)包人即建筑工人與建筑企業(yè)之間的直接法律關(guān)系，使得建筑工人在具體勞動權(quán)益糾紛中更加具有主動權(quán)。根據(jù)《管理辦法》第八條規(guī)定，“全面實行建筑業(yè)農(nóng)民工實名制管理制度，堅持建筑企業(yè)與農(nóng)民工先簽訂勞動合同后進場施工。建筑企業(yè)應(yīng)與招用的建筑工人依法簽訂勞動合同，對其進行基本安全培訓(xùn)，并在相關(guān)建筑工人實名制管理平臺上登記，方可允許其進入施工現(xiàn)場從事與建筑作業(yè)相關(guān)的活動”，建筑工人以建筑企業(yè)為被告主張合法權(quán)利的，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)《管理辦法》及勞動合同的內(nèi)容進行裁判，促使建筑工人更多地利用法律途徑解決勞動權(quán)益糾紛，切實保證建筑工人勞動關(guān)系的建立，保障其在法治的軌道上正常順暢地運行。在法律實施層面，《管理辦法》成為建筑企業(yè)與建筑工人規(guī)范化轉(zhuǎn)型的間接動力。一方面，將推動建筑企業(yè)的用工機制轉(zhuǎn)型。新的用工機制對于用工管理實名制、培訓(xùn)管理實名制、工資發(fā)放實名制、社保繳納實名制、現(xiàn)場管理實名制等都提出了全新的更為嚴格細致的要求。以往僅提供各種建筑勞務(wù)為主的單一建筑勞務(wù)公司將向具備專業(yè)資質(zhì)的專業(yè)型企業(yè)轉(zhuǎn)變以滿足需求，而建筑用工體系也將轉(zhuǎn)變成為施工承包企業(yè)自有建筑工人為骨干，專業(yè)作業(yè)企業(yè)自有建筑工人為主體的多元化體系。另一方面，將促進建筑農(nóng)民工群體向?qū)I(yè)型技術(shù)工人轉(zhuǎn)型。建筑工人多數(shù)由農(nóng)民工組成，無論是在本身技能素養(yǎng)還是在勞動權(quán)益保障上，他們都處于劣勢。實名制制度有利于改變目前建筑工人勞動合法權(quán)益尤其是工資支付被忽視的局面，真正實現(xiàn)從“游擊隊”到“正規(guī)軍”的轉(zhuǎn)變。

《管理辦法》的出臺是相關(guān)部門將矛頭對準(zhǔn)建筑行業(yè)勞動關(guān)系規(guī)范化管理的重要一步，其對于保護建筑工人的合法權(quán)益、規(guī)范用工模式、明確主體責(zé)任、提高建筑工人維權(quán)意識和勞動水平有著開創(chuàng)性的意義，既有利于勞資雙方淡化矛盾沖突，又有利于整個建筑行業(yè)規(guī)則的正規(guī)化和轉(zhuǎn)型發(fā)展。當(dāng)然，《管理辦法》出臺后的效果還需要在時間和實踐中反復(fù)檢驗，尤其是對于規(guī)范勞動關(guān)系的矯正，其范圍之廣、力度之大、強度之深，還需要建筑行業(yè)各個環(huán)節(jié)各個主體對于法律的正確理解與規(guī)范執(zhí)行，監(jiān)管部門的正確引導(dǎo)與切實履職，建筑工人維權(quán)意識的提高等綜合作用。

作者:呂月明 單位:中國政法大學(xué)