頂層設計下的法律建設論文

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一、頂層設計理念與法律體系建設

（一）頂層設計理念

頂層設計理念的應用于法律建設，有利于法律工作者深化對中國社會矛盾和問題的認識、法制理論的成熟和發展及法律體系的建設和完善1。主要含義有三個：指導方針，明確不斷開拓法律的科學發展之路；基本內容，要堅持服務大局的方向不變，搞好各領域及環節協調工作；實現路徑，抓住當今經濟社會發展的重點和難點問題，從制度和體制上挖掘并解決體制性障礙和深層次矛盾，全面推進法律體系的制度建設和體制創新。

（二）法律體系的頂層設計

頂層設計理念在法律領域的應用，大到整個法律系統的宏觀規劃和戰略布局，小到一個法律制度的創設，都能夠發揮重要的作用。我國法律建設的戰略規劃及總目標是實現法律建設覆蓋全領域、全行業、全社會，成為法治大國和法治強國。本人認為，對我國的法律體系建設進行頂層設計，從整體上說，按照樹形結構進行組織是最科學和有效的。就是要把法律系統建設成根深、干粗、枝繁、葉茂的參天大樹，能夠承載國家發展、民族復興的歷史重托，給經濟發展帶來保障，社會進步帶來和諧，給人民生活帶來福蔭。根有多深，樹有多高，這根就是法律的公平正義，他植根于民心當中；樹干就是法治的理想，如憲法；樹枝就是各個部門法或一般法或特別法，還有數量龐大的法律制度，他們將法律轉換成人們可以參照執行的行為規則，由他們織成了保障經濟、社會和人民生活平穩運行的經緯網；樹葉就是法律的執行機構，支持他們的是法律，吸收的是陽光，化解的是矛盾，讓人們感受到法律給經濟社會以護佑，給人民以安全。樹枝和樹葉在樹干的支撐下結成一張巨大的樹冠，讓人們在他的護蔭下享受和煦的陽光和新鮮的空氣2。這種結構看上去顯得繁雜和重疊，但他們各司其職，邊界清晰，雜而不亂，重而不疊。當然，隨著經濟社會的發展，經過風雨的考驗，那些機能老化、或被新葉摭蓋而失去活力樹葉被淘汰也正好印證了自然界優勝劣汰的法則。本人認為，這種結構具有強大的生機和持久的活力，為制度上升為法律，下位法發展為上位法，特別法變成一般法提供了良好的契機。其實他們之間的關系是相對的。法律的制定，其直接動因都是社會進步的需要和社會矛盾的推動，這是社會進步的辯證法。很多法律都是由政策規定演變發展而來的，政策制度的制定又是為了解決當時涌現的某種突出的社會矛盾。如計算機技術的發展為網絡侵權提供了物質基礎；社會的進步，人們之間相互聯系變得廣泛和頻繁，使連帶責任的產生成為現實；現代工業高速發展，大量小汽車進入家庭，給交通安全提出了嚴峻的課題；另外，還有刑事領域的犯罪新類型出現，如邪教組織犯罪、黑社會組織或涉黑組織等。所有這些，都是經濟社會進步中出現的新情況，需要有新理論來解釋，新方法來規制，維護其平穩運行和健康發展；同時這也恰好印證了頂層設計是呼應了來自基層的強大發展沖動的原理。

（三）頂層設計在法律建設中功能實現

搞好法律建設的頂層設計，需要實現二方面的功能。一是修改完善和科學規范法律。對單一法律而言，對內就是要理順要素之間的相互關系，使其結構完整，理念清晰，法理正確，內容充實，并為將來解決新問題，保留有空間，形成一個開放的系統；對外就是要調整好相鄰法律、上下法律之間的關系，做到法律的功能定位合理，邊界規劃明確，調整規范清晰，價值取向正確，涵蓋領域互補。法律建設的規范主要體現在立法和司法規范。立法規范就是要以《立法法》為基礎，規范所有的立法行為和過程，如國家層面的立法規劃要有年度計劃、五年規劃及遠景規劃等；立法中，既要指導思想統一，又要制定方法科學。司法規范就是要求從制度上保證正確司法，做到以法律為依據，文明執法，科學執法。二是拓展法律空間。隨著經濟社會的發展，在許多的領域出現或積累了越來越多的矛盾，一般的組織措施或行政權力效果有限，已經不能化解矛盾或遏制積弊，必須通過立法來解決或規范。由上分析可知，在法律領域進行頂層設計，為法律自身發展提供了廣闊的空間。

