當代勞資沖突的法律機制解析

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本文作者：范晶波工作單位：南京師范大學法學院

我國現處于特殊的社會轉型期，由于經濟、社會和科學技術的發展，作為勞動行政重要內容的勞動監察，其運行的條件和環境均已發生了根本性的變化，致使現行制度無力應對頻頻出現的勞動爭議和勞動者權益被侵害的事件。因此，加強勞動行政管理、構建和諧勞資關系，已成為社會各界當前關注的焦點問題。這就有必要重新審視勞動監察制度的組織、作用和運行模式，從而對政府執政能力提出新的要求，亦即，作為公共權力應當如何充分發揮其調控職能，以協調、整合勞資雙方的利益關系。

一、勞資沖突：轉型期我國勞動監察制度的新挑戰

勞資關系在市場經濟體制下凸顯為一種經濟關系，它反映了勞動者與勞動力使用者之間在經濟運行過程中發生的涉及勞動者和用人單位雙方利益的各種關系，尤其是勞動者與用人單位之間在勞動報酬、勞動條件、工作環境等制度形成和執行過程中相互之間的權利與義務關系。和諧勞資關系是企業持續發展的前提，也是構建和諧社會的基石。然而，我國勞資關系的現狀不容樂觀，呈現緊張狀態。伴隨著國有企業的市場化改革以及多種所有制并存格局的形成，勞動爭議案件數量攀升。國有企業改制后，勞動關系由行政型為主逐步轉向契約型為主，職工各種利益的實現主要依靠企業內部。經濟利益成為調節勞動者和用人單位之間關系的核心杠桿。在國企改制過程中，關于職工安置的問題往往會涉及本企業大部分甚至全部勞動者，因此，矛盾一旦激化，極易引發連鎖反應，升級為大規模的集體勞動爭議，甚至發生暴力流血事件。而在民營企業中，勞資沖突則集中表現在資方欠薪、任意延長勞動時間、加強勞動強度和肆意懲罰工人；勞方怠工、破壞生產以及出現傷害企業主等報復行為也時有出現。這些都給社會帶來了不安定因素。即便在工資水平高、福利待遇好的外資企業，盡管報酬較高，但勞動時間較長，勞動強度較大，而其強制性的社會保險并沒有完全執行，因此，大量爭端、沖突也經常產生。誠然，造成勞資沖突的原因是多方面的，解決勞資糾紛的途徑也是多樣的。在市場經濟條件下，勞資關系作為一種重要的社會關系，深刻地受到法律和政策的影響。事實證明，在特定歷史階段勞動行政部門在經濟增長優先政策影響下所采取的低強度的勞動監察工作方式已不能適應形勢的變化，在認識主要社會矛盾的基礎上，政府治理理念和模式也應發生相應轉換。譬如2008年正式實施的《勞動合同法》就體現了政府治理勞資關系理念的轉變：節制資本權力、增強勞方力量、平衡勞資關系、緩和勞資矛盾和沖突。在此背景下，我國勞動監察作為政府介入勞資關系的行政法律手段也應得到進一步加強，這既是現實國情的需要，也是其自身功能的體現。具體原因如下：第一，從中國法制現代化進程來看，政府是法制現代化的主導者。在我國，“大政府、小社會”一直是社會的傳統政治架構。勞動力市場不規范，社會中間層不完善，社團組織不發達，工會和雇主組織的功能還遠未形成，實現勞資自治的時機還不成熟，所以現階段政府在勞資關系運作過程中的作用必須得到進一步的加強。但是，這種加強與計劃經濟年代政府通過行政手段直接決定政府、企業和職工之間的利益分配有很大不同。計劃經濟時代，政府在勞動關系中既是勞動關系主體，又是規則的制定者。而在市場經濟體制下，市場機制成為最主要的資源配置手段和調控手段，政府不再直接參與勞動關系之中，其主要職責是提供相關制度，為勞動關系協調和經濟社會持續發展提供良好條件。所以，作為勞動法制的有機組成部分，勞動監察制度應在政府的主導下順應社會形勢所需，發揮其應有作用。