貧困人口退出及法律激勵(lì)分析

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摘要:貧困人口退出作為脫貧攻堅(jiān)的最后一環(huán)，正面臨“被脫貧”及“消極脫貧”交互影響下產(chǎn)生的異化風(fēng)險(xiǎn)，需要借由法律激勵(lì)的制度創(chuàng)新以推進(jìn)其命令控制范式的轉(zhuǎn)換。以近年來中央和地方有關(guān)文件為統(tǒng)計(jì)對(duì)象，分析現(xiàn)有法律激勵(lì)制度的不足，探尋增加貧困人口預(yù)期權(quán)益、包含多元客體、具有“契約特性”、注重外在激勵(lì)的貧困人口退出法律激勵(lì)路徑，以引導(dǎo)貧困人口在自主退出的基礎(chǔ)上助力扶貧事業(yè)的順利完成。

關(guān)鍵詞:貧困人口退出;法律激勵(lì);命令控制范式

貧困是人類社會(huì)的古老現(xiàn)象，反貧困卻是現(xiàn)代社會(huì)的產(chǎn)物。黨的十八大以來，以為核心的黨中央把脫貧攻堅(jiān)作為關(guān)乎黨和國(guó)家政治方向、根本制度和發(fā)展道路的大事來抓，脫貧攻堅(jiān)工作在我國(guó)取得了決定性進(jìn)展，譜寫了人類反貧困史上的輝煌篇章。基于政治倫理，幫扶貧困是國(guó)家需要履行的法定義務(wù)。隨著國(guó)家觀念的演變，國(guó)家義務(wù)對(duì)應(yīng)的內(nèi)容亦包含各類公共利益，相應(yīng)地，人也不再是單一的個(gè)人或團(tuán)體，而是共同體的全部成員。①這就要求國(guó)家在幫扶的同時(shí)應(yīng)以一定的行為助其脫貧，減輕非貧困階層在內(nèi)的全部社會(huì)成員的負(fù)擔(dān)。建立貧困退出機(jī)制即是國(guó)家完成這一附隨義務(wù)的表現(xiàn)。對(duì)此，2016年4月的《中共中央辦公廳與國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于建立貧困退出機(jī)制的意見》(下稱中央意見)責(zé)令地方政府建立貧困人口、貧困村和貧困縣的退出機(jī)制，其中村、縣退出以貧困發(fā)生率為主要衡量標(biāo)準(zhǔn)②，使得貧困人口退出成為整個(gè)機(jī)制的基礎(chǔ)與核心。作為扶貧攻堅(jiān)的最后一環(huán)，貧困退出制度的良好構(gòu)建不僅關(guān)系著業(yè)已取得的脫貧成績(jī)，更與后脫貧攻堅(jiān)時(shí)代返貧風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防息息相關(guān)，因此具有高度的研究?jī)r(jià)值。學(xué)界對(duì)貧困退出的關(guān)注始于近年，且形成了價(jià)值頗高的系列性研究。但和反貧困機(jī)制中其他領(lǐng)域獲得的成果相比，貧困人口退出的專屬研究仍顯薄弱。③對(duì)最具基礎(chǔ)地位的貧困人口退出制度及法律問題的研究更是稀少。其中，對(duì)于退出制度的整體設(shè)計(jì)，劉司可的系列研究通過收集與整理基層調(diào)研材料，認(rèn)為貧困人口退出存在程序不健全，動(dòng)態(tài)管理薄弱，扶貧資源分配不精準(zhǔn)，返貧預(yù)防機(jī)制尚未建立等一系列問題，并提出規(guī)范扶貧動(dòng)態(tài)管理，建立正向激勵(lì)機(jī)制，重視返貧風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，引入社會(huì)力量等對(duì)策建議④;王志章、黃明珠基于英國(guó)反貧困經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，強(qiáng)調(diào)貧困人口退出過程的公開性與民主性，提出采用貧困漸退機(jī)制，降低返貧風(fēng)險(xiǎn)①;鄭海瑞認(rèn)為貧困人口退出制度的完善需要優(yōu)化退出指標(biāo)體系、嚴(yán)格退出程序、強(qiáng)化宣傳教育、注重正負(fù)激勵(lì)結(jié)合以及提升退出人口生計(jì)可持續(xù)發(fā)展能力②。