氣候變化的法律調整機制探索

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本文作者：楊倩工作單位：西北政法大學

1應對氣候變化的國際法律規范分析

氣候變化是在相對長時期里氣候呈現出惡劣趨勢,導致有害于人類的不良影響發生,主要由人類自身原因所造成,例如:過量排放溫室氣體,不合理開發土地,森林植被銳減等等。而氣候變暖帶來的是全球性的生態災難:陸地面積減小,糧食減產,物種多樣性遭受破壞,疾病流行等等。為此國際社會制定了5聯合國氣候變化框架公約6(U-nitedNationsFrameworkConventiononClimateChange)和5京都議定書6(KyotoProtocol)。為尋求和保持適應與減緩氣候變化的平衡,建立了相應的國際合作機制。按照溫室氣體減排責任分擔理論,實行共同但有區別的責任。依照各國商討擬定的行動計劃時間表削減排放量,其中發達國家承擔更多的減排責任,其實際履行效果具有決定性作用。為此各國積極開展氣候變化影響評價,依此提出氣候變化政策建議,力圖形成清潔發展機制,實現節能降耗,從而減少溫室氣體排放。例如,南非政府與企業簽訂/氣候變遷協議0,政府更加精確地估計溫室氣體排放量,擬定溫室氣體清單,通過清潔能源行動計劃提高政策實施力度,運用稅收激勵、排污費等市場手段的創新機制。德國執行年度5國家氣候保護計劃6,建立對于每年氣候保護執行情況進行跟蹤監督的機制,增強能源使用效率,確立政府燃料戰略,成立二氧化碳削減部際工作組,編制政府溫室氣體減排報告,多方面、多途徑、全方位地控制有害氣體排放,清潔生產的實施和生活方式的轉變從根本上防止了氣候變化造成的不良影響。5聯合國氣候變化框架公約6提出:對于全球變暖,各國都應當承擔責任,其中發達國家應當承擔主要責任,確立了共同但有區別的責任原則。基于此,要求發達國家采取積極措施防止氣候變化造成有害影響,并且給予發展中國家資金和技術的支持和援助,共同遏制全球變暖的趨勢。5京都議定書6是框架公約的具體化,規定了美國、俄羅斯及歐盟等主要發達國家減少排放溫室氣體的具體額度,要求他們到2010年至少減少1990年排放總量的5%。提倡各國建立清潔發展機制(CDM)、排放貿易(ET)和聯合履行(JI)。溫室氣體排放的數量與工業、交通等的行業規模、生產方式相關。發達國家經濟規模和發展速度處于先進水平,與之相應的能源和原材料消耗量也是巨大的,因此其控制溫室氣體排放的壓力也隨之加大。減少排放也就意味著控制生產建設規模,勢必影響到經濟發展。這也是各國關注的焦點問題。怎樣才能既有效控制溫室氣體排放又不有礙于經濟發展呢?公約是各國利益和人類共同利益調和的產物,其間大國施加了更多的影響。美國對于減排采取強硬態度,沒有遵守國際承諾,勢必加重各國減排的負擔,由此也使國際法的效力大打折扣。在國際法律機制的建立到執行的過程中,國家立場、國際政治格局、經濟全球化等等因素摻雜綜合,形成錯綜復雜的國際法律關系,其調整、整合及協調是博弈各方此消彼長、相互制約的結果。

