微型企業發展的法律機制研究論文

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一、發展微型企業的社會意義

（一）以創業帶動就業，改善民生，促進社會和諧穩定。

就業是民生之本，是安邦之策，實現就業機會公平是民生的訴求與權利的回歸。通過推行一系列優惠政策，扶持微型企業發展，使更多的百姓有創業的機會，與對未就業的勞動者直接提供輸血式的援助相比，創辦微型企業更具造血的意義。微型企業以創業帶動就業為首要目標，不僅解決了創業者自身的就業問題，同時，微型企業也可以給其他社會成員提供更多的就業機會。以重慶市為例，截至2011年底，全市共發展微型企業50955個，直接帶動了40.62萬人就業。百姓創業夢和就業夢的實現，在一定層面上有可以消除社會中的不穩定因素，實現社會利益的均衡，促進社會和諧穩定的作用。

（二）增加市場主體數量，活躍市場經濟。

微型企業具有創業成本低的特點，再加上中央和地方政府諸多優惠政策的保障，越來越多的微型企業將涌入市場。一方面，良好有序的市場經濟秩序的建立，需要市場主體間的充分競爭。市場中，大批量微型企業的駐入，對于打破市場壟斷，實現公平競爭發揮著積極的作用。另一方面，微型企業雖然規模小，但數量大，可以為市場經濟發展增添活力，創造經濟價值。截至2011年底，重慶市微型企業已實現產值168億元，納稅4136.8萬元。

（三）填補社會服務的缺位，優化產業結構。

微型企業由于規模小，其經營范圍大多比較狹窄，但這也為其專業化經營提供了契機。企業經營的專業化，利于企業在相關市場中保持優勢地位。定位準確，是微型企業生存的基本要求。一些傳統的市場領域，對于資金甚少的微型企業來說，并不是其主要的投資目標。一些新興的行業對微型企業更具吸引力。在重慶市涪陵區，某專門從事房地產公司檔案整理的微企，每年收入頗豐，從市場的供給與需求的角度分析便可得知其成功的秘訣。房地產企業等需要這樣專業化的服務，提高其運行效率，而現存的大中型企業很少關注這些領域，這就為微型企業進入相關市場提供了大可作為的機會，填補了社會服務的缺位，大力發展服務業，也優化了產業結構。

二、對重慶現行扶持政策的簡介及其優點分析

（一）重慶扶持政策的簡介

2010年6月，中共重慶市委召開了三屆七次全委會，提出了“民生十條”，內容之一就是發展6萬戶微型企業。2011年7月，中共重慶市委三屆九次會議又提出了“共富十二條”，第一項措施就是鼓勵創業，擴大就業，發展微型企業15萬戶。自2010年6月以來，重慶市相繼出臺了《重慶市人民政府關于大力發展微型企業的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）、《重慶市人民政府辦公廳關于印發重慶市微型企業創業扶持管理辦法（試行）的通知》（以下簡稱《管理辦法》）、《關于印發微型企業初審工作指導意見（試行）的通知》（以下簡稱《指導意見》）等相關文件40余個，規范微型企業，促進其發展，微型企業在重慶形成了特有的運行模式。重慶市扶持發展的微型企業主要是指雇工（含投資者）20人以下、創業者投資金額10萬元及以下的企業。根據上述以及其他相關文件，微型企業創業要經歷五個流程，即創業申請、創業培訓、創業審核、注冊登記和享受相關扶持政策。相關文件還對各個環節做了具體的規定。重慶的一系列幫扶政策形成了獨具特色的“1+3+3”模式。“1”是指申請者自己出一部分資金（一般不少于注冊資金的50%）。第一個“3”是指財政補助、創業扶持貸款和稅收返還等三項扶持政策。后一個“3”是指三個扶持平臺，即培訓平臺、龍頭企業平臺和創業孵化平臺。

（二）重慶現行扶持政策的優點分析

1.對創業者而言，重慶現行扶持政策為其創業保駕護航，保障實現其創業、就業夢。三項扶持政策和三個扶持平臺正如創業者的兩翼，幫助創業者和他的微型企業飛進市場。

2.對微型企業而言，重慶現行的扶持措施由大量政府文件支撐，為微型企業發展提供了指引。如前所述，為了促進微型企業健康發展，自2010年6月以來，重慶市出臺了40多個涉及扶持微型企業發展的政府文件，在市場準入、市場運行、市場退出等各個環節規范微型企業。同時，這些政府文件也為微型企業的未來發展指明了道路。