毋庸置疑，現代法律追求的不僅是抽象的形式公平正義，而且應在考量社會關系主體地位、綜合實力的基礎上，確保主體的權利義務達到實質上的公平正義。因而，在勞動監察立法與執法過程中，政府應明確其角色定位。首先，作為勞動者的保護者，其手段主要是通過制定法律政策將對勞動者權益的保護滲透到勞動保障監察工作之中。政府制定勞動政策和法律的依據是市場中勞資關系力量的對比，并通過對勞動者的傾斜保護，達到勞資關系的平衡與和諧。其次，作為國家公共權力的代表，政府在勞動法制現代化建設過程中還應承擔起公共責任，通過運用命令權、強制權、形成權等行政權力，介入到勞資關系中。其實質是以公法限制私法，以社會利益的保障為出發點，對傳統私法的財產絕對、契約自由等原則予以矯正。第二，從勞動監察的自身屬性和功能來看，它有助于促進勞動權的實現。首先，勞動監察制度的生成和發展是勞動權發展的必然結果，體現了對處于弱勢地位的勞動者給予的特殊保護和人文關懷；同時，勞動法的實施也需要政府有形之手的推動，以促進勞動權的實現。我國已建立了以《勞動法》和《勞動合同法》為基礎的勞動法制體系，但現實情況是，用人單位常常基于強勢地位侵害勞動者合法權益，該類事件經常發生，表明勞動法制的原則和具體規則并未得到有效遵守。換而言之，勞動法律的制定并非必然帶來勞動者權益的實現。其中部分原因是由于實踐中大量存在執法不力問題，這不僅違背了立法者的良好初衷，而且會動搖法律的權威性。目前勞動權的保護和實現與立法的預期尚有距離，只有完善勞動監察制度才會促進勞動權從立法層面走向實踐層面，進而使得勞動者真正享有法律所賦予的權利。其次，勞動監察的職責主要是以勞動基準制度為核心進行執法活動，且以檢查用工單位應當承擔的法定義務為基本內容，其目的在于通過國家的強制性干預，調整失衡的勞資關系，特別是要強化勞動基準制度的剛性和對制度的執行力。因而，加強勞動監察工作對于貫徹核心勞工標準具有重要意義，就效力而言，這將有助于維護勞動者的合法權益。

二、勞資沖突控制的有效平臺:政府監管的功能

“激進的經濟學家們認為，勞動不同于任何其他商品，因為不能把勞動與勞動者分開。因此，勞動需要有其他商品不需要有的‘訓練’方式，而且因此購買和出賣勞動是一個深刻的政治問題。”[1]此外，“雇傭勞動市場的存在對于企業是一種不可或缺的制度條件，并且該市場像其他市場一樣實行的是明顯附屬于法權的自由和正式平等，但是這對被迫出賣自身勞動力的雇傭勞動者來說，仍然是一種強制的力量，是一種實質非理性的存在。至于雇傭勞動者進入企業后則更明顯地受到雇主以及他借助的科層管理制度的命令和約束。”[2]由于勞動與勞動者的不可分割性，勞動者對自身的勞動享有所有權，通過市場交易，勞動者將勞動所有權讓渡給勞動力的購買方，以此獲得維持生活的資本，因此，對勞動的保護即是對勞動者生存權和發展權的保護。政府監管勞資關系之所以必要，是因為政府執掌國家政權，是公共利益的代表者。對政府而言，其職能是一個復合體，是包括階級統治職能、社會管理職能、社會服務職能和社會平衡職能在內的一個綜合職能結構。政府作為公權力介入勞資關系是其職能的體現。它可以通過控制、緩和勞資矛盾，保障勞動者的人身權和財產權，達到維護社會穩定、促進社會發展的目的。一般說來，政府有兩種介入勞資關系的方式：其一是法律介入，其二是行政介入。勞動監察作為政府行政行為，可以消解“強資本弱勞工”為特征的勞動力市場結構的失衡，就其本質而言，是公權力對私權利的強制性介入。其介入的合法性依據在于“現代市場經濟法治條件下的國家，其角色已發生了根本性的轉變。