少數民族的法律解決機制

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本文作者：件澎歐陽衫工作單位：云南財經大學

近年來,國內突發性事件頻發,尤其是邊疆民族地區的突發性事件呈現數量不斷上升、規模不斷擴大、涉及面廣、主體成分多元、行為方式激烈以及境內外敵對勢力插手利用等特點,成為影響邊疆民族地區構建和諧社會的重大不穩定因素,少數民族地區突發性事件的研究凸顯出其重要的理論和實踐意義。

一、突發性事件及少數民族地區突發性事件的概念

2006年,國務院公布《國家突發公共事件總體應急預案》;2007年,頒布《突發事件應對法》。《突發事件應對法》和《國家突發公共事件總體應急預案》是研究突發性事件最基本的兩個法律法規依據。根據《突發事件應對法》第三條的規定:“本法所稱突發事件,是指突然發生,造成或者可能造成嚴重社會危害,需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。”由此可知,突發性事件總體可以分為四類,即自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。在這四類中,社會安全事件又顯得極為特殊。前三類屬于政府社會管理的職能,而第四類往往帶有政治因素、刑事因素、民族因素,對它的處置思路、方式方法和前三類截然不同。本文所要論述的少數民族地區突發性事件,其概念法律并無明確規定,學術界的研究資料不多,也無通說或定論。隨著我國改革開放和社會經濟的發展,各民族間交流與融合日益頻繁,但因利益關系、風俗習慣、宗教信仰等因素引發的摩擦和糾紛仍然存在;境外敵對勢力長期利用民族、宗教問題對我國政權進行滲透破壞,反分裂、反滲透的斗爭形勢十分復雜。少數民族地區突發性事件固然是社會安全事件中的一類,但因其帶有民族性這一敏感因素,對社會穩定和國家安全影響甚巨。考慮到這樣的社會歷史背景,本文中的“少數民族地區突發性事件”,特指在少數民族聚居地區內,突然發生,帶有民族因素,對社會穩定和國家安全造成或者可能造成嚴重危害,需要采取應急處置措施予以應對的社會安全事件,具體包括重大刑事案件、恐怖襲擊事件、民族宗教事件和群體性事件。

二、少數民族地區突發性事件的種類和特點

(一)少數民族地區突發性事件的種類根據我國發生突發性事件的實際情況,少數民族地區的突發性事件可以作如下劃分:(l)重大刑事案件。此類事件主要包括以推翻我國社會主義制度為目的,進行煽動顛覆國家政權、破壞國家統一、危害國家安全的各種行為。此類行為構成《中華人民共和國刑法》分則第一百O二至一百一十三條所規定的危害國家安全罪。(2)恐怖襲擊事件。這是國際上各種恐怖組織為了打擊、報復國家政權發動的諸如爆炸、綁架等的恐怖活動,“恐怖主義旨在制造恐懼或者驚慌氣氛的暴力或暴力威脅,以強制或脅迫政府及社會”¹。(3)民族宗教事件。民族方面突發事件是指因民族問題誘發的民族與民族之間、民族內部之間的群體上訪、群斗等需要快速平息的事件;宗教方面的突發事件是指借宗教名義搞宗教極端,搞反科學、反社會、反政府和反人民的邪教活動或迷信活動,可能損害人民群眾生命財產安全的重大事件。民族問題和宗教問題往往相互交融。尤其是我國少數民族地區的宗教問題,由于許多少數民族普遍信仰某一種宗教,他們的政治、經濟、文化都受到宗教的影響和感染,他們的民族意識、民族感情與宗教意識、宗教感情往往交織在一起,不能分割。(4)群體性事件。群體性事件是指通過非正常渠道表達訴求,解決對立雙方存在問題的一種非理性群體行為。具體形式有群體上訪、非法集會、游行示威、罷工罷課、堵塞交通、群體械斗、沖擊黨政機關、聚眾打砸搶燒、聚眾暴力抗法、銀行擠兌擠提等。