對(duì)于退出人口的識(shí)別，侯莎莎基于以公共價(jià)值為基礎(chǔ)的政府績(jī)效治理理論，提出貧困人口退出標(biāo)準(zhǔn)的完善應(yīng)當(dāng)綜合考慮價(jià)值體系、指標(biāo)體系、組織體系、技術(shù)支撐體系與績(jī)效環(huán)境體系五個(gè)方面③;而陳成文與陳建平從精準(zhǔn)扶貧“契合度”偏差的角度，指出退出標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)走向多元化與具體化的必要性，認(rèn)為在“兩保障”領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)擴(kuò)展消費(fèi)清單、考慮家庭規(guī)模效應(yīng)并明確“三保障”的具體邊界④。對(duì)于退出責(zé)任的探討，檀學(xué)文在區(qū)分實(shí)際脫貧、政策兜底與未脫貧三種退出結(jié)果的基礎(chǔ)上，指出由縣黨委及政府作為基層退出責(zé)任主體，統(tǒng)籌劃分貧困人口退出工作。⑤對(duì)于退出主動(dòng)性的建設(shè)，李壯、陳書平在介紹西方貧困發(fā)生理論中的社會(huì)結(jié)構(gòu)解釋路徑與社會(huì)文化解釋路徑后，認(rèn)為貧困文化理論難以解釋我國(guó)貧困人口退出中的“等靠要”現(xiàn)象，并以非均衡治理的視角重新解讀，提出了豐富貧困識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)貧困戶組織度、發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)與提高扶貧工作隊(duì)伍素質(zhì)的建議。⑥縱觀上述研究，對(duì)于貧困人口退出制度的整體設(shè)計(jì)已經(jīng)較為完善，“嚴(yán)格程序”“防范返貧”“標(biāo)準(zhǔn)多元”“激勵(lì)優(yōu)先”等已經(jīng)成為共識(shí)。但在具體現(xiàn)實(shí)問題的解決與制度建設(shè)方面仍顯不足，具有可填補(bǔ)的研究空白。同時(shí)，現(xiàn)有研究均忽視了相關(guān)法律規(guī)范的收集與整理，未能概括出規(guī)范意義上的貧困人口退出范式，也無(wú)法完整體現(xiàn)政府這一扶貧與脫貧責(zé)任主體在貧困人口退出中所發(fā)揮的現(xiàn)實(shí)作用。我國(guó)貧困問題因制度而生，⑦反貧困問題也必將因制度而去。為此，本文通過有關(guān)理論與中央及地方各省市相關(guān)法律規(guī)范的梳理，總結(jié)貧困人口退出亂象產(chǎn)生的深層次原因，并指出制度優(yōu)化的突破口，借以革新貧困退出機(jī)制的法律規(guī)則形態(tài)，增添機(jī)制整體的長(zhǎng)效性，以保障脫貧質(zhì)量，全面防范脫貧攻堅(jiān)期后規(guī)模化的返貧風(fēng)險(xiǎn)。

一、貧困人口退出的問題檢視

(一)“消極脫貧”現(xiàn)象及其理論根源“消極脫貧”描述的是經(jīng)過國(guó)家扶助已實(shí)質(zhì)滿足脫貧條件的人群，基于享受政策優(yōu)待的依賴性而拒絕退出貧困范圍的行為。在貧困退出的語(yǔ)境中，“消極脫貧”源于貧困戶的“惰性思維”。如廣東省民政廳官方網(wǎng)站刊發(fā)的文章曾稱:“……(某些貧困人口)總認(rèn)為當(dāng)個(gè)貧困戶，得到黨和政府的物質(zhì)幫助和資金救助就無(wú)比光榮，得到政府的關(guān)愛就可以衣食無(wú)憂，甚至一些貧困戶產(chǎn)生了惰性思想。”精準(zhǔn)扶貧規(guī)制體系屬于一種再分配性制度，對(duì)于工作激勵(lì)產(chǎn)生的扭曲作用小于傳統(tǒng)的稅收手段，從而更適合于縮減社會(huì)中的貧富差距。