“一帶一路”下環境行為法律規制探析

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“一帶一路”倡議的實施在帶來前所未有的發展機遇的同時，也蘊藏著巨大的環境風險。如何有效規制各方行為，把環境風險降到最低，實現綠色發展，是各國法律面臨的重要挑戰。作為“一帶一路”倡議的發起國和主導國，中國法律面臨著防控來自境外的環境風險與規制本國企業境外環境行為的雙重任務。限于篇幅，本文在此僅就后者進行探討。

中資企業境外環境行為法律規制的意義

本文所謂“中資企業”，是由中國境內的自然人、法人及其他組織設立、控股或實際控制的企業；“境外環境行為”，是指這些企業在中國大陸以外的國家或地區所實施的負面環境行為。在傳統法秩序中，此類行為主要受到行為所在地國家的法律管轄，與東道國無關。但鑒于“一帶一路”的重要意義和環境事務的特殊性，中國國內立法把此類行為納入調整范圍，加以約束與控制，仍有必要。“一帶一路”倡議的內在要求環境保護在“一帶一路”倡議中具有特別重要的地位。在工業文明模式下，環境問題與經濟發展如影相隨。如果說威脅全球至今的現代環境危機主要是兩百多年來由發達國家主導的片面發展道路的苦果，那當前由中國引領發展中國家共同發展的“一帶一路”必須充分吸取歷史教訓，走經濟、社會與環境相協調的可持續發展道路，為人類社會向更高級的生態文明邁進提供參考。尤其值得注意的是，在世界近代歷史上，“一帶一路”沿線的眾多國在西方主導的現代化格局中處于“邊緣”角色，被裹挾著被動開啟工業化進程，付出資源耗竭、生態退化的慘重代價，如今更遭遇污染困擾。在這些國家，不乏對“現代化”“全球化”的抵制力量，對中國主導的“一帶一路”心存疑慮，擔心引發新一輪生態環境破壞者不在少數。如不能破解環境與發展之間的矛盾，消除不必要的疑慮，將影響“一帶一路”的被接受程度，不利于其推進實施。正因為此，突出生態文明理念，推進環境保護和生態建設，實現綠色發展，是我國推行“一帶一路”過程中所始終強調的重要特征和突出特色。對此，《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》《關于推進綠色“一帶一路”建設的指導意見》《“一帶一路”生態環境保護合作規劃》《“一帶一路”建設海上合作設想》等都有明確要求和系統部署。這些文件所確定的美好愿景要想真正實現，離不開良好制度的保障，各種規劃、政策需要轉化為法律制度才能有效指導實踐。

“一帶一路”沿線國家環境法治狀況的參差多元使然

“一帶一路”沿線大多是新興經濟體和發展中國家，普遍面臨工業化和全球產業轉移帶來的環境污染、生態退化等挑戰，水資源緊張，生態脆弱，氣候保護任務艱巨，必須建立嚴格的環境保護制度。但這些國家環境法治水平差異很大，許多尚未建立完整的環境法律制度體系，對企業環境行為缺乏有效監管。如按主要由行為所在國法律行事的國際慣例，遵循法無明文規定即可為的市場法則，任由中資企業通過犧牲當地環境資源實現利潤最大化，則與“一帶一路”的根本宗旨相違背。此時，通過國內法的完善，使中資企業在境外的行為遵循起碼的環境標準、履行起碼的環境義務、達到起碼的環保要求，有其必要。中資企業可持續發展的需要“一帶一路”為中國企業和資本走出國門，在他國領土上進行生產經營，直接開發利用他國資源創造了大量機會。但境外投資經營也面臨諸多風險，尤其是社會風險與政治風險。環境污染、生態破壞具有強烈的社會效應，往往直接影響民生，資源開發更容易與國家主權掛鉤，挑動民族主義的敏感神經。可以說，在當今環保觀念的日益普及、具有相當程度的“政治正確”色彩的背景下，對環境的污染和破壞具有“人人喊打”的不義色彩。如果中資企業不嚴格約束其環境行為，對他國生態環境產生較大損害，哪怕沒有直接違法，也難免遭受攻擊與反對，更遑論有違法之實或之嫌時。從中資企業境外經營的以往經歷來看，因環境資源問題引發經營風險而致損的事例，可謂不勝枚舉。中資企業要想真正獲得所在國認可，降低經營風險，需要良好的環境績效。對此，也需要國內法的規范和指引。維護我國國際形象和領導力的需要我國是“一帶一路”的倡議者和主導者，中資企業是這一倡議實施的重要參與者和具體實施者，也是這一倡議的直接受益者。中資企業，無論國有還是民營，在國際上都代表著中國的形象，也都受到我國政府的服務和保護，有服從管理、維護國家利益的義務和責任。中資企業在境外的不當環境行為有損中國形象，為“中國環境威脅論”及“一帶一路”的各種反對者提供攻擊口實，應當受到法律的規制。另一方面，“一帶一路”也為中國領導地區發展、引領國際規則制定提供了良好機會。如果中國能夠通過國內法對本國企業的境外行為進行規制，則不僅可以以身作則，向全世界表明推動綠色發展的決心，也有利于打破以往行為地至上的國際慣例，引領對跨國企業實行“雙重規制”新規則。這一規則，對于消除發達國家在本國實行嚴格環境管制卻放任甚至推動本國企業到境外進行污染、掠奪，向發展中國家“轉嫁”環境危機的不合理現象，維護發展中國家環境權益，確立公平、合理的國際環境新秩序具有重要意義。現行法的現狀與不足中國的環境法制建設事業經過三十多年的發展，基本建立起一套形式上較為完備的法律制度體系，但只規制在中國境內的環境行為。《環境保護法》第3條規定，“本法適用于中華人民共和國領域和中華人民共和國管轄的其他海域”。但由于中資企業境外環境行為的重要性，國家相關部門在規范中資企業境外活動的政策文件中對此也有所涉及，主要包括：投資經營類政策文件中的環保條款如《對外承包工程管理條例》《境外投資管理辦法》《中國境外企業文化建設若干意見》等文件對環境保護工作做了相關規定。如《境外投資管理辦法》規定中資企業“應當要求其投資的境外企業遵守投資目的地法律法規、尊重當地風俗習慣，履行社會責任，做好環境、勞工保護、企業文化建設等工作，促進與當地的融合”；并要求商務部會同有關部門環境保護等指引，督促企業在境外合法合規經營