它在承認市場主體之間契約自由合法性的基礎上，根據法律授權，按照法律規定和法定程序可以對特定的契約關系及其履行進行規制”[3]。此外，“利益沖突是普遍的，社會即利益沖突的載體，法律承擔著社會控制與平衡利益沖突的職能。”[4]因而，“法的整個運行過程實際上就是對各種利益進行衡稱、選擇、取合并通過權利和義務對這些不同利益進行權限性、規范性調整的過程”[5]。勞動法律規范是協調勞資利益關系最基本的方式之一，國家通過對其有效運作來確認、權衡各種勞動利益關系，并以此為依據控制和平衡勞資利益沖突，從而妥善協調勞資利益關系。而勞動監察則是政府運用有形之手推動勞動法律的實施，所以勞動立法的邏輯起點即是勞動監察的邏輯起點：協調失衡的勞資關系，保障處于弱勢的勞工合法權益，通過利益的調整控制勞資沖突。具體說來，其對勞資利益關系的調控功能主要體現在以下幾點：其一，利益的確認。勞動監察對勞資利益的確認，是通過規定勞動監察的職能范圍來完成的，因此，確定勞動監察的職能范圍即是明確勞方權益的保護范圍。不過，對于用工方的勞動用工自主權以及生產經營管理權應給予尊重，不得隨意干預和破壞。因為“如果沒有某些具有規范性質的一般標準，那么有組織的社會就會由于在作下述決定時把握不住而出差錯，如:什么樣的利益應當被視為是值得保護的利益，對利益予以保證的范圍和限制應當是什么，以及對于各種主張和要求又應當安排何種相應的等級和次序。如果沒有這種尺度，那么這種利益的調整就會取決于或然性或偶然性（而這會給社會團結與和諧帶來破壞性后果），或者取決于某個群體的武斷命令，該群體有權強制執行它自己的裁決。”[6]可見，勞資利益的確認，是勞動監察活動的初始環節，勞動監察職權不明，就會造成監察失范。其二，利益的保護。勞動監察對勞資利益的保護，涉及到政府在培育市場經濟過程中的基本價值取向。我國在社會主義市場經濟中的基本價值取向是“效率優先、兼顧公平”，但為發展地方經濟，地方政府僅較多地考慮對資本的吸引力，把追求經濟效益的增長放在首位，從而在一定程度上造成了政府作為公共利益代表者的職能缺位，忽視了對勞動者合法權益的維護。政府既是經濟建設的主體，又是社會公正和社會秩序的維護者，在追求經濟效益的同時，還應重視經濟和社會發展的平衡，維護社會的公平和正義。既然如此，政府在處理勞動者和資本的關系時，就應當在追求整體經濟增長的同時，實現勞動者與資本的互利，而不能任由市場機制來調整勞動力和資本之間的相互關系，畢竟，市場也有失靈的時候。另一方面，勞動者和資方之間的地位是不對稱的，資方處于強勢，勞動者處于弱勢，因此，如果政府一味片面地追求效率，那么它所制定的公共政策則難免間接地加劇勞動者的不利處境。其三、利益的救濟。勞動監察是國家強制性干預勞資關系的行政行為。監察機構通過日常巡查、書面審查、接受舉報投訴、專項執法檢查、聯合監察檢查等方式，采取事前控制、事中管制、事后懲罰等手段維護勞動者的合法權益。因此，對勞動者而言，勞動監察是獲得權利救濟的有效途徑。勞動監察機構既可以主動履行職責，直接強制資方履行法定義務，也可以應權益受到侵犯的勞動者請求履行職責；既可以是預防性執法，也可以是糾錯性或制裁性執法。由于執法對象僅是用人單位，勞動者在整個行政執法過程中是作為有利害關系的第三人存在的，且其主體地位是隱性的，因此，對勞動者而言，盡管勞動監察是間接的救濟手段，但自身所享有的權益卻通過國家公權力得到了切實保護。可見，勞動監察具有利益救濟的功能。

三、沖突走向協商：勞動監察的法制化路徑