3.對重慶市而言，重慶現行扶持政策在一定程度上可以改善民生，促進其經濟發展。扶持政策促進微型企業發展的過程，就是促進就業、改善民生的過程，也是發展當地經濟的過程。

三、重慶現行扶持政策中存在的問題

（一）創業申請與資格審查環節的缺陷

1.“九類人群”的限定不符合改革成果公平分享的要求。

《若干意見》中規定了申請享受微型企業創業扶持政策的創業者的條件，該《意見》規定，申請者的范圍必須限定在“九類人群”。具體包括：大中專畢業生、下崗失業人員、返鄉農民工、“農轉非”人員、三峽庫區移民、殘疾人、城鄉退役士兵、文化創意人員和信息技術人員。之后，又相關文件，將勞動模范、先進人物和在校大學生納入幫扶范圍。從以上相關規定中可以看出，優惠政策的扶持對象是有嚴格限制的，并不能惠及全體市民，這是對改革成果公平分享基本要求的違背。理論上，我們可以把影響“公平分享”實現的原因歸結為起點公平、機會公平和結果公平等因素。首先，“九類人群”的限定是對機會公平原則的違背。機會公平原則要求每個社會成員都有大體上相同的發展機會。而重慶市的文件只將幫扶對象限定在以上“九類人群”中，對于其他社會成員而言，比如城市未就業人員以及大部分農村居民享受不到相關優惠政策，不具有相同的發展機會。其次，“九類人群”的限定也是對結果公平原則的違背。結果公平原則是對機會公平原則的修正，即依照平等原則對市場行為進行矯正，使市場參與主體都能各得其所，主要體現在再分配領域。完全放任的市場早已被理論和實踐所否定，適度的國家干預可以在市場行為出現偏差之時予以調整，實現資源優化配置和社會的公平正義。財政和稅收等措施是國家干預市場經濟、進行資源再分配的重要手段，財政和稅收政策的目的是實現社會分配的公平。“九類人群”的限定，使原本在社會上就處于弱勢地位的農村居民和未接受過大中專等教育的城市居民，無法享受到優惠的財政稅收政策，這正是結果公平原則的違背。最后，對申請文化創意和信息技術項目的創業者也有不對等的規定。根據重慶市工商局、財政局、教育委員會等部門共同的《關于做好在校大學生創辦微型企業有關工作的通知》，對于在校大學生申請的創業項目是否屬于文化創意和信息技術人員的認定，以所在學校的意見為準。而對于其他人員申請文化創意和信息技術項目的認定主要由鄉鎮人民政府或街道辦事處完成。不同主體規定不同的資格審查主體，在容易導致認定程序混亂的同時，也在一定程度上違背公平原則。

2.對申請人出資比例的規定易規避且不合理。

《指導意見》規定，申請人出資比例不得低于全體投資者出資額的50%。根據微型企業的定義，微型企業的組織形式一般包括合伙企業、公司和個人獨資企業等。對于采用公司為組織形式的微型企業而言，由于其注冊資本一般在十萬元以下，所以，公司制的微型企業均為有限責任公司。除了一人有限責任公司外，普通的有限責任公司和合伙企業一樣，充分體現了“人合性”。因此，在公司章程和合伙協議中完全可以在利潤和風險分配的約定中將此規定規避，即規定申請人承擔大部分風險和享受小部分收益。從規定中可分析，本條的制定目的是為了防止不符合申請條件的申請人搭便車，借他人之名，開辦微型企業。但是，一方面，如前所述，此規定容易被規避；另一方面，對申請人出資比例的限定也不具合理性。發展微型企業的首要目標是以創業帶動就業，因此就業是根本。只要申請者具備相應的創業能力，并且能夠與他人通過合法的方式共同出資，達到法定最低注冊資金的要求即可。對于申請者而言，實現了其創業夢。微型企業的成立，又可以吸納其他社會成員，促進未就業者就業，實現發展微型企業的首要目標。