⑧但作為一種福利政策，其“獎(jiǎng)懶”的副作用始終存在，“消極脫貧”思維的滋生亦不可避免。在經(jīng)濟(jì)學(xué)上，可以通過“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)對(duì)“消極脫貧”予以理論溯源。“經(jīng)濟(jì)人”理論假定人是被工具理性指引的，是被未來預(yù)期的報(bào)酬拉動(dòng)的。⑨立足扶貧領(lǐng)域，貧困戶出于對(duì)自身利益最大化的追求，在脫貧決策前會(huì)反復(fù)進(jìn)行利益衡量，只有在內(nèi)心確信退出后所獲收益大于既有利益時(shí)，才會(huì)選擇主動(dòng)退出，擺脫貧困身份。受制于主客觀等諸多方面的原因，現(xiàn)階段退出后的貧困戶并無(wú)有力的政策保障，相比原貧困身份所帶來的全方位照顧，脫貧后的生活充滿風(fēng)險(xiǎn)。無(wú)論選擇務(wù)農(nóng)、務(wù)工或是經(jīng)商，貧困戶都將不同程度地面臨市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)所伴隨的優(yōu)勝劣汰，投入的勞動(dòng)力及其他資本難以獲得足額回報(bào)。因此，在貧困戶看來，選擇退出極有可能得不償失。換言之，貧困戶拒絕脫離貧困身份的一個(gè)深層原因是其在幫扶的確定性與市場(chǎng)的不確定性中選擇了前者。故而，只有通過制度創(chuàng)新為退出后的貧困戶增加確定收益，才能影響既有的決策過程，促使其決定積極脫貧。遺憾的是，這種利益訴求并沒有在貧困退出機(jī)制的設(shè)計(jì)中獲得重視與適當(dāng)回應(yīng)。恰恰相反，對(duì)于這類人群的不信任，使得我國(guó)在貧困退出中采取了使之弱化同時(shí)強(qiáng)化救濟(jì)者的做法———命令控制范式的規(guī)制體系。(二)“被脫貧”現(xiàn)象及其制度根源與“消極脫貧”相對(duì)的一個(gè)概念是“被脫貧”。隨著扶貧攻堅(jiān)步入尾聲，“被脫貧”現(xiàn)象近年來常見于新聞報(bào)道。以山東省濟(jì)南市為例，當(dāng)?shù)氐碾娨晢栒?jié)目披露，居于山區(qū)的68歲孤寡老人除耕種一畝土地外再無(wú)其他收入，卻在2017年被取消了低保及其他扶助政策。該地政府部門以老人尚有勞動(dòng)能力作解釋，將其納入“脫貧群體”。在山西省太原市做扶貧工作調(diào)研時(shí)曾強(qiáng)調(diào):“……脫貧過程必須扎實(shí)，脫貧結(jié)果必須真實(shí)……扶貧標(biāo)準(zhǔn)不能隨意降低，決不能搞數(shù)字脫貧、虛假脫貧。”中央的三令五申可以反證類似問題在地方絕不罕見。以貧困人口并未實(shí)際達(dá)到脫貧標(biāo)準(zhǔn)卻被地方政府從建檔立卡系統(tǒng)中注銷為標(biāo)志的各種形式的“被脫貧”行為不僅浪費(fèi)了國(guó)家扶貧資源，而且侵害了有關(guān)群體的權(quán)益，為后脫貧攻堅(jiān)時(shí)代鞏固扶貧成果留下了嚴(yán)重隱患。通過對(duì)我國(guó)中央與各省份相關(guān)規(guī)范文件的分析，①可以發(fā)現(xiàn)，政府貫穿貧困人口退出機(jī)制的啟動(dòng)、實(shí)施、核查全過程，其中，政府在6個(gè)省份中擔(dān)任退出機(jī)制啟動(dòng)主體，在13個(gè)省份中占據(jù)退出過程中的主導(dǎo)地位，并在14個(gè)省份中負(fù)責(zé)退出結(jié)果核查工作。而村級(jí)組織在12個(gè)省份中擔(dān)任退出啟動(dòng)主體，在6個(gè)省份中占據(jù)退出過程中的主導(dǎo)主體，但不參與退出結(jié)果的核查。第三方機(jī)構(gòu)則在1個(gè)省份中負(fù)責(zé)退出結(jié)果核查工作。貧困人口未能在退出過程中獲得任何主導(dǎo)地位。