沖突總是伴隨著利益而存在的。勞資沖突的本質是勞資雙方利益的沖突，是雙方為其利益最大化而進行的博弈。但這種博弈需要制度的保障，通過制度的安排將這種沖突控制在一個合理的限度內。平衡勞資利益，實現多樣性基礎上的統一性，才是承認利益差別基礎上的共贏。實現勞資和諧是一項系統性的工程，其亟待解決的關鍵問題是勞資關系主體地位的不平衡、企業的單決制和社會發展中效率與公平的失衡。毋庸置疑，勞動監察在政府控制勞資沖突的法律機制中扮演著極其重要的角色，而能否實現有效監察，關鍵在于制度設計中對以上三方面問題的解決。新憲政主義的有效政府理念為設計勞動監察制度提供了一個方向：“憲政政體必須不止是限制權力的政體，它還必須能有效利用這些權力，制定政策，提高公民的福利。”[7]“有效政府不僅是一種價值取向，是法理意義上的‘有效’（validity）；也是一種運行過程，是運行意義上的‘有效’（efficiency）；更是一種運行結果，是結果意義上的‘有效’（effectiveness），體現了靜態價值與動態結果的有機結合”[8]。作為公權力的政府，如果能夠有效監管勞資關系，就必須在價值理念上確立勞資利益衡平，在監管運作過程中通過協商等柔性手段抗衡企業單決制，最終實現勞資關系的和諧。（一）勞資衡平：勞動監察價值上的有效性新古典經濟學認為，勞資關系的本質是勞方和資方之間關于勞動這種生產要素的買賣關系，勞動者付出勞動是為了獲得收入，資方購買勞動是為了獲得勞動在生產過程中所作的貢獻。在勞動力作為商品進行交換時，交易雙方只要遵守信息對稱、公平和自愿的原則，這種商品交換就是合理的，其簽訂的勞動契約就是建立在平等協商基礎之上的，作為第三方的政府不應介入。然而，現實情況是，在勞動力交易市場，有些資方為了追逐利益的最大化，在訂立勞動契約時會隱瞞某些與勞動相關的真實信息。由于信息不對稱，勞動者往往在簽訂勞動契約后，進入生產領域才會發現資方提供的真實勞動條件，發現各種勞動風險的存在，如勞動的付出與回報不成正比等等。而此時要單方改變不公正現狀是非常困難的，勞動者就有可能成為勞動契約的“破壞者”，引發勞資矛盾。勞動契約簽訂后，勞方和資方的關系就轉換成“命令—服從”的不平等關系。因為勞方所掌控的勞動所有權讓渡給資方，資方通過工資的形式購買了勞動者的勞動，并籍此獲得了對勞動力的控制權。勞動力交易市場上的雙方的形式平等性進入生產領域，“勞動者所享有的這種自由平等權就徹底還原其原有面目：勞資雙方在實際社會地位上所處的完全不平等性”[9]。其結果是，資方可以通過勞動紀律和內部規章制度對勞動者進行規制和處罰，而勞動者卻缺乏強有力的措施與之抗衡。此外，由于利益的存在，勞資雙方存在潛在的抗衡性，這些都有可能破壞已有的勞資關系。資本逐利的本性使得資方為獲得利益的最大化，在不受任何外在約束的情況下會非理性地、最大限度地課減勞動者的利益；勞動者也有可能在獲得利益的情況下逃避相應責任。但相對而言，資方的行為會更具侵犯性，因為企業組織是一個非對稱的權力結構，它不僅有自由交易的特征，還有監督、管理和控制的權力。而企業內部的職工作為單個勞動者，一旦權利受到侵犯，能夠調動和運用的資源是有限的，因而難以應對這種有組織的權力。“協調勞資關系的關鍵是要均衡勞資力量，一方面是要合理限制資本的本能張力，另一方面是要增強勞動者與資本博弈的力量。但是，在市場經濟中單靠資本或勞動力都無法實現勞資力量的均衡”[10]。如前所述，無論是在勞動力交易市場抑或生產領域，勞動者相對于資方都處于弱勢地位，因此，勞動監察機關作為行政力量介入失衡的勞資關系，可以增添弱勢勞方與強勢資方相抗衡的砝碼，從而平衡雙方利益分配，通過監察的方式運用國家強制力保障勞動法律法規的實施，維護勞動者的合法權益。