(二)少數民族地區突發性事件的特點少數民族地區突發性事件具有以下特點:(l)突然性。突然爆發,出人意料,是突發事件的主要特征。概而言之,群體性突發事件的引發,可能是由于人的行為,也可能是來自自然界的力量,雖然事件的發生都有一個由量變到質變、由漸變到突變的過程。但在發生的時刻,往往都是突然的。當事件發生,形成群體性突發事件時,往往給人們一種出乎意外、措手不及的突然感。民族地區因其特殊的地理環境和民族特色,突發性事件的這一特征更為明顯。(2)變化性。有論者認為:“群體性突發事件包含了人員參與、利益矛盾、行為樣式以及事件場合等因素,加上對方應付能力和制約力量大小等因素的影響,因此,事件往往很容易發生變化。一方面,容易在一個相對短的時間內‘消失’掉,另一方面,又可能演變成更大規模和范圍的群體性突發事件。對后一個方面而言,如果有國內外敵對勢力的乘機介人和利用,再由于對方或控制方疏導或控制解決不力,就有可能使事件由局部問題發展為整體問題,由經濟問題、社會問題轉化為帶有政治性、國際性的問題等。”¹而筆者認為,所謂的變化性,是指性質容易發生變化和損害后果容易擴大。少數民族地區的突發性事件,在事件肇始之初,往往只是一個治安事件,但如果被人別有用心地加以利用,則很可能轉化為刑事案件和政治事件。一旦突發性事件在肇始階段不能得到有效控制,其造成的惡劣影響和社會損失往往是不可預計也難以控制膩地方政府很可能陷人局勢“失控”的局面。(3)復雜性。我國各民族社會發展很不平衡,大雜居小聚居,信仰不同.的宗教,誘發民族之間的矛盾與問題的因素很多,加之民族分裂主義的影響以及國外敵對勢力的挑撥與煽動,更增加了我國民族問題的復雜性。少數民族地區突發性事件里揉合了多種復雜敏感的因素。這些因素包括:一是敏感的心理因素。民族成員中具有很強烈的認同感、共同的心理狀態及與其他民族成員不同的思想情感。這種民族意識遇到其他民族的刺激,就會很快做出反應,往往通過民族情緒表現出來,引發沖突。二是宗教因素。中國是個多宗教的國家,信奉的有佛教、道教、伊斯蘭教、天主教、基督教等。據不完全統計,中國現有各種宗教信徒l億多人,宗教活動場所8.5萬余處,宗教教職人員約30萬人。º宗教既可以作為民族團結的有利手段,又可能是引發少數民族地區突發性事件、擴大事件后果的誘因。三是國際因素。我國的佛教、伊斯蘭教、天主教、基督教都是從國外傳人的。這些世界性宗教,在許多國家和地區有著眾多的信徒。我國實行對外開放后,宗教方面的國際交往日益增多,固然有利于開展經濟、科技和文化交流,但國外敵對勢力也會利用宗教進行滲透,作為對我國推行“和平演變”的一個重要手段,需要保持警惕。此外,我國少數民族地區多為邊疆地區,宗教、民族問題與邊境問題容易相互交織,也帶有國際性。

三、我國現行少數民族地區突發性事件處置的規定及其不足

我國目前暫無針對少數民族地區突發性事件而出臺的具體法律。《突發事件應對法》對突發事件的界定、處置原則、主管機關、事后恢復與重建、法律責任做了框架性的規定,其中,第五十條對社會安全事件做了具體規定,但對涉及少數民族地區,帶有民族因素的突發性事件則無特別規定。《國家突發公共事件總體應急預案》作為國務院的內部規范性文件,首先對突發事件進行了比較具體的列舉:“自然災害主要包括水旱災害、氣象災害、地震災害、地質災害、海洋災害、生物災害和森林草原火災等;事故災難主要包括工礦商貿等企業的各類安全事故、交通運輸事故、公共設施和設備事故、環境污染和生態破壞事件等;公共衛生事件主要包括傳染病疫情、群體性不明原因疾病、食品安全和職業危害、動物疫情以及其他嚴重影響公眾健康和生命安全的事件;社會安全事件主要包括恐怖襲擊事件、經濟安全事件、涉外突發事件等。”預案規定,國務院是應急管理最高行政管理機構,對突發事件實施紅、橙、黃、藍四色預警,必須及時報告國務院并向社會公眾公布。但對于少數民族地區突發性事件,并無特別規定。基于對民族地區突發性事件的正確認識,早在2005年,國家民族事務委員會就向各下級部門下達了《涉及民族方面群體性事件應急預案》。根據預案,各市、區、鄉鎮已經開始建立本行政區域范圍內的民族宗教突發性事件應急處置預案,形成了一批地方行政規范性文件。2006年,應國家民委的要求,各級行政機關又對本轄區內的應急預案作了修改。截至2006年底,全國大多數省、自治區、直轄市民委的預案經修改和完善并報省級人民政府批準后實施,¹如《西藏自治區突發公共事件總體應急預案》、《黑龍江省涉及民族方面突發群體性事件應急預案》、《海門市民族宗教事件應急預案》、上海市《馬橋鎮民族宗教突發性事件應急處置預案》等。2007年,國務院《少數民族事業“十一五”規劃》,計劃建立民族關系監測系統,制定處置涉及民族因素突發性事件應急預案,依法打擊民族分裂活動。這些行政部門內部規范性文件是處理少數民族地區突發性事件最直接、最基本、針對性最強的依據。這些文件在處置少數民族地區突發性事件上有一些共同的原則:¹堅持“四維護”的原則。即堅持維護人民利益,維護法律尊嚴,維護民族團結,維護國家統一。º區分性質,分別處置的原則。即在處置涉及民族方面突發群體性事件時,嚴格區分和正確處置兩類不同性質的矛盾。對于大多數屬于人民內部矛盾的事件,主要運用教育、疏導的辦法,切實加強群眾的思想政治工作,避免因工作簡單而激化矛盾,最大限度地團結各族群眾。對屬于危害國家安全性質的行為,則要堅決進行打擊。»依法原則。即對于少數民族地區突發性事件,要運用法律手段,依照法律的規定進行處理。要把突發事件的處理納人法制框架,及時向卷人事件的群眾說明有關的法律法規及違法的危害性,引導群眾通過法律渠道反映他們的要求。總結我國現行法律和行政規范性文件的內容,我們可以做出如下結論:少數民族地區突發性事件不同于一般的突發性事件,其可能造成的危害也遠非一般的社會性群體事件可以相比。以國家民委為首的各級政府部門對處置少數民族地區突發性事件做出了全局、全面的規定。但這些規定是行政管理性質的,存在著效力低、范圍窄等問題,甚至達不到行政法規和地方政府部門規章的要求,需要將其上升為法律法規,加強它們的嚴謹性、理論性、穩定性,為其更好地實施,維護民族團結和國家穩定提供法律支持。四、少數民族地區突發性事件的法律解決機制少數民族地區突發性事件數量不斷上升,規模不斷擴大,主體成分多元,行為方式激烈,宗教問題復雜,境內外敵對勢力往往會插手利用,成為影響構建和諧社會的重大不穩定因素。堅持科學發展觀,貫徹依法治國方略,構建解決少數民族地區突發性事件的法律解決機制,是擺在我們面前的一項重要任務。