同時(shí)，中央及各省在貧困人口退出機(jī)制中規(guī)定的權(quán)利因素主要集中于貧困戶對(duì)退出的“同意審查”及其對(duì)退出結(jié)果的申訴與核查參與。只有黑龍江省考慮到貧困戶否認(rèn)退出的情形并在退出過程中賦予貧困戶抗辯權(quán)利。至于對(duì)退出人口的權(quán)利救濟(jì)制度，則未見規(guī)定。因此，能夠認(rèn)為我國(guó)貧困人口退出制度始終秉持著公權(quán)力發(fā)揮決定性作用的命令控制范式，其主要特點(diǎn)包括:各地貧困人口的退出由政府或村級(jí)組織啟動(dòng);退出過程由政府或村級(jí)組織主導(dǎo)，②退出人口僅有配合的義務(wù)而無(wú)實(shí)際抗辯的權(quán)利;退出結(jié)果主要由政府核查，③少數(shù)運(yùn)用第三方機(jī)構(gòu)核驗(yàn)退出效果，退出人口無(wú)明定申訴權(quán)利。由上觀之，命令控制范式下的貧困人口退出機(jī)制，公權(quán)力一方④頗具壓制性，擁有所有權(quán)力，并穿透式地行使;貧困戶權(quán)利稀少且被架空，僅有配合義務(wù)，甚至淪為被支配的境地。具體而言，首先，我國(guó)貧困人口退出機(jī)制的啟動(dòng)主體無(wú)一例外均為公權(quán)力一方，這使得貧困戶對(duì)退出的“同意審查”淪為虛置———或出于不知情、或出于被欺騙甚至被強(qiáng)制———先動(dòng)的公權(quán)力一方在這一階段保持著對(duì)退出人口的制度壓制，使其僅有同意的權(quán)利。有省份考慮到貧困戶不予同意的情形，卻以“一并提交評(píng)議”對(duì)之⑤;有省份甚至突破中央意見要求的“民主評(píng)議推選退出名單”，將其異化為領(lǐng)導(dǎo)干部組成的“評(píng)議小組”⑥。可見，該階段貧困戶自身的退出意愿難以導(dǎo)地位，擁有多項(xiàng)權(quán)力;而貧困戶重要的抗辯權(quán)利則不多見，即使規(guī)定了“貧困戶提出異議”，也僅以“由‘村兩委’、駐村工作隊(duì)和第一書記組織村民代表再次入戶核查”對(duì)之①。如政府及村級(jí)組織在啟動(dòng)階段有所失誤，退出過程中貧困戶無(wú)力抵抗、糾正，公權(quán)力一方也可能基于主導(dǎo)地位予以強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)。最后，在退出結(jié)果的核查中，政府發(fā)揮壟斷性的權(quán)力，第三方機(jī)構(gòu)參與力度不足。且核查方式多為“公告”“備案”等，其能否起到應(yīng)有的審核作用，在政府利益上下一體的體制中仍然存疑;并且該階段貧困戶的參與方式實(shí)際上僅有對(duì)公告內(nèi)容進(jìn)行申訴一種，是一種對(duì)政府核查結(jié)果的再核查，并鮮有省份明文規(guī)定了申訴權(quán)，能夠想見這種既無(wú)法定權(quán)利支撐又無(wú)實(shí)際參與的監(jiān)督難以改變退出結(jié)果。(三)救濟(jì)者面臨的雙重困境在“消極脫貧”與“被脫貧”的交互影響下，身為救濟(jì)者的公權(quán)力一方陷入兩難境地。若針對(duì)“被脫貧”，弱化公權(quán)力，減少政府及村級(jí)組織的主導(dǎo)作用，且信賴扶助對(duì)象，賦予其啟動(dòng)主體、過程主導(dǎo)主體及結(jié)果核查主體的地位等舉措，則“消極脫貧”現(xiàn)象有可能泛濫，退出將在數(shù)量上銳減;若針對(duì)“消極脫貧”，繼續(xù)秉持命令控制范式的退出機(jī)制，必然有更多的“被脫貧”問題發(fā)生，退出將有嚴(yán)重質(zhì)量缺陷。由此，為使脫貧工作及時(shí)、合格地完成，突破“質(zhì)”與“量”的耦合困境，必須在后續(xù)的制度構(gòu)建中同時(shí)考慮“消極脫貧”與“被脫貧”雙重因素。很大程度上，我國(guó)選擇具有一定強(qiáng)制色彩的貧困退出機(jī)制，主要是源于對(duì)西方福利國(guó)家問題的檢視。