所以，勞動監察功能的發揮，在于通過保障勞動者權益實現勞資衡平價值理念的確立。這就要求地方政府轉變執政理念，不再堅信發展經濟只能“依靠資本而不依靠勞動”，采取種種措施不再僅僅為了吸引和鼓勵資本投資。過去那種增長優先的目標和動力使得地方政府無暇顧及勞動者權益的保障，甚至為了地方經濟利益而采取逆向行動，從而阻止勞動監察機構的監管。事實上，勞權保障與經濟增長的協調，才真正體現了公平與效率的共存、共生。政府執政理念的轉換也是勞動監察制度價值有效性的內在保障。（二）協商共治：勞動監察運作上的有效性現代行政已從傳統的命令行政、權力行政逐步地轉化為參與行政、服務行政，公共治理模式應運興起。全球治理委員會在《我們的全球伙伴關系》的研究報告中對“治理”進行了定義：“治理是指各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的不同利益得以調和并且采取聯合行動的持續過程”[11]。亦即是說，公共治理強調治理主體的多元化，在治理方式上先協商后強制，治理過程實現全面開放，運作過程依賴參與主體共同組成的合作關系，通過博弈實現利益的均衡。在公共治理模式下，行政權不再是人權的對立物，政府和公眾之間是服務與合作、信任與溝通的關系。這種溝通是主體之間的交流、對話和討論。正如存在主義哲學家雅斯培所認為的那樣，“理智只有在討論中才能得到明了”，而“人與人之間的溝通是達到各種形式的真理之途徑”[12]。勞動監察作為行政行為，對其運作過程有效性的考量也在于能否通過柔性的協商減少執法機構單方的強制，在對話的基礎上達成合意，實現各方利益的多樣性共生、制衡性共進、循環性再生。1.協商的參與主體“勞動監察制度的本質，是以憲法、勞動法律法規的規定及其基本精神為依據，以維護勞動者正當合法的人身與財產權益為目的和主要任務的行政執法過程。”[13]勞動監察具有執法和監督檢查雙重職責。因此，對勞資關系的監管過程是“預防與控制”的過程，對勞動監察機構而言，尋求合作伙伴，通過多元主體的參與，及時獲取各方面的信息，可以從預測和預防事故的角度組織、開展工作。合作包括體系內的合作和體系外的合作。體系內的合作是通過勞動行政管理體系范圍內跨地區和跨部門的合作，不同監察機構的協調可以保障所有層面上的有效行動。體系外的合作主體包括其他政府機構、工會組織、行業協會、民間商會、企業聯合會等，通過廣泛的合作，自由、寬容的協商，公開、理性的對話，可以對可能發生的風險和事故取得良好的勸阻效應。這種合作的基礎在于，通過各方的對話，積極表達自己的利益訴求，“一方面為參與者充分展示其他參與者的觀點和利益所在；一方面為所有參與者提供了學習他人的機會；另一方面也是參與者在理解了其他參與者的觀點之后，適時修正自己原來的觀點，以更好地達成理解的一致”。這種合作的成效在于，“人們認可這樣的決策結果并自覺遵守，因為這是他們參與進來并充分協商后達成的基本共識，他們都對結果產生了不同程度的影響，決策在一定意義上已經體現了他們的利益。”[14]勞動監察運作過程中，各方主體的參與可以減少和降低可能發生的勞資沖突風險，有利于政府勞動法律政策推行的可持續性，從而大大改善勞動監察的總體效果。2.協商的限度勞動監察運作過程中的協商，是建立在勞動基準制度基礎之上的。它不僅是監察機構與相對人的協商，還包括在監察機構的主持下，相對人與案件利害關系人之間的協商。協商的底線是不觸及勞動基準法規定的強制性義務。