(一)依法治國、保障人權各級政府和行政機關是處理少數民族地區突發性事件的權力主體。行政權力的大小和范圍必須由法律來界定,其行使也必須按照法律規定的程序來規范進行,_其實施效果要體現《憲法》中“保障人權”的法律精神。我們的政府應當是一個識法懂法、依法辦事的政府,公務員的理念必須從“官本位”轉軌到“民主法治”,學習法律,了解法律的精神和具體規定,按照法律規定的程序、步驟來規范行政權力的行使,在處置少數民族地區突發性事件時有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。保障人權是處理少數民族地區突發性事件時必須重視的價值取向。由于突發事件的緊急突發、復雜多變特點和可能導致的嚴重危害后果,《突發事件應對法》賦予政府機關在緊急情況下采取一定應急處置措施的權力,這些措施包括對人們生活方式及活動范圍甚至行為自由的限定、對物資設備及財產的強制使用、對有關人力及社會資源的強制調配等,所表現出來的權力具有明顯的即時強制性、集合性和自由裁量性等特征,不可避免地對人權構成一定的限制和損害。我國《憲法》第三十三條規定:“國家尊重和保護人權。”《突發事件應對法》第一條規定:“為了預防和減少突發事件的發生,控制、減輕和消除突發事件引起的嚴重社會危害,規范突發事件應對活動,保護人民生命財產安全,維護國家安全、公共安全、環境安全和社會秩序,制定本法。”“保護人民生命財產安全”,體現了即使是在國家和社會秩序處于非正常狀態下,也要重視人權價值的理念。

(二)公民權利克減在非正常法律狀態下,國家采取的應急措施可以中斷正常的法律程序,克減公民的部分基本權利,對部分或全體公民特定的自由與權利予以強制性限制。此即憲政和行政法研究中“緊急權力與緊急失權”理論。在處置少數民族地區突發性事件時,“只要事態威脅著國家生存,緊急狀態是暫時的,緊急狀態須經有關當局正式宣布,就可以采用克減措施’,¹。公民權利克減是國際公約賦予國家的權力。《公民權利和政治權利國際公約》第四條規定了公民權利的克減措施。公民權利克減是國際人權條約中締約國的免責條款,即面臨緊急狀態,締約國能夠減免履行其依據公約所承擔的保護人權的義務,這種允許是為了便于締約國應付非常之情勢,恢復民主與法治秩序。在處置少數民族地區突發性事件時,為了監視恐怖主義活動,收集恐怖犯罪的情報和證據,可以廣泛采用電子監聽、秘密搜查、放寬拘捕嫌犯條件、攔截郵件、銀行查賬等方法。對于認定是否屬于恐怖組織成員時,可以主要依賴高級偵查官員的個人附誓言證詞,允許從嫌疑人的沉默中做出不利推斷,以及廢除或限制恐怖犯罪嫌疑人對于涉嫌參與恐怖組織及其活動事項的沉默權等。對恐怖分子可以不準取保候審,防止律師濫用特權、蓄意拖延與中斷法庭審判活動的法律制度。當然,采取克減措施必須合理、合法、有效,同時必須對相應的代價進行謹慎的評估與衡量,政府必須負擔相應的責任,并為公民為此而做出的犧牲給予充分而有保障的補償與救濟。克減條款的最終目的不是為了限制人權,而是允許國家在合法有限制的條件下減免履行人權條約的義務,同時仍要最大限度地保護人權。即使在威脅國家生存的緊急狀態下,有些權利,如生命權,免受酷刑的權利,不受奴役的權利,不受刑事溯及處罰的權利,思想、良心和宗教自由權,不得僅僅因為違背合同義務而遭受拘禁的權利,禁止劫持人質,禁止強迫人們離開家園,少數民族特有的權利等是明確不可克減的權利,克減措施不得針對不可克減的權利,在緊急狀態中也要保障人權。