二戰(zhàn)后，西方國(guó)家在社會(huì)政策領(lǐng)域普遍奉行“再分配主義”，為國(guó)內(nèi)的弱勢(shì)群體、邊緣人群提供普惠性的社會(huì)保護(hù)。為了取悅選民，各國(guó)右翼政黨主張減少國(guó)家干預(yù)、降低稅負(fù)，但不敢主張大幅降低福利水平;左翼政黨則主張?jiān)黾痈＠⒋龠M(jìn)社會(huì)平等，但對(duì)增稅十分謹(jǐn)慎。由此，兩種嚴(yán)重的問題同時(shí)產(chǎn)生，一是政府財(cái)政開支遞增，社會(huì)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)過重;二是因?yàn)樯鐣?huì)信息機(jī)制、識(shí)別機(jī)制具有或多或少的局限性，部分無(wú)需救助的社會(huì)成員因缺乏勞動(dòng)意愿也成為了救助對(duì)象，福利欺詐出現(xiàn)，福利依賴與敗德現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。②如果貧困人口像福利國(guó)家中的民眾一樣，對(duì)救助政策產(chǎn)生依賴，喪失勞動(dòng)積極性，萌生遠(yuǎn)超“需求”的“需要”，輕則阻礙脫貧攻堅(jiān)任務(wù)按期完成，重則導(dǎo)致“國(guó)家經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)”侵蝕、“大眾忠誠(chéng)”無(wú)法長(zhǎng)期維持、政府行政理性不斷降低等后果。③因此，我國(guó)決策層對(duì)扶助對(duì)象采取了一種“不信任”的態(tài)度，對(duì)其貧困與否、接受救助與否、脫離貧困與否等問題代為決定，盡量避免“懶人階層”，也就是“消極脫貧”人群的出現(xiàn)。基于此，既然命令控制范式的退出機(jī)制是“被脫貧”現(xiàn)象的成因，那么消滅“被脫貧”必然要求范式轉(zhuǎn)變;但該范式的合理性在于抵御“消極脫貧”進(jìn)一步擴(kuò)大，促成其消解的前提是對(duì)這類現(xiàn)象的控制。所以，解決“消極脫貧”是杜絕“被脫貧”的必要條件，必須在后續(xù)的制度建設(shè)中優(yōu)先考慮。

二、法律激勵(lì)路徑的提出

在2017年考察山西時(shí)，對(duì)脫貧攻堅(jiān)工作特別提出“要加大內(nèi)生動(dòng)力培育力度……教育和引導(dǎo)貧困群眾通過自己的辛勤勞動(dòng)脫貧致富”④。可見，脫貧工作應(yīng)倚重“教育、引導(dǎo)”，而非強(qiáng)制脫貧。法律激勵(lì)制度承載的就是這種“教育、引導(dǎo)”功能。所謂激勵(lì)，就是通過設(shè)計(jì)適當(dāng)?shù)耐獠开?jiǎng)勵(lì)形式和工作環(huán)境，以一定的行為規(guī)范和懲罰性措施，借助信息溝通，來激發(fā)、引導(dǎo)、保持和規(guī)劃組織人員的行為，以有效實(shí)現(xiàn)組織及其成員個(gè)人目標(biāo)的系統(tǒng)活動(dòng)。⑤因此，對(duì)貧困人口退出的法律激勵(lì)就是基于貧富均衡發(fā)展的社會(huì)可接受性，設(shè)計(jì)和選擇賦權(quán)、增收、減負(fù)等法律規(guī)范和制度工具，激發(fā)、引導(dǎo)和規(guī)范貧困人口走出貧困，以妥善完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)。扶貧領(lǐng)域中的法律激勵(lì)致力于塑造具有“權(quán)利”氛圍的脫貧態(tài)勢(shì)，以法律制度的形式對(duì)民眾及政府等有利于貧困退出的行為予以肯定，既提升整體扶貧工作在脫貧攻堅(jiān)期內(nèi)的有效性，亦保障扶貧成果在后脫貧攻堅(jiān)時(shí)代的穩(wěn)定性。值得注意的是，將法律激勵(lì)作為解決貧困人口退出難題的主要手段并非是鼓勵(lì)決策者在眾多制度工具中任意取舍，而是因?yàn)槠淠軌蚧诜妒睫D(zhuǎn)換的深層邏輯解決“消極脫貧”與“被脫貧”的雙重困境。