2我國應對氣候變化的研究與立法實踐進展

我國對于氣候變化的研究也是隨著相關國際公約的起草和制定逐步開展起來的。氣候變化本身具有不確定性,因而氣候變化導致的影響也是具有不確定性的,這就增加了研究的難度和可變化性。目前我們已經開展了氣候變化預測、影響評估、綜合對策等方面的研究。制定5中國國家氣候計劃綱要6和5中國氣候系統觀測計劃6,系統研究氣候變化與生態環境的關系和相互影響,為科學決策提供客觀、全面、真實的信息資料;建立大氣環境監測預測,分析、模擬氣象災害及其危害后果,及時了解掌握大氣、氣象及氣候發展變化狀況,采取適應性技術措施,有效控制導致氣候變化的有害因素;進行農業氣象災害預警及控制技術研究,在于防治氣候變化對于農業生產的不良影響。著手研究編寫氣候變化國家評估報告,從宏觀戰略角度考察全國氣候現狀水平、氣候資源潛力、氣候變化趨勢,結合經濟、社會生活、文化、科技等限制因素,提出氣候變化的對策措施;正確評估氣候資源水平,合理開發利用氣候資源優勢,實現/資源氣候0、/安全氣候0。發揮國際和國內兩種力量的作用,共同解決大氣環境保護和氣候變化問題。為此,中國、日本、韓國、印度、美國和澳大利亞確立了亞太地區清潔發展和氣候變化伙伴關系,通過各國之間清潔能源技術的交流與合作,研究開發先進的清潔能源技術,減少有害氣體排放,減輕對大氣環境的污染危害。為控制大氣污染造成氣候有害變化,頒布實施了5中華人民共和國大氣污染防治法6,為適應大氣、氣候環境變化該法已經進行了兩次修改。將大氣環境保護工作納入國民經濟和社會發展計劃,合理規劃工業布局,加強防治大氣污染的科學研究,采取防治大氣污染的措施,保護和改善大氣環境。國家有計劃地控制或者逐步削減各地方主要大氣污染物的排放總量,即在限制排污總量指標的基礎上實現逐漸削減。并且與大氣污染物排放許可證制度結合實施,同時引進市場機制,逐步開展排污權交易,充分發揮市場因素的自覺調整功能,實現排放者之間排放量的余缺調配。地方各級人民政府對于本轄區的大氣環境質量負責,制定規劃,采取措施,使本轄區的大氣環境質量達到規定的標準,即實行大氣環境質量標準制度和大氣污染物排放標準制度,實現量化、標準化的管理和監督。實行大氣環境的區域控制制度,包括劃定/兩控區0、大氣污染防治重點城市、主要大氣污染物排放總量控制區。通過采取更加嚴格的制度措施,有效扭轉上述區域大氣污染惡化的趨勢。改善能源結構,鼓勵和支持開發利用太陽能、風能、水能等清潔能源。植樹種草,因地制宜地采取有效措施做好防沙、治沙工作,改善大氣環境質量。國家鼓勵、支持消耗臭氧層物質替代品的生產和使用,逐步減少消耗臭氧層物質的產量,直至停止消耗臭氧層物質的生產和使用,從而有效遏制臭氧層空洞的擴大。我國現行的5大氣污染防治法6主要是針對燃煤產生的氣體、其他工業生產廢氣的排放、機動車船排放的尾氣以及粉塵、惡臭氣體排放而實施的法律控制,在進行末端治理的同時實行源頭管理,包括清潔能源使用和清潔生產。立法鼓勵清潔生產技術的開發和推廣應用,實行落后工藝設備的強制淘汰制度,并且國家鼓勵采用的生產設備和技術名錄。

3完善氣候資源保護的法律調整機制

保護大氣環境是全球生態安全的根本要求,而合理利用氣候資源同樣關系人類生產生活需要的滿足。防止氣候變化的不良影響,減少大氣污染造成的不利于生產建設的消極后果,同時發揮氣候資源優勢,為生產生活提供更多便利和益處。為了消除氣候變化的不利影響和積極開發利用氣候資源,應當進一步開展氣候系統的科學研究,為實用防治技術和戰略決策提供可靠堅實的理論支撐。在大氣污染防治法的基礎上,發展完善大氣、氣象和氣候立法,形成內容體系完整的有效法律調整機制。一方面繼續加強大氣污染防治法的完善和執行,另一方面加快填補立法空白,并且積極履行國際公約義務,努力參與國際氣候法律的研究和制定,施加更多國際影響,爭取更多正當合理的國家利益,為全球氣候穩定和大氣環境保護發揮積極作用。開展氣候資源利用與保護的立法研究與實踐。大氣環境作為氣候資源,是為人類提供相應生態功能服務的重要環境因素。如何保證其正常生態功能的有效發揮,并且消除人為原因導致的大氣污染和氣候變化需要建立健全相應法律制度。在保護大氣環境的前提條件下,開發利用氣候資源,首先應當完善大氣環境污染防治法律制度,對于大氣污染防治法中的大氣污染物總量控制制度進一步完善。應當科學合理地確定排放總量,即根據對大氣環境的安全評估擬定排放總量,實現容量總量控制。搭建排放者排放量供求信息平臺,提供給交易者及時準確的信息,并且政府對排放指標的交易價格應當進行指導監督。借鑒國際、國外的先進經驗,結合我國氣候資源優勢及大氣環境特點,應對氣候變化法律機制的建立為主,采取綜合手段,防治大氣污染和氣候變暖。繼續發揮原有大氣環境污染防治法律規范的作用,同時積極進行大氣環境保護的全面立法,即開展氣候資源保護與合理開發法律規范的研究與制定,樹立氣候資源的觀念,健全相關法律機制。不僅通過防治大氣污染保護大氣環境,而且積極適應氣候變化狀況調整氣候資源利用方式。規范氣候變化監測活動,建立氣候資源與變化信息的管理法律制度。