(三)媒介慎重宣傳少數民族地區突發性事件具有突然性、變化性和復雜性的特點,新聞媒介的宣傳在客觀上幫助了突發性事件的發展變化,使其更容易變得失控。在少數民族地區突發性事件發生以后,媒介宣傳一定要慎重。黨委和政府的宣傳部門,應當掌控少數民族地區突發性事件的報道方向。媒體要站在有利于公眾利益的立場,多有利于突發性事件解決的消息,理性舒解社會壓力,而不是添油加醋,增加政府與警方解決突發性事件的難度,不得泄露政府與警方有關解決突發性事件的秘密,不能簡單地、絕對地對政府、警方施加壓力。

(四)嚴格區分事件性質少數民族地區突發性事件的性質多種多樣,對其處置也應實事求是,具體情況具體分析。(l)人民內部“利益”糾紛。少數民族地區的突發性事件,絕大多數不是政治矛盾而是人民內部矛盾,它不以危害國家權力為目的。在此類糾紛中,不管在事件中有人表現出多么激烈的情緒、采取了一些出格和違法的手段,但歸根結底它不能定性為“敵意事件”。行政機關和公檢法部門要采用調解、法律教育的手段和有理有節的強制措施來處理事件,在治安處罰和定罪量刑時,也要考慮挽救教育的原則,從輕處理。(2)“國家權力”之爭。我們不排除少數民族地區的突發性事件,在發展和擴大中被國內外敵對勢力利用,最后演變為危害國家安全和權力的政治事件的可能性。在此種

(五)國家法與少數民族地區民間法的協調統一每個民族都有承載著自身民族心理特點和文化特征的風俗習慣,這些民族習慣往往成為這一地區少數民族社會中與國家法并行不悖的民間法,是少數民族地區調控社會矛盾與糾紛的核心內容。例如,藏族民間法中有“賠命價”制度,藏族社會發生人命糾紛,被害人一方往往要求加害人及其親屬賠償一定的金錢或財物,一旦加害人不能賠償命價,就會引發嚴重的治安問題。在藏族人看來,人的靈魂是不滅的,生死是可以輪回的,人死了還可以再生,因而即使是被判處死刑,也并不是嚴重的處罰,他們認為“政法機關對被告人如何判決,我們不管它,但命價銀一文不能少”¹。(l)從歷史角度看,“中央王朝在推廣其糾紛解決規范的時候,如果不根據當地的實際情況作適當的調整和變通,必定不會成功”º。這雖然是筆者研究西南少數民族地區糾紛解決機制的心得,但也應當符合其他少數民族地區治理的規律。在少數民族地區,尤其邊疆、欠發達的少數民族地區,少數民族民間法一直發揮著比國家制定法更大的作用。我國歷朝歷代統治者都深刻認識到這一點,以當地民族民間法為基礎,制定相應的民族政策,充分發揮少數民族民間法在社會控制中的作用。(2)處理少數民族地區突發性事件,要尊重民族習慣,以和為貴。在少數民族地區,不顧當地的民族習慣和民族心理,生搬硬套國家法律的條款規定,很容易激化和擴大矛盾。在適用法律的時候,應著重了解立法的精神和目的,尊重當地少數民族的習慣風俗。(3)按照《立法法》的規定,少數民族地區的立法機關可以適當變通國家制定法,以適應民族習慣和民族文化,為協調民族習慣和國家法律的沖突提供了立法途徑。處置少數民族地區突發性事件時,在不違背國家根本的法制原則以及“正義和秩序”的價值取向的前提下,適當變通和調整刑法、婚姻家庭繼承等方面的法律規定,促進少數民族地區的和諧安定,’這符合我們構建社會主義和諧社會的理念。總之,少數民族地區突發性事件與一般意義上的突發性事件相比,其危害性、廣泛性都有著明顯的特點,處置不當,極易失控。構建處置少數民族地區突發性事件的法律機制,對少數民族地區和諧社會的建設有著重要的作用。