城市電動自行車治理法律問題研究

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一、問題的提出

電動自行車以其便捷、低碳環保、價格相對低廉等特性，迅速獲得民眾的青睞，成為大多數中低收入者首選的出行方式，電動自行車行業也成為許多地方政府促進經濟增長、增加就業機會的重要支柱產業。然而，電動自行車的普及也引發了一系列問題，如：超標車多，擾亂管理秩序；交通事故頻發，影響通行秩序且危及駕駛人安全；使用不規范，火災事故高發等。據公安部交通管理局統計，2013—2017年的5年間，全國共發生電動自行車肇事致人傷亡的道路交通事故5．62萬起，造成死亡8431人，受傷6．35萬人，直接財產損失1．11億元［1］。2019年4月15日，由國家市場監督管理總局、國家標準化管理委員會批準的GB17761—2018《電動自行車安全技術規范》（以下簡稱“新國標”）正式實施。新國標的出臺，為電動自行車治理提供了較為明確的標準依據，但在新國標實施前就已大量存在的超標電動自行車問題并未得到根本解決，電動自行車的有效治理依然面臨諸多問題。

二、城市電動自行車治理存在的法律問題

（一）治理依據的層級普遍較低。電動自行車的治理涉及生產、銷售、登記、通行、停車等多個方面，目前除《道路交通安全法》將“電動自行車”納入“非機動車”范圍并對其通行作出規定外，全國尚未出臺關于電動自行車管理的統一立法，主要散見于相關部委出臺的關于電動自行車安全技術規范、消防安全綜合治理、強制性產品認證、國家標準實施等方面的文件規定。從地方立法層面來看，在“北大法寶”地方法規規章信息庫中以“電動自行車”作為關鍵詞共檢索到228篇，其中現行有效的地方性法規6篇、地方政府規章10篇，其余為地方規范性文件；以“電動車”作為關鍵詞共檢索到73篇，其中現行有效的地方性法規2篇、地方政府規章1篇；以“非機動車”作為關鍵詞共檢索到149篇，其中現行有效的地方性法規5篇、地方政府規章13篇?？梢?，目前電動自行車治理的主要依據仍是各類規范性文件，法律層級普遍較低，制度設計較為分散，難以適應電動車行業的發展和各地依法治理城市電動自行車的實際需要。（二）治理主體的協同性不夠。大量超標電動自行車的上路行駛，給城市交通帶來了巨大壓力，其主要原因在于電動自行車的標準修訂、生產、銷售等管理環節的滯后和不足，但治理的負擔卻轉移到公安交管部門的路面執法環節，從而導致民眾的質疑甚至抵制，治理效果不佳。究其原因，是城市電動自行車治理涉及的相關部門各自為政，信息溝通和協同處理機制不健全。此外，電動自行車的治理牽涉到政府、市場、社會等多元主體利益糾紛，需要在協商互動的基礎上協同推進。但從實際情況看，城市電動自行車的治理仍以行政機關為主，市場主體、社會力量的參與極其有限，導致一些制度設計因脫離實際而難以執行或引起民眾不滿，如在電動自行車治理的初步實踐中，珠海、東莞、廣州、北京、?？诘瘸鞘邢群蟪雠_完全禁止電動自行車通行的規定，但在實施中卻陷入“越禁越多”的管制怪圈；在新國標出臺前長期適用1999年的《電動自行車通用技術條件》（GB17761—1999），該標準因嚴重滯后于電動自行車行業發展現狀及城市居民出行需要，而導致大量超標電動自行車上路行駛，給交通管理部門帶來很大困擾；新國標實施后，有關電動摩托車的標準尚未實施，電動自行車與電動摩托車的標準無法有效銜接，電動自行車的治理依然面臨很大挑戰。（三）治理方式較為單一。從《道路交通安全法》關于非機動車通行的規定以及各地出臺的電動自行車管理規定看，行政處罰、行政命令、行政檢查、行政強制等剛性治理方式雖然對制止和懲罰電動自行車違法行為發揮了實際作用，但因它們具有濃厚的單方性、命令性、強制性、侵益性等色彩，在實施過程中易于激化矛盾，甚至給社會穩定帶來負面干擾。此外，受法律保留原則的束縛，一些剛性治理措施因欠缺明確的法律依據或違反上位法而受到合法性質疑，如在2015年“杭州市電動自行車被扣案”中，《杭州市道路交通安全管理條例》因增設“扣留非機動車并托運回原籍的行政強制手段”而被認定違反了《道路交通安全法》和《行政強制法》的有關規定。此外，電動自行車治理涉及一系列復雜的問題，僅靠剛性治理方式難以滿足實際需要，無法達到預期的治理效果。（四）交通損害賠償問題難解決。按照2019年市場監管總局、工業和信息化部、公安部《關于加強電動自行車國家標準實施監督的意見》的規定，對超標電動自行車設置過渡期，發放臨時號牌，這雖然解決了超標電動自行車的合法身份問題，但在交通事故責任認定方面仍存在很大問題。如根據《道路交通安全法》的規定，機動車與非機動車之間發生交通事故適用無過錯原則，而非機動車之間以及非機動車與行人之間發生交通事故則適用過錯原則。超標電動自行車在法律性質上是機動車還是非機動車，尤其是對那些既不符合電動自行車國家標準又不符合機動車國家標準的超標電動自行車該如何定性，實踐中仍存在較大分歧。此外，電動自行車強制保險的缺位，進一步加劇了超標電動自行車治理的難題。由于電動自行車駕駛人多為中低收入群體，第三者責任險購買率較低，而超標電動自行車因其速度快所造成的損害后果卻相當嚴重，因此，受害者權益往往無法得到賠付。