二、修改完善和科學規范法律及問題評析

按照頂層設計理念的要求，列舉部分在法律（或修正案）與相應的司法解釋之間，在舊法與新法之間等，或存在的相互矛盾、或司法解釋不規范或表述格式不統一的現象。

（一）同一法律的內部及不同法律之間存在的矛盾

1.2010年7月實施的《侵權責任法》第34條第二款規定與其后頒行的《侵權責任法司法解釋》的第55條中規定，是屬于新、舊法的關系，按《立法法》規定，應當新法優于舊法。但是，這是對于舊法非常明確的修改，而不是補充。本人認為，應該要對第34條第二款修改性質的解釋作出說明，如“……是連帶責任，而不是補充責任”。2.我國在最新法律修正案分布時一般都會在最后面加上一條，同名稱的舊法律（如《婚姻法》）自本法施行之日起廢止。并且，在隨后的司法解釋中也會有一款：此前最高人民法院作出的相關司法解釋如與本解釋相抵觸，以本解釋為準。按理說，舊《婚姻法》既然已經廢止，針對舊《婚姻法》的司法解釋都應該同時予以廢止才對。因此，新《婚姻法》的司法解釋（一），顯然與之存在邏輯上的矛盾。本人認為，在新司法解釋中，對應該全面總結舊《婚姻法》及司法解釋，對需要保留的內容全面列出，并以新解釋為準，舊解釋自新解釋實行之日起廢止。或者在司法解釋下面另加附標題，表示從不同的方面進行司法解釋。3.在《民法通則》第63條與第65條中的規定，在立法的精神上出現了邏輯矛盾。什么情況是屬于“委托書授權不明”，由誰來鑒定；人的資質、業務范圍是否需要進行分類等，這些問題都沒有明確。本人認為，這種邏輯矛盾，可以善意地理解為是對被人的保護和對人行為的約束。可以通過細化司法解釋、行為公證或建立資質制度等方法解決。4.2008年頒行的《民法通則司法解釋》第88條規定與2007年頒行的《物權法》第103條規定，這二個規定之間存在矛盾。本人認為，處理這個矛盾，應該按照《立法法》的基本原則，根據不同的情況來區別對待，如果共有人之間存在家庭關系的，就得優先考慮繼承和遺囑的問題；如果共有人之間存在約定關系，就依照約定執行；如果符合《物權法》第八條的規定，其他相關法律對物權另有特別規定的，依照其規定。如果上述三種情況都不是，在沒有家庭關系或對共有方式沒有約定或約定不明時，按照特別法優于普通法的原則，優先考慮按份共有處理；否則，則采用新法優于舊法的原則，優先考慮共同共有方式。5.2008年1月施行《云南省安全生產條例》第46條與2003年4月頒行《最高人民法院法院關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題解釋》第29條規定存在沖突。本人認為，應該按照上位法優于下位法的原則，對相應條款進行修正。另外，在《珠海經濟特區道路交通安全條例》的制定中存在的諸多問題，2003年轟動全國的“孫志剛案”事件引起對《收容遣送制度》進行立法審查；河北農民王淑榮上書全國人大常委會建議修改《河北省土地管理條例》；黑龍江省人大在《黑龍江省母嬰保健條例》修正案中恢復“強制婚檢”的規定，引起的質疑等等。

（二）法律的司法解釋不規范

司法解釋是對現行法律的補充和完善，同法律具有同等效力。《立法法》明確規定，法律解釋權屬于全國人民代表大會常務委員會，并由常務委員會公告予以公布。而實際上，司法解釋都是通過最高院和其他部門以規定、意見、辦法或問題解釋的方式出現。本人認為，在司法解釋的方面，一是解釋機關要實行法定制，限制解釋權的使用。二是司法解釋的首次與接續需要有明確的制度保障。三是司法解釋要歸類，要在文件的開頭加上“某某法司法解釋”的字樣，使用同一個標題名稱進行整體司法解釋時，后面的解釋應該要涵蓋前面的解釋，并在最后標明，新解釋生效時，同時廢止舊的解釋。四是在使用法律條文時需要特別注意規范引用，如犯罪、責任類型，除最高法院外，其他部門不得在司法解釋或行政規定中直接使用罪行或責任類型。