(一)法律激勵(lì)的優(yōu)越性西方在經(jīng)歷過“福利國(guó)家危機(jī)”后逐漸認(rèn)識(shí)到，對(duì)弱者實(shí)行救助的社會(huì)政策應(yīng)當(dāng)考慮“逆向激勵(lì)”效應(yīng)，因?yàn)槿诵灾械亩栊浴⒋畋丬噧A向是難以消除的;實(shí)行社會(huì)保護(hù)，需要注重構(gòu)建激勵(lì)性的措施。①換言之，相較于命令控制式的行為模式，法律激勵(lì)內(nèi)含引導(dǎo)、教育的邏輯，具有“更容易為主體所認(rèn)同、接受和服從的天然優(yōu)勢(shì)”②。從“消極脫貧”現(xiàn)象的理論根源來看，貧困戶的“經(jīng)濟(jì)人”利己本性要求其在放棄的“扶助收益”與獲得的“脫貧獎(jiǎng)勵(lì)”之間對(duì)比，在得不償失的情況下，貧困戶自然不會(huì)做出主動(dòng)申請(qǐng)脫貧的決策。面對(duì)這種局面，法律激勵(lì)對(duì)于激勵(lì)受體而言，恰意味著特定利益的添加，并且這種添加的利益為受體所專有，③因此非常適合用于調(diào)整貧困戶內(nèi)心的天平，通過追加各類退出后可享受的確定性收益，使其在經(jīng)濟(jì)人的理性衡量中逐漸倒向積極退出的一側(cè)。由此，法律激勵(lì)可以在源頭上解決“消極脫貧”的問題，并為退出機(jī)制的范式轉(zhuǎn)變創(chuàng)造條件，漸進(jìn)式地建構(gòu)以貧困戶為主體、具備充足權(quán)利氛圍的貧困人口退出機(jī)制。(二)貧困退出法律激勵(lì)制度現(xiàn)狀在中央意見的引導(dǎo)下，④各地文件或多或少都提及“正向激勵(lì)”內(nèi)容，其中14個(gè)省份將貧困人口作為激勵(lì)受體，同時(shí)這些省份全部將激勵(lì)手段限定為“維持原有扶助政策不變”;另有8個(gè)省份明確了激勵(lì)持續(xù)時(shí)間，其中2個(gè)省份明確持續(xù)至2020年，6個(gè)省份明確持續(xù)至攻堅(jiān)期結(jié)束。綜上所述，各省幾乎都是將中央意見的有關(guān)內(nèi)容翻版至地方文件中，即使有所改變也未有結(jié)果意義上的發(fā)展，這說明我國(guó)貧困人口退出法律激勵(lì)制度存在明顯缺陷。以貧困戶“經(jīng)濟(jì)人”角度來看，其在脫貧后所獲獎(jiǎng)勵(lì)至多為2020年或攻堅(jiān)期結(jié)束前享有原扶助政策不變。這和保持貧困身份所得利益基本持平。再加上其間復(fù)雜的手續(xù)及政策風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)的不信任，在貧困戶的衡量中，脫貧行為的成本是高于收益的。因而，貧困戶基于經(jīng)濟(jì)人的有限理性很難在現(xiàn)有政策條件下作出自主脫貧的決策。若能彌補(bǔ)現(xiàn)有不足，構(gòu)建出充分保障和實(shí)現(xiàn)貧困人口權(quán)益、增加其預(yù)期利益、滿足其美好生活期盼的法律激勵(lì)制度，就可以消除其退出顧慮，激發(fā)其脫貧意愿，形成貧困戶積極脫貧、主動(dòng)申請(qǐng)的圖景，進(jìn)而為貧困人口獲得退出過程的啟動(dòng)主體、主導(dǎo)主體以及核查主體地位奠定基礎(chǔ)，為我國(guó)貧困人口退出機(jī)制的范式轉(zhuǎn)換提供可行性，并最終解決“被脫貧”現(xiàn)象，幫助扶貧事業(yè)得以保質(zhì)保量地完成。三、貧困人口退出法律激勵(lì)的路徑探尋法律對(duì)個(gè)體控制中的重要部分，就是激勵(lì)個(gè)體合法行為的發(fā)生。⑤法律激勵(lì)的功能與目的在于通過法律，對(duì)有利于貧困人口主動(dòng)申請(qǐng)、積極脫貧的行為予以肯定評(píng)價(jià)，增加其退出后的預(yù)期利益，從而引導(dǎo)貧困人口積極脫貧，解決當(dāng)下的退出難題。