資源開發法律的缺點及改善

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本文作者：衛德佳工作單位：西南石油大學

引言

資源型城市（包括資源型地區）是以本地區礦產、森林等自然資源開采、加工為主導產業的城市類型[1]。長期以來，作為基礎能源和重要原材料的供應地，資源型城市為我國經濟社會發展做出了突出貢獻。但是，由于缺乏統籌規劃和資源衰減等原因，這些城市在發展過程中積累了許多矛盾和問題，主要是經濟結構失衡、失業和貧困人口較多、接續替代產業發展乏力、生態環境破壞嚴重、維護社會穩定壓力較大等。由于資源所在地居民的生存和發展對資源賦存具有高度依賴性并承擔了資源開發的外部性后果。因此，建立資源開發補償機制及其法律制度是世界各國進行資源開發的通行做法。資源開發補償是“從法律社會本位出發，平衡資源收益者和資源保護者、受損者之間的利益，資源開發利用者、資源保護的受益者基于其所受益及對資源的破壞、對環境的污染和資源所在地發展機會的限制，向資源的保護者和受損者支付代價以治理污染，及對資源所在地主體進行補償的經濟責任和法律義務”[2]。資源開發補償的內容主要是對環境、生態的不利影響的補償。資源開發補償機制是指通過法律、經濟、政策和市場等手段，對因開采利用資源而導致資源所在地生態環境污染、經濟社會可持續發展機會受限制或喪失而進行的治理、恢復、校正所給予的資金扶持、財政補貼、稅收減免、政策優惠等一系列活動的總稱。依據礦產資源的價值論、資源耗竭性補償理論以及資源的外部性理論，礦產資源補償機制包括對現行礦產資源定價下的經濟價值補償，對礦產資源開發中污染破壞的補償，對礦產資源開發后替代資源研究開發的補償，對因資源保護和開發喪失發展機會的區域內居民的補償，以及對發展機會受限制和喪失區域發展模式創新的補償[2]。資源開發補償機制應包括對因資源開發而產生的一切溢出性補償。這些溢出性成本包括資源開發所帶來的環境負外部性和資源地居民所支付的社會成本，以及能真正反映資源價值的經濟成本[3]。2007年12月國務院的《關于促進資源型城市可持續發展的若干意見》明確提出了“建立健全資源型城市可持續發展長效機制、培育壯大接續替代產業、加強環境整治和生態保護”的意見，并提出了“2015年前，在全國范圍內普遍建立健全資源開發補償機制”的工作目標。但是，作為資源開發補償機制建立依據及其保障的資源開發補償法律機制在我國并未真正建立起來。因此，大力加強資源開發補償法律問題研究，盡快建立健全資源開發補償法律保障機制，確立有利于資源型城市可持續發展的體制、機制，是貫徹落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的要求，也是當前保障能源資源供給、保持國民經濟持續健康協調發展的重要舉措。

