我國行政裁量權法律控制研究

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內容摘要:行政自由裁量權是行政權的重要組成部分。其存在一方面是行政主體實現高效的社會管理的需要;另一方面源于其易被行政主體濫用的固有特征。因此，如何控制行政裁量權，是目前法學界以及行政法學者關注的重點課題。本文探討行政自由裁量權在我國司法界的現狀以及分析在我國實踐中產生的問題，結合相關學者的研究，提出了我國行政裁量權的控制模式。

關鍵詞:行政管理;自由裁量權:控制模式

伴隨著社會經濟與科學技術的突飛猛進，行政機關在管理社會生活中扮演的角色越來越突出，權能范圍也得到擴大。但與之相伴的自由裁量權也相應得到壯大。自由裁量權從消極的意義上講，可以認為是立法能力的有限性無法預測、規范變換不拘、姿態萬千的社會發展，有時也難以用清晰、準確的語言描述規則，需要自由裁量來彌補;從積極意義上講，是因為行政自由裁量有著適應社會經濟發展和行政規制的需要，是為了實現個案的正義。可以說，現代行政的外在已經主要表現為一種“自由裁量行政”。但是，這種膨脹的自由裁量權在實際社會運行中，如同一把雙刃劍。于行政主體，雖然為充分發揮其行政職能提供了合法性的保障但對行政關系弱勢一方的行政相對人而言，又構成對他們權利的潛在威脅。因此，如何控制行政裁量權，成為了我國法治之路上的重要課題。

一、行政自由裁量權的內涵及必要性

對于什么是自由裁量權，我國學界并沒有一個統一的定義。行政自由裁量權在當今實踐領域，滲透于行政過程的各個方面。不僅僅在行政立法整個程序中，行政機關擁有一定的自主自由裁量權。在行政執法過程中，行政權已廣泛且頻繁運用到各環節。行政機關要實現自身的行政管理目的，并不能單純只是對立法者的指令進行遵從和執行。還得根據立法者所定的原始目標來確立方法和手段。因此，行政自由裁量權不僅體現在對立法者指令的實現和理解，而且對方法和手段的使用都有充分的自由選擇權。

二、行政裁量的控制模式及中國實踐

目前，對于行政裁量的控制模式的類型，因為研究者標準的不同以及相關理論的差異，學界中觀點不盡相同。在此列舉兩種主要的觀點。一是王錫鋅教授認為自由裁量權的控制模式包括控制地理念，控制主體，控制制度，控制技術四個基本要素，把自由裁量的控制制度分為四種模式:分別是通過監督的審查控制模式、通過規則的命令控制模式、通過程序的競爭控制模式和通過原則的指導控制模式。二是宋功德教授以“軟法”的理論為依據，強調目前我國法律基本形式有兩種，硬法和軟法。其中硬法指需要國家暴力機關保障的，體現國家意志，由國家制定或認可的強制性法律規范;而軟法是指不需要依靠國家的強制力做保障，也能產生法律實際效果的規范性文件。而這些規范性文件結構未必是完整的。把行政裁量的控制模式分為三種:行政裁量的硬法控制模式、行政裁量的軟法控制模式、行政裁量的混合法控制模式。當然，學界對于行政裁量的控制模式的分類遠不止于此。還有諸如內部控制模式和外部控制模式、法控制和非法控制模式等等形態。但總而言之，這些分類歸納起來其實都是立法控制、司法控制和行政自控的不同表現形式。我們要清楚，所有的理論研究的目的在于得到真正的實踐，只有考察現實的狀況，才能有針對性地使理論發揮作用。所以，究竟采用什么模式，必須對中國的現實進行“摸底”。目前在中國的法治化進程中，要求推進依法行政。改革者在行政自由裁量的控制上，采用的是傳統模式“細化規則”，通過立法控制，不斷細化規則，從實體法進行規制改進。例如，最高立法機關及權力機關制定法律，最高行政部門國務院制定行政法規和規則，在法律的基礎上再細化。國家相關部門和地方政府根據上位法的精神和內容進一步制定實施辦法，從而在很多行政領域都出現了“法律樹”。這種控制技術體現的實際上是傳統法治理念的邏輯，認為如果立法者確立的規則越細致、越具體，在執行的過程中，執法者就失去了主觀能動性，沒有自由發揮和創造的空間，只是機械化地按照指令行事。實際上，這種立法和執法模式占用了大量立法成本和資源。在這種模式下，不斷細化的立法不可避免地耗費了大量的立法資源。同時，這種不斷細化的過程并不能保證所有的環節和部門保持公正和公立，可能會被有關部門鉆空子，濫用權利，非理性的將本部門、本地方立法合法化。“規則細化的方式”下的問題即是其難以把握規則細化程度，使其本身始終面臨“過”與“不及”的兩難。由于我國的這種立法控制難以在規則和裁量之間找到一個“黃金分割點”。強調行政合理原則的原則控制、以行政訴訟為形式的司法審查制度、行政復議為代表的行政機關內部監督制度也一直以來被學界廣泛討論。原則控制方法提倡由之前的形式主義法治逐步進化為形式與實體相融合的法治模式，希望使行政合理性原則成為一項實體性原則。但與前述的立法控制技術相反，原則控制過于空洞化，在我國一直沒有得到有效運用。同樣，司法審查制度和行政內部監督制度在實踐中表現也不盡人意。盡管在我國有關法律中規定了作為司法機關———人民法院針對具體行政行為違背公平公正原則或濫用職權的，可以進行司法審核和判決，但司法判決不能取代行政裁量。另外在行政程序法中限定了對具體行政行為的合法性審查，縮小了行政機關在自由裁量時的范圍。中國《行政復議法》中規定了要審查行政自由裁量權中的適當性。但由于受到行政復議主體和程序上的牽制，在很大程度上并沒有體現行政自由裁量的控制權。行政復議中，復議主體是否公正中立，復議程序是否公開公正，都將決定這個制度的效能是否得到最大的發揮。

三、中國應采用復合控制

面對我國行政權行使過程中存在的問題，在發揮行政自由裁量權的模式上，我們應該怎樣選擇。王錫鋅教授認為于我國最好的選擇，不是規則控制，原則控制，程序控制，監督控制的任何單一一種模式，而是四者合一的復合控制模式。所謂的復合的控制模式主要綜合立法、行政和司法控制，使行政自由裁量能取長補短，互為補充，展示各自的優勢與長處，三者之間達到高度融合與貫通，并不是多種控制模式的簡單疊加和組合。行政自由裁量權的研究目的就是要取消不必要的自由裁量權，并控制必要的自由裁量權。因此，復合控制模式在結構上應是以行政規則的制定為中心展開對行政裁量的控制，外散性地與裁量過程的公開、監督和審查，形成一個蛛網型的控制系統。在具體而言，一是要加強立法，立法者應盡量制定或完善細密、詳細的規則，避免過多不必要的裁量權。于我國，應盡快制定一部行政程序法，因為立法的目的并不是消除自由裁量權，主要是對自由裁量權濫用進行控制。所以，如果能有一部詳盡的程序法典，自由裁量的濫用會大大減少。二是要加強自由裁量權的事后監督體系。上述的措施都屬于外部控制，最終問題的解決還要歸屬于行政的內部解決。在行政過程中，通過嚴格的行政程序要求和執法者的職業素養，來保障裁量權被理性行使。自由裁量權是合理行使行政權的重要因素，必須對其進行控制，從而實現裁量的理性化。

作者:劉漫漫 單位:成都東軟學院信息技術與商務管理系

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