3.扶持政策享受主體間裙帶關系的規定不合理。

《指導意見》規定，申請者夫妻雙方必須都未享受微型企業扶持政策。因為微型企業具有產權和經營權高度合一的特點，申請者開辦微型企業的自有資金一般為夫妻共同財產。因此，依筆者推定，此規定的目的可能在于避免夫妻雙方重復享受扶持政策，造成資源浪費。但是深入分析此規定，其存在著不合理之處。微型企業的目的是促進就業，如果符合申請條件的夫妻雙方均有能力創辦微型企業，且企業經營范圍不同，企業間資金互不拆借，就應當允許其各自創業。僅依申請者的身份關系來限制其創辦微型企業，不具合理性。

4.資格審查環節中存在的問題。

（1）對是否具有創業能力的審核標準不明確，存在不合理之處。

首先，個別條款用語模糊，造成審核標準不明確。《指導意見》在規定創業能力審核標準時使用“包括但不限于”、“應勸其放棄”、“勸其”等模糊字樣，增大了判斷標準的不確定性。同時，《指導意見》中規定“因病重生活不能自理，應勸其放棄申辦微型企業”也不具合理性。例如，根據《合伙企業法》，普通合伙中合伙人可以用貨幣、實物、知識產權、土地使用權或者其他財產權利出資，也可以用勞務出資。根據《公司法》，股東可以用貨幣出資，也可以用實物、知識產權、土地使用權等可以用貨幣估價并可以依法轉讓的非貨幣財產作價出資。因此，即使申請者生活不能自理，但是只要其具有完全民事行為能力，就應該允許其以實物、知識產權等出資，來實現創業夢。身體的不便，并不意味著不具創業能力。

（2）在申請審查環節存在救濟機制缺失的問題。

根據《管理辦法》的規定，完整的創業申請審查、審核主要包括鄉鎮人民政府或街道辦事處對申請人身份的審查、工商所對申請人創業能力的審查、區縣（自治縣）的微企辦對創業投資計劃書的初審和審核小組的集中會審。最后，由微企辦將審核結果公示。以上審查、審核程序是層層推進的。《管理辦法》規定了相關主體對微企辦是否通過審核的決定有申訴的權利。但是對于創業申請的前兩個環節，即鄉鎮人民政府或街道辦事處和工商所的審查結果，當事人缺少相應的救濟機制。

（二）扶持政策中的不完善之處

1.對財政補助金金額的評審決定缺少救濟程序。

財政補助是重慶扶持政策中最為核心的一項政策，但遺憾的是，此項政策仍然不健全。和申請審查環節存在救濟機制缺失的問題一樣，對于財政補助金金額的評審決定而言，相關主體也沒有相應的救濟機制。對于審核小組審定的財政資本金補助比例，相關主體沒有申訴的權利。對于其評審結果是否科學，也沒有相關評判標準，相關主體只能聽之任之。

2.微型企業啟動難問題尚未有效解決。

對于創業者，最艱難的便是啟動階段，需要政府“扶上馬，送一程”。根據《管理辦法》的規定，在財政補助金與創業者自有資金到位后，即可辦理營業執照。這對于創業者來說，從開業之日起，即可以運用財政補助金來經營企業，解決資金短缺困難，發揮財政補助金救急的作用。然而，2011年4月，重慶市工商管理局、財政局、中國人民銀行重慶營業管理部了《關于優化微型企業注冊登記及財政補助資金撥付流程的通知》，該《通知》以“提高財政補助金安全性”為由，調整了財政補助金撥付順序，采取報賬制的撥付方式，即在微型企業登記并開業后1個月后，微型企業將發生了的房租、機器設備購置等支出到相關部門辦理報賬手續。如此之規定，大大降低了財政補助金的使用效率，達不到“雪中送炭”的積極作用。

3.微型企業退出市場時，財政補助金是否返還無規定。

除了《關于做好在校大學生創辦微型企業有關工作的通知》中，規定了申請人自愿注銷所辦企業時，結余的財政補助金應當返還外，在重慶市的其他文件中，幾乎沒有對微型企業退出市場時財政補助金是否返還做出規定。相關規定的缺失會造成兩個不利后果：一是對于創業者而言，由于財政補助金存在被要求返還的可能，其在運用資金時會有所顧忌。筆者采訪相關創業者時，發現個別創業者手握補助金卻不敢動用，擔心政府要求其返還。二是對于政府而言，其補助金的安全性受到威脅。