一、我國現行資源開發補償法律保障機制的缺陷

（一）我國能源生產與消費的特點導致中國區際發展的不均衡、不公平。長期以來，資源地為國民經濟和社會發展提供了主要生產資料、做出了重要貢獻。但由于我國過于片面強調資源配置與生產力布局的地域分工，使中國能源系統出現“能源與經濟的布局不匹配。近80％的能源資源分布于西部和北部，但60％的能源消費在經濟發達的東南部地區”[4]的特點，導致我國區域經濟社會發展出現嚴重失衡，影響國家整體經濟社會的可持續發展。（二）老資源地相繼出現嚴重的經濟社會問題，并波及影響到經濟社會的可持續發展。資源的自然稟賦決定了資源型城市隨資源減少、枯竭走向衰退是一種客觀必然，其消亡則是市場和政府雙重失靈的極端表現。長期以來，我國忽視資源開發補償機制的建立，但計劃經濟體制使資源型城市的各種問題被隱性化，在資源開采進入后期、資源出現枯竭時，資源地在資源開采過程中累積的矛盾和問題集中爆發，出現嚴重社會經濟問題：各種資源逐漸枯竭，產業整體萎縮，發展無以為繼；資源地經濟陷入危困，城市發展及社會穩定面臨極大壓力；資源地生態出現嚴重危機，大氣污染、水體污染、廢棄物污染、生物污染、噪音污染嚴重，植被破壞，水土流失，地表層損壞嚴重，林地、草地退化、沙化、堿化、沙化加劇。（三）我國現行資源稅費費率太低，沒有反映資源的真實價格。我國目前的資源稅費主要有以下三種：1.礦業權使用費。按照《探礦權采礦權使用費和價款管理辦法》第5條的規定，我國探礦權、采礦權使用費的收取標準：探礦權使用費以勘查年度計算，按區塊面積逐年繳納，第一個勘查年度至第三個勘查年度，每平方公里每年繳納100元，從第四個勘查年度起每平方公里每年增加100元，最高不超過每平方公里每年500元；采礦權使用費按礦區范圍面積逐年繳納，每平方公里每年1000元。礦業權使用費制度設立的目的是解決礦業權作為一種物權的有償使用問題[3]。從其計征的方式看，礦業權使用費類似于西方國家征收的礦業權地租金[5]。但在我們的能源壟斷企業高呼銷售要與國際接軌的今天，這種收費是何等的低廉。2.資源稅。礦產資源稟賦數量有限，征收資源稅的目的在于對其進行合理配置，促進資源的合理開采、有效利用。如果征收標準過低，則發揮不了稅收的調控功能。從我國資源稅征收的稅目和征收的稅額幅度看，原油每噸為8-30元、天然氣每千立方米為2-15元、煤炭每噸0.3-5元、其他非金屬礦原礦每噸或每立方米為0.5-20元、黑色金屬礦原礦每噸為2-30元、有色金屬礦原礦每噸為0.4-30元。反觀西方國家，以油氣資源為例，美國的石油資源稅每噸超過130美元，是我國石油資源稅的34倍[6]；荷蘭對北海油田大陸架石油資源稅采用從價計征的方式征收50％-70％的石油資源稅[3]；德國的石油資源稅為每升1.22歐元，并于1993年、2003年兩次對燃用液化氣加收生態稅，累計升加收3.45歐分[7]。從以上對比可以看出，我國對上述不可循環的耗竭性資源仍采用從量計征的方式征收資源稅，制度的設計未與市場聯動，因此無法通過市場的供求關系反映出資源的稀缺性；征收稅率太低，未與資源耗用成本掛鉤，更沒有將資源開發的社會成本內部化[3]。3.資源補償費。按照《礦產資源補償費征收管理規定》第3條的規定，礦產資源補償費按照礦產品銷售收入的一定比例計征。采礦權人對礦產品自行加工的，按照國家規定價格計算銷售收入。資源補償費費率為0.5％-4％，其中，石油、天然氣、煤炭與煤層氣為1％、其他非金屬礦為2％、黑色金屬礦為2％、有色金屬礦為2％-4％。按照該《管理規定》第10條的規定，中央與省、直轄市礦產資源補償費的分成比例為5∶5；中央與自治區礦產資源補償費的分成比例為4∶6。其征收準仍然過低，不符合市場經濟下國家資源稅費征收的發展趨勢，未能有效發揮其調控功能；地方分成比例低，不利于資源地的發展。