三、依法治理城市電動自行車的對策

（一）構建多層級、多領域的治理體系。電動自行車治理體系的構建和完善，關鍵在于明確中央與地方關于電動自行車治理的立法權限劃分。對電動自行車的治理，涉及標準制定、產品認證、生產銷售、登記管理、通行、停車、消費者權益保護、環境保護、基礎設施建設等很多方面的問題，其中有些問題適宜由中央立法（包括部門規章）來統一規定，如標準制定及其與電動摩托車等標準的銜接、超標電動自行車的法律地位、產品認證、生產和銷售的市場準入，以及市場監管、消費者權益保護、廢舊電池處理、損害賠償責任認定等；有些問題適宜由地方立法（包括省級地方立法和設區的市地方立法）根據本地實際情況來分別作出規定，如登記管理、道路通行、停車及超標車過渡期管理等。2015年《立法法》賦予設區的市就城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規和地方政府規章的權力。隨著電動自行車使用群體的迅猛增長及其給城市管理帶來的交通、安全等諸多問題，電動自行車治理已成為城鄉建設與管理領域亟待研究解決的重要問題。（二）推動多元主體協同共治。治理主體是治理中最能動、最關鍵的要素。城市電動自行車的治理主體涵蓋政府、市場和社會三個方面，三者各負其責、互為補充又相互影響，在平等協商與理性互動中實現協同共治［2］。首先，電動自行車治理是一個復雜且涉及面廣的問題，僅靠公安交通管理部門是解決不了的，而應由工信、市場監督、公安、交通、城管、規劃、環境等多部門協同，重點從生產和銷售源頭開始治理，對電動自行車從生產、銷售、使用到報廢實行全流程動態監管。還可以建立聯合工作機制，共享通過CCC認證的電動自行車產品信息，相互通報發現的違規生產、銷售企業的信息，必要時可以開展聯合執法，打破地域限制，對違法生產銷售電動自行車行為實行跨地區、跨部門聯動打擊。其次，電動自行車的生產和銷售企業作為市場主體，不僅是產品的主要供給者，也是電動自行車治理的重要參與者，尤其是電動自行車標準的制定與實施、產品認證制度的推行等，均與電動自行車行業發展休戚相關。政府開展的標準規制活動應當能夠容納企業的技術創新行為，不能妨礙市場的發展，因此，電動自行車的標準修訂要回應產業界的需求，主動與企業、行業協會等主體溝通協商。最后，電動自行車標準的的修訂還要回應公民的出行需求，通過聽證會、座談會、論證會等形式，與消費者、專家、社會團體等進行溝通協商，以提高治理政策的科學性和可操作性。（三）探索剛柔并濟的多元治理方式。柔性行政方式是指行政機關實施的不具有強制命令性質的非權力作用性的行政活動方式，其具體表現形態多種多樣，如行政指導、行政合同、行政獎勵、行政資助、政府采購等，這些方式廣泛運用于經濟領域和一些社會管理領域中的給付行政、服務行政過程中，對于現代社會生活的協調高效運轉起到特殊的重要作用［3］147。電動自行車治理問題的復雜性、系統性，決定了其治理方式的多樣性。在依法采取剛性治理方式的同時，應積極探索各種柔性治理方式，實現剛柔并濟的綜合治理。如：充分運用行政指導方式加大電動自行車新國標、電動自行車登記和通行規定的宣傳教育，引導生產和銷售企業以及消費者自愿遵守有關規定；對過渡期的超標電動自行車，通過以舊換新、折價回購、發放報廢補貼等行政資助方式，加快淘汰進度；通過行政獎勵方式鼓勵快遞、外賣等行業率先使用符合新國標的電動自行車，發揮好的示范引領作用等。（四）構建交通損害多渠道賠償機制。一是關于超標電動自行車的法律定性。對其中符合機動車國家標準的超標電動自行車，應當定性為機動車；不符合機動車國家標準的超標電動自行車則應定性為一類特殊的非機動車，并實行過渡期的特別管理措施，如實行臨時通行登記、加大道路交通安全培訓、強制佩戴安全頭盔、建立第三者責任強制保險制度、加速超標電動自行車淘汰進程等［4］。二是在責任認定方面，對于不符合機動車國家標準的超標電動自行車，可在損害賠償訴訟中將該電動自行車不符合國家標準作為一項抗辯理由，適當增加電動自行車駕駛人的法律責任，或者在立法中單獨規定其法律責任。三是在電動自行車保險方面，政府一方面應采取有效措施鼓勵保險公司針對電動自行車消費群體開發各種保費較低、理賠更便捷的險種，以贏得消費者的認可，另一方面應加大宣傳教育，增強電動自行車消費者的安全意識和保險意識，鼓勵電動自行車生產和銷售企業為消費者購買群體性保險，必要時可以效仿機動車的有關規定，在立法中明確電動自行車的第三者強制責任險，為電動自行車的交通損害賠償糾紛解決提供有效保障。

作者:李敏 錢嘉慧 李炣君 單位:江蘇海洋大學