土地權益法律調整機制論文

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一、當前農村土地權益現狀

我國土地分為農用地、建設用地和未利用地。憲法規定:土地屬于國家和集體所有;土地使用權可以依照法律規定轉讓。雖然我國法律體系上至憲法，下到地方法規都針對土地及土地管理進行了系統的規定，但在現階段新型城鎮化過程中已經顯得滯后和力不從心，我國農村土地權益的現狀不容樂觀，具體表現在以下幾個方面:

(一)農村集體土地所有權主體不明確

財產權要求主體明確，即便是共有，也要求要有明確的主體。主體不明確，直接導致法律關系模糊，權利責任不清，造成剪不斷理還亂的混亂局面。比如“農村集體”這個概念，“農村集體”由誰來行使權利?是村委會還是本村農民整體?現實的做法是由村委會代表“農村集體”行使主體權利，但很少承擔責任。這樣的機制直接導致在城鎮化進程中，本應作為農民的既得利益，卻被鄉、鎮、村組織侵占。我國農村集體所有權主體的不明確，是立法上的缺失和法律解釋的模糊是造成的。

(二)農村集體土地所有權權能不完整

土地權益作為物權的一種，享有絕對權力的主體只有國家和集體兩種，而廣大農民和市民只享有土地權益中的用益物權，而沒有處分權。即用益物權人對土地依法享有占有、使用和收益的權利，比如土地承包經營權、建設用地使用權、宅基地使用權、地役權等等。集體土地所有權權能的不完整，直接導致集體土地流轉機制不暢通。作為財產權的一種，沒有處分權的物權直接導致財產性收入偏低，這也是城鄉二元制體制帶來的弊端。

(三)土地征收和補償制度不完備

現行法律體系框架下，國家作為土地征收唯一權利人在土地征收過程中，征地權力過于集中，征地目的過于寬泛，征地程序不夠嚴謹，征地范圍過于寬松，征地監督缺乏機制，特別是征收補償標準沒有隨著國民經濟發展而適時調整，標準明顯偏低，加之被征地農民的安置和社會保障工作不到位，導致社會矛盾累積甚至激化，增加了社會不穩定因素。特定個人為了社會的公共利益做出了犧牲，就應該給予他們公平合理的補償。在我國，土地征收補償僅僅按土地生產性收益對被征地農民進行經濟補償，是一種不完全補償，明顯有失公平，這是直接導致農民財產性收入偏低的主要原因之一。

(四)農村土地管理制度不嚴謹

我國人口眾多而土地資源有限，農村土地中耕地面積已經不能再觸及底線，城市建設用地越來越少，而地方各級政府出于對GDP的片面追求，屢屢超常規征用土地，甚至是耕地，造成土地流失嚴重。土地大部分被開發成房地產和工業園，造成GDP增長結構問題和“土地財政”依賴兩個難題。而在新農村建設中，分散的宅基地管理與建設資源節約型社會相背道而馳，且農村宅基地房由于沒有完全產權而不能自由轉讓，這也是直接導致農民財產性收入缺少渠道的主要原因之一。

(五)農村土地流轉機制不配套

土地流轉即土地使用權流轉，是指農戶在保留承租權的前提下將土地權益中的使用權轉讓給其他農民或經濟組織，從中收取適當流轉費用而實現土地財產性收入的一種契約。目前，我國農村青壯年大多外出務工，農村家庭有效勞動力減少，大量土地閑置甚至拋荒，加之閑置的未利用建設用地，造成土地利用率較低。針對上述問題，如何建立一套土地科學管理，合理使用的法律機制，解決土地權益調整相關問題，為農業發展注入新的動力，為新型城鎮化進程掃清障礙已經迫在眉睫。

二、土地權益之法律調整原則

“有效益的增長、有質量的城鎮化、有節奏的改革”預計將成為下一階段中國經濟的三條關鍵線索;則有望成為連接這三條線索的重要切入點。歷史經驗表明，有什么樣的土地條件，就會有什么樣的增長方式，也就相應有什么樣的城鎮化模式。［2］我們有理由相信，新型城鎮化過程中，土地權益調整應由法律手段主導，運用法律手段調整土地權益關系需要確立基本原則。

(一)土地權益法定原則

土地權益應該由法律明文規定。我國立法中應規定與土地相關的各種所有權及其權益，特別是農村集體土地所有權及其權益。這是運用法律對土地權益進行調整的基礎和首要原則。

(二)土地權益共享原則

該原則是指對土地權益收益的分配應當綜合考慮國家、集體、個人等多方主體的利益，實現收益的普遍與合理分享，這也是法律公平公正價值的體現。在新型城鎮化過程中，土地作為推動這一進程的重要因素，確立土地權益共同分享的原則意義重大。