針對中資企業境外環保相關領域或行業的政策文件

如2007年8月商務部會同國家林業局的《中國企業境外可持續森林培育指南》，是中國政府第一個針對中資企業境外林業合作中的生態環境保護的行業指導文件。2009年3月，商務部與國家林業局又聯合《中國企業境外森林可持續經營利用指南》，指導和規范中資企業在海外從事林業資源開發、木材加工與利用的活動，促進中國企業更好地經營、利用和保護海外森林資源。專門的綜合性環保政策文件典型文件為2013年商務部會同環保部共同制訂的《對外投資合作環境保護指南》（以下簡稱《指南》）。《指南》旨在指導企業規范環境保護行為，引導企業履行環保責任，樹立環境保護理念，在互利共贏基礎上開展合作，實現自身和環境保護的“雙贏”。為此，《指南》在建立內部環境管理制度、員工環保培訓、環境影響評價、生物多樣性、社會影響評價、達標排放、環境監測要求、環境盡職調查、危險廢物管理、環境事故預防與應急、生態恢復、清潔生產、綠色采購等方面對企業環保提供指導，并鼓勵企業加強信息公開與溝通交流，積極參與環保公益活動，加強與國際接軌。應該說，這些規定在指導中國企業在“走出去”的過程中做好環保工作，推動對外投資合作可持續發展方面，具有積極意義。尤其《指南》，較為系統、全面，基本涵蓋了中資企業對外經營的主要方面，建立起較為完整的規則框架，具有積極意義。但其不足之處也很明顯，主要表現在：法律文件層級較低，作用范圍有限現行規定多來自于“條例”“辦法”“意見”“指南”等部門規章或規范性文件，層級較低，只能對部委職權范圍內的具體事項略作規定，調整范圍和規范力度有限。以倡導性規范為主，約束力不足多數規定都是以“應當”“鼓勵”之類的表述，且通常既缺乏責任規定，又缺乏實質激勵舉措，基本上靠企業自覺、自律，缺乏強制，效果有限。一旦中資企業違反規定，產生不利的環境影響，也難以找到明確的法律責任及相應解決機制。內容籠統，缺乏針對性和可操作性不同國家國情不同，規定不一，現行規定往往針對中資企業在境外的普遍情形，故只能作籠統的原則性規定。企業在不同國家和地區能做什么、不能做什么、應當如何做，很不清楚，實踐規范意義有限。涉及領域狹窄，理念有待提升在涉及領域上，當前規定主要集中在污染控制方面，在資源開發、生態保護方面尚有不足，對區域性、全球性問題的應對不足。在管理理念上，仍是濃厚的單方管制色彩，缺乏對企業需求的回應機制，互動參與不足、激勵措施不足。