根據《勞動保障監察條例》的規定，可以進入勞動監察的勞動基準事項包括：用人單位遵守禁止使用童工規定的情況、用人單位遵守女職工和未成年工特殊勞動保護規定的情況、用人單位遵守工作時間和休息休假規定的情況、用人單位遵守支付勞動者工資和執行最低工資標準的情況等。需要指出的是，“在勞動基準中，公法性權利義務和私法性權利義務之間存在著相互轉化的可能”[15]，勞動基準是勞動契約的“保底”內容，因此，對勞動基準的違反同時也是對勞動契約的違反，勞動者不能因為是雙方簽訂的民事契約而放棄保底權利。因為這是國家為了保護勞動者的生存權、健康權而強制性為用工方設置的法定義務。（三）勞資和諧：勞動監察結果上的有效性勞動監察的指向是工作場所中的公正，因此，實現工作場所中的公平正義是推進勞資關系和諧的關鍵。所謂公平正義，“就是社會各方面的利益關系得到妥善協調，人民內部矛盾和其他社會矛盾得到正確處理，社會公平和正義得到切實維護和實現”[16]。勞動監察存在的意義則取決于監察結果的有效性，亦即，維護勞動者的權益，使其能夠在工作場所更有尊嚴、體面地勞動。至于勞資和諧，則是指在承認利益差別基礎之上的由靜態轉向動態的和諧、由形式正義轉向實質正義的和諧。需要說明的是，實現勞資和諧，須在兩個環節取得認識與實踐的真正突破：利益差別與實質正義。首先，勞資和諧是實現利益差別的和諧。在國家本位主義觀念下，利益一致曾經意味著個人利益被抽象于國家利益之中。當然，可以說，“勞動與資本的平衡是在政府層面上完成的，政府運用行政力量維持著一種‘鐵’的秩序”，其效果是，“在這種體制下，勞動與資本沒有沖突。也可以算是一種和諧的勞動關系，是一種低效且抹殺個性的靜態和諧”[17]。然而，需要強調的是，“利益一致是計劃經濟下勞動關系的基本特點。這種利益一致又是以國家代表各方的利益為基本出發點來處理有關勞動關系的矛盾和勞動問題的。向市場經濟過渡，勞動關系最突出的變化是勞動關系的雙方作為利益主體獨立和區別開來。這一變化是市場經濟要求生產要素明晰和定位的客觀反映，使得勞動關系在構成、運行和關系處理等各方面都發生了一系列的變化。這種變化的總的方向是在承認勞動關系雙方利益差別的基礎上，通過規范雙方的權利義務來協調雙方的利益差別和矛盾。”[18]目前的情形是，市場經濟是主體多元化的經濟，只有利益歸屬不同的主體，交易才能正常進行。因此，就勞資關系而言，作為社會生產要素的生產資料和勞動力歸屬于兩個不同主體，兩者利益存在背離：前者要求利潤最大化，后者要求工資最大化。只有承認利益存在差別，才能通過法律的運作規范雙方權利義務，達到調和兩者之間的利益差別的目的，而不是以利益一致為出發點來強行規制雙方行為。其次，勞資和諧是實現實質正義的和諧。實質正義，是在社會基本制度所賦予人們基本人權(生存、平等、自由)的基礎上，強調社會經濟領域實行有差別的公平，即對于那些受惠最少者予以更多的機會和利益，以使他們不至于因為偶然的出身和稟賦而喪失原初狀態下的基本權利。因此，可以說，“從謀求最大多數人的最大利益到關愛社會境況最差者，這是正義立場的重大轉變，是正義日益合乎自身的規定性。”[19]勞動監察作為行政執法行為，就是以國家公權力防止用工方以契約自由名義限制勞動者的自由，從而對勞動者給予特殊保護。對勞方和資方不平衡的經濟利益關系給予矯正，對處于弱者地位的勞動者的生存利益給予直接保護。只有這樣，才能在市場經濟條件下，以利益最大化為目標，平衡強者與弱者之間形式平等而實質不平等的經濟利益關系。因此，勞動監察的根本目的是維護勞資關系，維系和諧穩定，實現實質正義。