三、土地權益之法律調整方法

土地權益法律關系是指市場主體之間對土地及土地權益的實現與分配在法律層面的各種關系之總和。現行調整土地權益的主要法律有《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》、《物權法》、《中華人民共和國刑法》以及散見于各種法律法規中的土地相關規定。從法律層面來講，對于土地權益調整有民事、行政、經濟、刑事等方法。

(一)土地權益之民法調整

民法調整人身關系和財產關系針對的是平等主體。土地權益本身是一種財產權，民法調整土地權益主要是通過確認財產權來保護土地權益主體的。但由于土地權益各主體地位的不對等，特別是個人土地權益的不完整性，導致民法調整土地權益能力有限。

(二)土地權益之行政法調整

行政法律關系圍繞行政職權行使過程展開，行政自由裁量權的廣泛存在容易侵犯行政相對人的權益和造成相同案件，不同裁量的不公平現象。而抽象行政行為要先經行政復議才可訴訟的制度設計，為行政相對人維護權益增加了難度。比如土地征收補償標準，非經國家立法調整，其標準是不會輕易改變的。很明顯，行政相對人在行政法律關系中處于弱勢，而行政法調整土地權益只能是一種通過限制公權而保護私權的一種土地權益保護方法。

(三)土地權益之刑法調整

刑法是規定犯罪、刑事責任和刑罰的法律。刑法調整土地權益法律關系只針對土地相關犯罪行為，體現在打擊土地相關犯罪上，從某種角度講，刑事方法是一種事后懲戒的土地權益保護方法。

(四)土地權益之經濟法調整

經濟法強調國家宏觀調控和市場機制相結合，注重經濟權益的保護和經濟利益的總體平衡。事實上，土地權益關系的核心就是收益權，即土地權利主體對土地產生的利益參與分配并受益的權利。由于土地是我國農民的基本生產資料和基本生活保障，且流轉途徑有限，加之農村社會保障功能的覆蓋面不足，導致農民對土地的依賴度過高，已經嚴重影響到土地有序流轉，進而影響新型城鎮化進程。如何在土地流轉和土地權益保護二者之間找到平衡點，也就是國家在協調土地流轉過程中如何宏觀調控以及制定好相關保障機制，為深化掃清障礙。綜上所述，土地權益之法律調整是一個系統工程，要綜合運用各種法律手段，各部門要盡職盡責，特別是土地執法部門，要管好土地，依法管地。在立法技術、執法過程和法律監督各環節創新機制，確保土地權益在法律層面的全面調整。

四、完善土地權益之法律調整相關措施

時至今日，距離農村家庭承包制改革已經30多年了，城鄉差距正在逐漸拉大，為了讓廣大農民共享改革發展成果，使農民與城市居民權利平等，對城鄉二元體制進行實質性的改革都是必需的。在十八大召開以后，首要的、具有關鍵性意義的體制改革無疑是城鄉一體化的改革，其中包括城鎮化的推行、土地確權、城鄉社會保障一體化、戶籍一元化等等改革與發展措施。這是關系到“以人為本”原則得以貫徹的大事，也是確保農民分享包括土地權益在內的改革紅利的大事。

(一)完善土地確權，加強土地管理

調整土地權益，必須保護好農民的土地權益:首先在立法層面，要明確界定農民的土地財產權利歸屬，給權要給的完整，確權要確的及時。不完整的財產權在對抗第三方時終會顯得蒼白無力，不完整的財產權在享受權益時也會大打折扣。其次盡快完成土地承包經營權、宅基地使用權等權證證書制度，由國家正式進行確權，用制度的落實彌補法律的模糊，讓農民親自掌控屬于自己的合法權益，防止第三方以任何形式侵占農民的合法土地權益。具體措施如下:1．借全國經濟普查之機，搞清土地現狀，為土地立法提供數據支撐;2．確認發放農村房屋房產證和宅基地使用權證，為農村房產流通掃清障礙，開通農民財產性收入主渠道。3．確認發放農村土地(承包地，自留地，林地，山地，灘地等)使用權證，為土地有序流轉鋪平道路。