完善舉措與建議

制定法律條款，提升淵源層級在“一帶一路”倡議全面推進實施的大背景下，以政策性文件為主的現行規則體系已不能滿足對中資企業境外環境行為的規制需要，提升效力層級，在法律層面確立正式淵源勢在必行。對此，最便捷可行的路徑，是在《環境保護法》中增加一條特別規定，把中資企業在境外產生較大環境影響的活動納入調整范圍，既明確宣示中國在此問題上的立場和態度，凸顯中國政府履行國際義務、加強環境保護、走綠色發展道路的決心，又為相關部門針對此類活動制定有約束力的具體規則提供法律依據。確立“國內法補充適用”的基本原則環境行為情形復雜，涉及領域眾多，具體制度只能根據實際情況逐步建立和完善，立法難免掛一漏萬。對此，在法律層面制定一條體現國內法補充適用的兜底條款，確定可以適用國內法對中資企業的境外環境行為進行規制、管理的基本原則，具有重要意義。所謂國內法補充適用，是指在中資企業的境外環境行為侵害他人或造成不利影響時，允許受害人或爭議方選擇適用中國法律，在中國境內尋求法律救濟，從而避免由于當事國對該行為缺乏法律規定或規定過于寬松而導致肇事企業逃避責任、受害人得不到救濟的情況。如此規定，立法成本極低而效益多重，其在實質上把在境外活動的中資企業置于所在國和中國法的雙重約束之下，使得中國的環境法律規“一帶一路”為中國企業和資本走出國門，在他國領土上進行生產經營，直接開發利用他國資源創造了大量機會。定成為中資企業無論何時何地都應遵守的基本標準，可有力駁斥有關中資企業通過境外經營“轉移污染”的污蔑；也可增加中國環境法在“一帶一路”沿線國家的適用幾率，使之成為此地區相關爭議的常用準據法，為擴展中國法律制度的影響力，主導地區規則的制定提供機會。制定綜合性行政法規，完善具體制度，提高可操作性《指南》提出了很好的制度框架，但失之籠統，與“一帶一路”背景下中資企業的火熱實踐不相適應，其層級、范圍、理念也需要擴展、提升。有鑒于“一帶一路”的重要意義，以及其涉及事務的復雜多樣，應由國務院牽頭，在商務部、環保部、國土資源部等相關部委的共同參與下，制定行政法規性質的“中資企業對外投資合作環境保護條例”，把原《指南》及《關于推進綠色“一帶一路”建設的指導意見》《“一帶一路”生態環境保護合作規劃》《“一帶一路”建設海上合作設想》等政策文件中的制度設想具體化，制定詳細規則，形成可直接適用的制度，增加強制力和約束力，普遍運用于中資企業的海外行為，使之成為中資企業的“標配”。目前應重點建設的基本制度包括：企業對外投資環境風險審查機制、企業內部環境管理制度、重大決策內部環評制度、環境自我監測體系、環境盡職調查制度、危險廢物管理制度、環境事故預防與應急預案制度、清潔生產與循環經濟制度、環境績效信息公開制度、自然資源開發的公益共享制度、國家綠色發展基金、綠色“一帶一路”生態環保大數據服務平臺建設等。商務部及相關部門應注意收集相關信息，把這些制度的建立、健全程度和實施、遵守情況作為對企業進行信用等級評價、政策減免優惠、金融財稅支持、政府采購選擇等的重要參考。因事、因地制宜，充分發揮部門規章和地方立法作用“一帶一路”具有濃厚的地緣色彩，中國與不同國家有著不同的合作重點，中資企業在不同國家的投資經營活動也往往有著明顯的行業特征或領域傾向。譬如，根據“一帶一路”國際合作高峰論壇，中國與越南等東盟國家在建立反垃圾走私合作機制及區域性聯合執法方面，與馬來西亞、波蘭在水資源領域方面，與巴基斯坦在水電方面，與瑞士在環境、能源方面，與柬埔寨在海洋觀測方面，與尼泊爾在旅游文化方面分別有合作任務，而這些任務又“分解”到相關部委或特定地區。故充分發揮部委和地方立法權，由在某領域負有特定職責的部委和地方對該領域中資企業的境外活動做出的細致規定，可進一步細化和完善相關制度體系，制定更具針對性和操作性的規則。拓展法學視野，加強與沿線國家的合作研究與交流毋庸諱言，當前中國法學的西方中心主義色彩非常嚴重，不僅理論上唯西方馬首是瞻，而且在制度認知上也嚴重偏向于發達國家。對于許多發展中國家的環境法狀況，國內學界及實務界幾乎一無所知，這無論對于幫助中資企業預判形勢、降低風險，還是對于了解中國與其他國家的差異以完善相關制度，降低制度適應成本，都非常不利。對此，應有針對性地組織翻譯“一帶一路”沿線國家的環境法律文獻，推動學術研究，并充分利用各種機會，加強與沿線國家在環境法學領域的合作研究和交流，互通有無，增進了解。

作者:鞏固 單位:浙江大學光華法學院

參考文獻

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