二、完善我國資源開發補償法律機制的建議

基于上述分析，完善我國的資源開發補償法律機制已迫在眉睫、勢在必行！為此，筆者建議，從建立、完善保障資源地可持續發展的配套制度，修改現行法律制度，重點加強資源開發補償立法，完善行政執法監督及考核機制等多個方面，完善我國的資源開發補償法律機制，以促進我國國民經濟和社會的可持續、和諧發展。（一）建立、完善相關配套制度，保障資源地可持續發展。首先，全面建立資源地可持續發展基金制度。要完善資源性產品價格形成機制，加快資源價格改革步伐，逐步形成能夠反映資源稀缺程度、市場供求關系、環境治理與生態修復成本的資源性產品價格形成機制。科學制定資源性產品成本的財務核算辦法，把礦業權取得、資源開采、環境治理、生態修復、安全設施投入、基礎設施建設、企業退出和轉產等費用列入資源性產品的成本構成，完善森林生態效益補償制度，防止企業內部成本外部化、私人成本社會化。開采礦資源、提供礦產品的過程中對生態、環境、社會造成的不利影響應計入成本，在資源產品價格中體現出來，從而籌措資源開發補償資金。其次，加大中央和省級財政對資源型地的轉移支付力度。建議按照國務院《關于促進資源型城市可持續發展的若干意見》要求，中央和省級財政進一步加大對資源枯竭型城市的一般性和專項轉移支付力度，增強其基本公共服務保障能力，重點用于完善社會保障、基礎教育、環境保護、公共基礎設施建設等方面。再次，充分發揮生產型增值稅向消費型增值稅轉型的作用。對于資源型城市來說，首先應當及時抓住增值稅轉型改革的契機，用好用活這一政策，制訂合理的開采計劃，運用新技術、新工藝，加快技能改造、設備改造，加大環保設施投入，提高資源采收率，發展上下游產業，拉長產業鏈條，提高資源利用效率，把資源優勢轉化為經濟優勢。（二）修改現行法律、法規，以適應資源開發補償法律機制的要求。這包括以下幾方面的內容：1.《增值稅暫行條例》的修改完善。首先，在資源型城市試行全面規范的、真正意義上的消費型增值稅。其次，在資源型城市試點提高增值稅留地方的比例。建議將增值稅分享比例在中央和省級地方政府之間進行調整，可以考慮按照6:4分成。再次，調整增值稅的納稅地點。應當改變現有的增值稅納稅地點和匯總繳納方式，在資源開發地全額繳納稅款。第四，在資源型城市試點，對技術轉讓費、研發費用、新產品試制費，比照交通運輸費用按7%的扣除率進行進項稅額抵扣，以降低企業的稅收負擔，加快資源開發地的高新技術企業的發展。2.《企業所得稅法》的修改完善。首先，應適當給予資源型城市稅收優惠政策，以稅收政策帶動、引導資源型城市發展的趨向，對資源開發地企業實行企業所得稅減免，吸引民間資本的投入，為化解目前資源枯竭型城市面臨的巨大社會問題奠定基礎。其次，調整企業所得稅的分享辦法。需要調整資源型城市企業所得稅在中央與地方分享辦法，凡是在資源型城市從事生產經營的企業，無論是中央企業還是地方企業，所得稅全部留歸地方，盡力扶持地方財力，支援地方建設。第三，修改企業所得稅納稅地點的規定，對資源開采企業實行所得來源地繳納。3.改革資源稅。首先，要完善資源稅的計算依據。現行資源稅稅率是采取從量計征的方式，并且稅率明顯偏低。應當改變征稅的計稅依據和征稅方式，改為從價計征（目前已在全國推行）。其次，調整資源稅的使用用途。應加強對資源型城市或地區的補償，加強對資源開發地的污染治理和環境保護。第三，調整資源稅的分配方式，資源稅確定為地方稅種，完全留給地方。4.改革資源補償費。重新定位資源補償費的主要功能，應主要體現對資源地環境、生態及社會問題的補償功能，不再體現國家對礦產資源的財產權益。建議提高資源補償費的征收標準，增加生態補償功能。應加大地方的留成比例，將收入大部分留給地方。地方留成部分，應主要補償資源型城市或地區，用于環境保護、基礎設施更新、產業轉型等領域。5.完善環境影響評價制度，強化資源地政府在資源開發環境影響評價中的主導地位。細化環境影響評價制度，將環評程序分為三個階段：環境影響報告書程序階段，環境影響評估階段以及持續評價階段，實行資源開發環境影響評價一票否決制。對單個項目進行評價時，應考慮、論證整個資源區區域內未來建設項目的布局、結構和時序，提出技術上可行、經濟布局合理，對整個區域環境影響較少的整體優化方案，促進區域內社會、環境與開發建設之間的協調發展。加大公眾參與的力度，對影響環境的因素進行信息披露，加強監督管理機制。（三）制定配套的資源開發補償法律制度。在我國的現行自然資源法律制度中，相對于礦產資源類立法而言，非礦產資源類的立法比較重視相關自然資源開發的環境、生態保護和恢復制度規定，在《森林法》、《土地管理法》、《草原法》、《水法》、《漁業法》和《野生動物保護法》中，均規定了相關的資源保護及資源開發的環境、生態恢復制度，并取得了較好的社會、經濟效益。而相對非礦產資源類立法而言，我國的《礦產資源法》在第5條第2款只是規定“開采礦產資源，必須按照國家有關規定交納資源稅和資源補償費”，而對礦產資源的開發補償并沒有明確、具體的規定，成為現行法律體系的一個“盲區”。