4.融資難問題仍然存在。

微型企業發展的瓶頸就是融資難。針對融資難問題，重慶市制定了專門的融資擔保優惠政策，形成了政府、商業銀行、擔保公司共擔風險的貸款模式。從短暫時間來看，此貸款模式可以在一定程度上解決微型企業融資難問題，但絕不應該是長遠之計。商業銀行、擔保公司等貸款機構是以盈利為目的市場主體，政府強制要求其提供擔保，甚至其中一部分擔保沒有抵押物，以此長期發展下去，必將影響貸款機構的正常經營。因此，實踐中，貸款機構缺乏長久動力，這將直接影響到微型企業未來融資。

（三）行政執法中存在的問題

1.監管機關數量過于冗雜，缺乏信息溝通機制。

重慶市扶持微型企業發展采取的原則之一便是“政府主導、部門聯動”。因此，除了全市各級人民政府發揮主導作用外，其他部門齊抓共管。具體涉及工商、財政、稅務、人力社保、金融、經濟信息、農業、商業、國資、科技、文化、教育、移民、民政、監察、殘聯等部門。如此龐大的共管體系，易造成監管真空與重疊，降低行政執法效率。同時，各個部門間也缺乏信息溝通機制，不利于彼此間的聯動執法。

2.若干執法措施有待完善。

為了促進微型企業發展，切實發揮執法機構職能，重慶市工商管理局了《關于切實發揮職能作用支持服務微型企業發展的意見》。該《意見》指出，要依法合理使用行政執法職權，但其中若干執法措施的規定不夠完善。例如，其中規定：“對年檢中發現微型企業有逾期申報年檢等輕微違法行為，未造成危害后果的，一般不予罰款。”但該《意見》對于何種行為是輕微的違法行為規定的不夠詳盡，導致了執法機關行使自由裁量權的范圍很大，影響公正執法。

四、完善重慶現行扶持政策，建構促進微型企業發展的法律機制

（一）修改《中小企業促進法》，將對微型企業的規定融入立法之中

無論是中央還是地方政府，對微型企業的發展扶持措施都只體現在政策性文件中，相關法律規定缺失。政策是法律的非正式淵源，具有主動性、及時性、針對性等特點，在規范市場和政府行為時，具有一定程度的積極作用。但是于具有強制性、規范性和穩定性的法律相比，在改善微型企業發展環境、促進微型企業長久健康發展方面稍遜一籌。現在中小企業、小微企業生存和發展面臨的問題，是我國的經濟法律制度多年來忽視企業差異、忽視中小微企業所帶來的后果之一，適時制定一部促進微型企業發展的法律迫在眉睫。考慮到立法成本和微型企業的特點，筆者建議，在完善《中小企業促進法》的同時，將對促進微型企業發展的規定融入其中，制定《中小微企業基本法》。對于微型企業而言，整合中央和地方政府頒布的文件，在相互借鑒的基礎上，形成一套具有微型企業特色的法律規范體系。在與規范中小企業的法規協調的基礎上，將兩者融合成一部《中小微企業基本法》，使微型企業發展有法可依，這也是建設社會主義法治社會的必然要求。

（二）依法完善對申請人資格和審查程序的規定

1.完善市場準入制度，促進全體社會成員就業權的實現。

權利以利益為核心，法律通過創設權利來調整社會利益。通過制定相關法律，賦予全體未就業的社會成員平等的創辦微型企業的申請權，這既是實現改革發展成果公平分享的要求，也是實現全體社會成員就業權的保障。重慶相關的扶持政策中規定申請人必須是“九類人群”的規定，如前分析，不具合理性。因此，筆者建議，在立法中，明確賦予微型企業申請人的范圍包括所有未就業的社會個體成員。并且，所有的申請主體都應適用相同的審查認定程序和標準。

2.廢除扶持政策中關于出資人比例的規定。

如前所述，重慶的相關扶持政策中嚴格限制了符合條件申請人的出資比例不低于全體投資者出資額的50%，此規定在實踐中極易規避，而且不具有合理性，因此筆者認為，未來立法中應將此規定擯棄。對于均符合申請條件的出資人，應將各出資人都視為申請人。對于微型企業投資者中有不符合申請創業條件者，將其視為一般投資者，適用相關的法律進行規制，保護各方合法權益。如此之規定，也有利于微型企業申請者解決創業初期自有資金短缺的困難。