(二)調控土地流轉方向，實現土地有序流轉

土地本身的特殊性決定了它在國民經濟發展中的重要地位，調控土地在一二級市場的流轉方向，遵循土地利用的社會利益本位，實現土地有序流轉，其意義不言而喻。遵照契約精神，按照合同原則，鼓勵農民有序流轉土地權利，集中優勢發展各類專業大戶或農村專業合作社等多種形式的規模化經營，真正做到農地農用，有序流轉。具體措施如下:1．優先向關系國計民生的農業生產專業大戶提供用地，確保農地農用。2．倡導農產品深加工公司加農戶的集約化生產模式，努力提高農業生產附加值，提高農民收入。3．國家有計劃對農村專業大戶和農村專業合作社提供資金支持和稅費減免，甚至是財政補貼，調動農業生產積極性。

(三)遵循市場經濟規律，確保土地合理使用

在當前我國經濟發展方式轉型與社會轉型的關鍵時期，各種矛盾逐漸顯現:國家與集體土地所有權與個人土地權益之間的矛盾;國家對土地宏觀調控與地方財政對土地依賴之間的矛盾;土地資源有限與土地資源浪費之間的矛盾;城鄉差距拉大與共享改革成果之間的矛盾。通過法律對土地權益的配置與調控，削弱政府對土地利用與收益的權力，賦予個人更多土地權益，優化產業結構，豐富經濟發展模式，集約化用地，提高土地使用率，在符合國家土地宏觀調控目標的基礎上，合理使用土地，逐步縮小城鄉差距，讓農民享有土地帶來的更多財產性收入和社會主義市場經濟成果。具體措施如下:1．土地管理部門應注重宏觀調控，重點控制用地方向，減少審批環節，間接提高用地效率。2．土地管理部門應注重事后監管，嚴厲打擊圈地行為和不按審批用地性質用地行為，涉嫌犯罪的移交司法機關，讓土地不法者產生敬畏，不敢違法用地。

(四)調整土地收益分配，切實做到權益共享

十八大報告提出，“提高農民在土地增值收益中的分配比例”。怎樣提高農民的土地財產性收入，讓農村土地權益最大化，是的重要內容。當上述措施都還不足以保障這一目標實現時，就只有運用稅收這一宏觀經濟調節杠桿來調整土地權益分配。具體措施如下:1．針對現行土地管理制度將農民排斥在土地增值收益分配體系之外，那么在利益分配的最后環節可創設土地增值收益補償稅來保障農民土地權益。2．開征房產稅，增強地方政府提供基本公共服務的能力，以此來反哺新型城鎮化過程中的農民。

(五)完善農村社會養老保險制度，淡化土地養老模式

我國農村居民養老保障模式單一，隨著城鎮化進程的不斷深入，家庭和土地的養老保障功能越來越弱。失地農民怎樣養老?他們為國民經濟發展付出了最寶貴的生產資料土地，理應由國家統籌納入社會養老保障體制一并解決這一社會問題。農村土地流轉機制要想加快，就必須通過各種途徑宣傳農村社會養老保險制度，引導農民積極參加新型農村社會養老保險。至2009年試行新型農村社會養老保險以來，截至2013年3月底，全國城鄉居民參保人數達到4．86億人，其中領取養老金的老年居民達到1．33億人，有12個省整合新農保和城居保，制定實施統一的城鄉居民養老保險制度，有13個省級和1572個縣級行政區提高了基礎養老金標準，全國月人均養老金水平78．6元，基金累計結余2504億元，其中個人賬戶基金累計結余2200億元。［3］就目前而言，規范農村養老保險金相關的運行機制，最大程度的保障老年農民的利益，是新型城鎮化建設和保障社會和諧所必須做到的。具體措施如下:1．降低個人繳存比例，努力提高農村社會養老保險覆蓋率。2．逐步統一城鎮養老保險和農村養老保險，為經濟二元制破冰探索可行途徑。

五、結語

新型城鎮化是一種不可逆轉的趨勢，在城鎮化進程中會涉及到諸多問題，不論是以大城市帶大郊區發展的成都模式，還是以宅基地換房集中居住的天津模式、通過產業集聚帶動人口集聚的廣東模式、以鄉鎮政府為主組織資源的蘇南模式、以個體私營企業為主體的溫州模式，都繞不開土地問題，都要借鑒和吸收國內外城鎮化過程中的先進經驗，走中國特色的城鎮化道路，因此土地權益制度改革是新型城鎮化的重中之重。誠如“中國農村改革之父”杜潤生先生所說，“我有兩個問題放心不下:第一個是怎樣減少農村人口，第二個是農民缺乏自己的代言人”［4］。如果說農民缺乏代言人，那么就讓土地為農民代言。

作者：白春工作單位：綿陽農業學校