因此，我國并沒有真正建立起完整的資源開發補償法律保障機制，資源開發補償立法在大力提倡科學發展、可持續發展，構建和諧社會的今天，已成為當務之急。1.建立統一的資源開發補償法律制度。在立法體例上，有兩種模式可供選擇：一是進行統一的資源開發補償立法，對各類自然資源的開發補償制度進行全面、系統的規定。第二種體例是鑒于我國目前的各種非礦產資源的立法中已對相關資源開發補償已有比較系統的規定，資源開發補償的立法主要是制定統一的礦產資源的開發補償法律制度。二種體例能針對我國現行立法對礦產資源的開發補償缺乏明確、具體規定的現實，具體極強的針對性；在補償主體、范圍、方式、標準、程序等方面也易統一起來，具有較強的操作性，不失為一種好的選擇。礦產資源開發補償的立法在操作層面上，可先由國務院以行政法規的形式制定《礦產資源開發補償條例》或者《礦產資源開發補償規定》，確定國家統一的礦產資源開發補償制度。待行政法規試行一定時期、在總結經驗的基礎上，再由全國人大或者其常委會制定統一的《礦產資源開發補償法》。具體到實踐層面，在國家統一的礦產資源開發補償立法出臺之前，各省、自治區、直轄市的人大及其常委會可緊密結合礦區生態環境的實際，制定符合本地區實情的礦產資源開發補償法律制度，在為本地區礦產資源開發補償提供法律依據的同時，也為全國統一的礦產資源開發補償立法積累經驗。在國家進行統一的礦產資源開發補償立法之前，建議國務院或者由其授權國家發展和改革委員會制定類似于2007年8月的《天然氣利用政策》、2007年12月國務院頒布的《國務院關于促進資源型城市可持續發展的若干意見》的《礦產資源開發補償政策》，對礦產資源開發補償的責任主體、范圍、方式、標準和程序提供統一的政策指導，防止各地區、各部門在礦產資源開發補償問題上各行其事、政出多門，促進礦產資源開發補償機制的形成和進一步完善。2.建立健全資源地生態補償法律制度。2006年3月十屆全國人大四次會議通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》規定了“按照誰開發誰保護、誰受益誰補償的原則，建立生態補償機制”，是國家首次在國民經濟和社會發展中長期規劃中提到生態補償的概念及其基本原則。建議由國務院頒布《資源區生態補償實施條例》，使這一制度以國家行政法規的形式確立下來。在《條例》中，可以對資源區生態補償的原則、主體、對象、方式、標準、重要措施、法律責任作詳細規定。3.建立以資源地政府為主的生態管理系統。生態系統管理應當在區域或地方政府的管理下，發揮靈活、適度的管理。也只有將資源地的生態系統恢復與重建工程交給資源地政府管理，才能真正克服生態要素管理的分割化，部門利益化；以及生態恢復與重建后的管護與維持的長期機制不健全兩大困境。4.建立環境合同制度。通過資源地政府和礦產開采企業訂立環境合同的形式，為資源地政府帶來治理當地生態環境的充分資金，用法律的手段保障資源地人民的環境權和發展權。5.建立強制性環境保險制度。建議擴大環境污染民事責任保險范圍。我國的環境污染責任保險不應僅限于突發性污染事故，而應把經常性排污造成的第三人受害的民事賠償責任納入責任保險的范圍。其次，應科學合理地確定保險費率，不同行業確定不同費率。同時，可考慮對不同污染區域的排污企業、排污程度，實行可浮動的彈性費率。投保單位如當年無事故發生，在續保時可予優惠。6.建立資源地資源和環境資產化管理制度。從可持續發展的角度出發，建立資源性資產的價值體系，實行資源許可證制度，規定允許的最大開發量，按照資源經濟規律進行投入產出管理，征收資源稅費，并形成以資源性資產產權管理和經營為中心的新的資源開發機制。資源開發產權可以進行市場招標、拍賣，可以實行目前城市土地經營的一些做法，這樣可以使資源的價值得到充分體現。7.開征環境稅和資源枯竭稅。用于資源地環境治理、生態恢復、產業援助、社會負擔及資源城市的轉型等需要。（四）完善資源開發補償的行政執法目標考核和監督機制，加強資源開發補償執法。要建立、健全資源開發補償的法律保障機制，必須依靠相關行政法律制度的完善，通過健全資源補償政府工作目標考核機制，完善行政責任制度，加強行政執法監督工作力度，切實做到有法必依、執法必嚴、違法必究，以確保資源開發補償制度的有效實施。結語綜上所述，針對我國現行資源開發補償法律保障機制存在的缺陷，制定、建立有助于資源地持續發展的措施和制度，及時修改現行法律規范中有悖于資源開發補償機制的內容，加快立法步伐，盡快建立以環境保護、生態恢復為主要內容的全國統一的資源開發補償法律制度，健全資源開發補償行政執法機制，確保資源開發及其補償領域有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究，必將有力促進我國生態、環境的保護、恢復，促進我國國民經濟和社會的可持續發展，促進人與自然和諧相處的和諧社會的構建！