3.進一步完善申請主體間裙帶關系的規定。

重慶的相關扶持政策中規定，申請者夫妻雙方必須均未享受扶持政策。對于這個問題可以從兩方面分析，區分經營范圍，做出不同的規定。一方面，考慮到微型企業具有產權和經營權高度合一的特點，而且，一般情況下，微型企業的自有資金大多是夫妻共同財產。如果夫妻雙方各自創辦一個微型企業，從事相同或類似業務的經營，是在重復享受優惠政策，不能實現資源優化配置的效果。因此，這種情況下，立法應參考重慶相關扶持政策的規定，嚴格限制。另一方面，如果夫妻雙方均具有申請資格，且成立的微型企業各自獨立經營，經營不同范圍的業務，立法沒必要也不應該對申請者身份關系作出限制性規定。

4.完善創業能力審核標準的規定，配置相應的救濟程序。

（1）在實體規定方面，立法中應制定創業能力的具體審核標準，條款中字樣應明確、規范。因病重生活不能自理者，如果以其知識產權等出資設立微型企業，不影響微型企業的正常經營，應依法保障其申請創辦微型企業的權利。

（2）在程序規定方面，立法中應當賦予申請者面對各個環節的審查結果的救濟性權利。“無救濟則無權利”，救濟是權利實現的保障。具體而言是指申請者對于鄉鎮人民政府或街道辦事處對申請人身份的審查、工商所對申請人創業能力的審查、區縣（自治縣）的微企辦對創業投資計劃書的初審和審核小組的集中會審結果不滿，均可以行使救濟性權利，或是向上級主管部門申訴，或是提起行政訴訟，維護自身合法權益。

（三）依法落實相關扶持政策，修正不合理之處

1.財政補助政策的完善。

財政補助金對于微型企業發展至關重要，但目前，無論是中央還是各地方政府的規定都有需要進一步完善的地方。以重慶現行扶持政策為例，首先，需要依法設置申請人對財政補助金金額的評審決定不服的救濟程序，如賦予其申訴的權利。同時，應提高評審小組評定補助金額的科學性，如依法建立補助金金額評定聽證制度，從聽證主體、聽證程序、聽證筆錄的效力等方面做出規定，提高評審結果的科學性。科學的評審結果可以提高社會大眾的可接受性。其次，為了解決微型企業啟動難的問題，應立法規定財政補助金的撥付順序先于企業營業。對于由此可能帶來的資金風險問題，應在監管環節嚴格審查。再次，為了防止創業者套取財政補助金，應規定微型企業的最短運行時間。最短運行時間內，除發生破產等情形，微型企業退出市場，創業者都應歸還財政補助金。考慮到財政補助金金額本身不大，筆者建議規定兩年的最短運行時間為宜。

2.融資政策的完善。

針對上述提及的微型企業融資難問題，筆者建議，應依法建立融資擔保風險基金，即各地方政府應建立融資擔保風險基金，當創業者出現無力償還貸款的情形時，各地方政府應運用融資擔保風險基金填補貸款機構的損失。一方面，發展微型企業事業，關乎民生，以實現社會公共利益為目標，本應是政府的職責。另一方面，商業銀行、貸款公司等是以盈利為目的的市場主體，因為有風險基金和政府貼息政策的立法保障，也會提高其對微型企業貸款支持的積極性，在獲得貸款利息的同時，降低了其出現呆賬、爛賬、死賬的風險。同時，相關立法應完善關于民間借貸的規定。對于微型企業而言，民間借貸是其進行外源融資的重要方式之一。我國關于民間借貸的法規很不健全，民間借貸的法律定位、運行監管都需要進一步明確與完善。

（四）依法規制行政權力

以重慶現行扶持政策為例，根據相關規定，對微型企業發展進行齊抓共管的涉及十多個行政部門。如前所述，在缺乏有效溝通信息的前提下，不利于對微型企業的行政執法。因此，筆者建議，在立法時應整合資源，嚴格限定各執法部門的職權和職責。同時，為了協調各部門執法，更好地促進微小企業發展，重慶市工商局成立了微企處。但由于微型企業所處的地位低于其他執法部門，因此，不能很好地發揮其積極作用。考慮到工商局本身工作任務的繁重，筆者建議，依法設立專門的微型企業管理局，協調各執法部門依法行政，提高執法效率，實現執法公平。最后，通過立法完善執法措施。通過立法，制定具有可操作性的執法措施，使執法措施更具針對性和合理性。同時，應明確輕微、一般、重大違法行為的具體情形，盡可能限制執法機關的自由裁量權，防止行政機關在執法中濫用職權。

作者：李瑞雪單位：西南政法大學經濟法學院