（三）法律的表述或格式有待統一

在我國現行法律中，普遍采用編、章、節、條、款結構。本人認為，按照司法解釋具有與法律同等的法律效力的原則，司法解釋應該采用與法律同樣的格式最為妥當，在形式上能更好地體現法律的尊嚴或嚴肅性。目前存在的主要問題有：1，很多新的法律頒行沒有明確司法解釋的授權。2，司法解釋沒有統一的格式和標識。3，部分法律的司法解釋出臺時間不規范。4，部分司法解釋用詞不夠規范或嚴謹。

三、法制建設領域新拓展

中國特色法律體系雖已形成，但完善中國特色法律體系依然任重道遠。新領域需要創設新的法律，原有法律需要在新領域拓展或延伸運用。

（一）在新的領域創設新的法律

1.社會管理和社會建設的法律創新3。2011年開始，中央18個部門和組織聯合了《關于加強社會工作專業人才隊伍建設的意見》，2012年深圳率先制定實施了《深圳經濟特區社會建設促進條例》，并正在制定全國第一部“社區法”---《深圳經濟特區社區建設條例》，同年貴陽也啟動社區工作條例立法調研。社會建設也要納入法制化軌道。上述的地方性條例，將來都是國家綜合性立法的基礎，成為上位法，為國家的法律之樹增添活力。2.反腐倡廉法律的創新。十八大以來，網絡反腐和制度反腐聯動成為全社會關注的焦點。當前首要的熱點就是干部財產公開。干部財產公開具有制度的正當性。中央在反腐敗的組織機構制度等方面進行了積極創新；建議制定《重大決策程序條例》、《政務公開法》與《行政組織法》等，給絕對的權力套上程序的韁繩。3.收入分配法律創新。我國現在仍是社會主義初級階段，雖然不是福利社會，但是在收入分配制度方面也進行了重大調整，初次和再次分配都更多地注重了公平，并且，我們還要從法律的高度更加重視分配機制的建設。首先要通過法律才能使分配主體形成穩定的預期，根據《立法法》的規定由全國人大及其常委會主導來形成法律；對于初次分配的內容與標準進行明確的規范。其次要尊重市場規律，主要通過市場進行，使參與者獲得一種最低限度的形式公正和實質的分配正義，實現初次分配和整個收入分配的規范、有序。

（二）現有法律制度在適用領域的拓展

1.刑法的適用在社會領域中得到了深入而廣泛的拓展，這些變化通過刑法修正案得到了全面體現。從2006年刑法修正案六到2011年刑法修正案八之間分別用了四年和三年的時間，創新的速度在加快。在刑法修正案七中，增加三項罪名，修改一項罪名。在刑法修正案八中，新增五項內容和多項罪名。2.連帶責任的適用有了重大突破，已經初步形成了相對獨立的民事責任制度。連帶責任制度主要從1986我國頒行的首部《民法通則》開始的，其中有7條9處提到了連帶責任，在以后的諸多民事法律及其司法解釋中，如《擔保法》等30余部法律中均出現了連帶責任適用的條文，共超過130條180處。

（三）其他方面拓展與創新

在部分領域的立法，如三農問題，銀行保險業監管，中小學生人身傷害，學校建設與管理，轉變經濟發展方式，產業結構調整，政治體制改革，民主建設，離異家庭未成年子女財產保護，失獨家庭的社會保障，食品衛生安全，生態環境保護等諸多領域，一些新的法律需要制定，一些舊的法律需要修改。在制度創新中，要增大民事或刑事懲罰力度，為行業的保護設置絕對高壓線。

四、總結

通過法律建設的頂層設計，為我國法律體系的發展開啟一個全新時代。實踐證明，依法治國是治理國家、建設國家的最佳模式。法治也是民主的基礎。為了實現這樣一個目標，法律體系一是要不斷地完善，發揮立法對改革發展的保障和規范作用；二是要不斷地拓展，發揮立法對改革發展的引領和推動作用。

作者：戴舒揚彭熙海工作單位：湘潭大學法學院