為尋求法律激勵(lì)的長(zhǎng)效性，理應(yīng)將已有政策轉(zhuǎn)化為法律文本，通過法律形式的表達(dá)以及立法程序的梳理滌除其中不科學(xué)的成分。⑥同時(shí)，因扶貧攻堅(jiān)任務(wù)的緊迫性，貧困人口主動(dòng)退出已成為社會(huì)發(fā)展亟待支持和鼓勵(lì)的情形，需要較大的激勵(lì)效果與社會(huì)效益，因此應(yīng)當(dāng)制定法律激勵(lì)的專有規(guī)范性法律文件，⑦形塑一套有著合理差別的貧困人口退出法律激勵(lì)范式框架。(一)增加貧困人口預(yù)期權(quán)益我國(guó)現(xiàn)有的貧困人口退出法律激勵(lì)存在著明顯的效果缺陷，即沒有充足的獎(jiǎng)勵(lì)使貧困戶果斷選擇退出。賦予其預(yù)期權(quán)益，增加貧困戶的可得收益是法律激勵(lì)的重中之重，對(duì)此可以構(gòu)建“減損———增收”的雙重激勵(lì)策略。一方面，法律應(yīng)努力減少退出中貧困戶面臨的財(cái)產(chǎn)、權(quán)益損失，比如規(guī)定保留貧困人口的低保、社保待遇，將各地文件中已表明的“在攻堅(jiān)期結(jié)束前貧困戶享有原有政策、待遇不變”轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范;同時(shí)分類處理各地扶貧時(shí)分配的牲畜、山林、土地以及生產(chǎn)工具，對(duì)分發(fā)給貧困戶的個(gè)人財(cái)產(chǎn)予以確權(quán)，對(duì)集體財(cái)產(chǎn)加強(qiáng)管理等。另一方面，應(yīng)立法增加貧困戶在退出后的可得收益，如要求各地政府以行政給付手段分發(fā)獎(jiǎng)勵(lì)金、獎(jiǎng)品，將許多地區(qū)出臺(tái)的“獎(jiǎng)勵(lì)金”政策體系化，遏制貧困短視性造成的法律激勵(lì)短效性;或是通過賦權(quán)、賦益的手段給予貧困人口在土地、信貸、創(chuàng)業(yè)、稅收方面的各項(xiàng)優(yōu)越權(quán)益，及時(shí)構(gòu)建更為長(zhǎng)效的扶貧機(jī)制。(二)容納多元客體扶貧事業(yè)的參與主體并不單一，貧困人口退出的法律激勵(lì)也呈現(xiàn)多元情境，其客體包括:達(dá)到實(shí)質(zhì)脫貧標(biāo)準(zhǔn)的貧困戶主動(dòng)向有關(guān)部門報(bào)告情況，申請(qǐng)退出的行為，可稱之為自主退出行為;政府及村級(jí)組織以政策法規(guī)、村規(guī)民約等規(guī)范性文件和具體行政及自治手段推進(jìn)貧困戶主動(dòng)退出的行為，可稱之為引導(dǎo)退出行為;第三方機(jī)構(gòu)，如企業(yè)、非營(yíng)利組織、高校等，以各類方式帶動(dòng)貧困戶作出主動(dòng)退出決定的行為，可稱之為協(xié)助退出行為。1．自主退出行為對(duì)貧困戶自身行為的激勵(lì)是法律激勵(lì)的基礎(chǔ)。為解決時(shí)下難題，必須使貧困戶積極脫貧主動(dòng)退出。在激勵(lì)過程中，法律要注重“精準(zhǔn)實(shí)施、正負(fù)結(jié)合”，構(gòu)建識(shí)別功能機(jī)制。依貧困人口的脫貧意愿，可以將之分為兩類，一是出于經(jīng)濟(jì)人本性，憂懼退出成本高于收益的人群;二是因?yàn)榫褙毨В耆暗瓤恳钡娜巳骸＂賹?duì)于前者，應(yīng)當(dāng)借由法律施加正向激勵(lì)，以各類獎(jiǎng)勵(lì)誘使其做出積極脫貧的決策;對(duì)于后者，法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定負(fù)向激勵(lì)條款，如逐步縮減其所獲扶助的額度，或要求基層干部對(duì)之予以批評(píng)、教育等，以促使其轉(zhuǎn)變思想，盡快跟上自主退出的隊(duì)伍。2．引導(dǎo)退出行為對(duì)政府及村級(jí)組織行為的激勵(lì)是法律激勵(lì)的核心。作為法律激勵(lì)的實(shí)施者，同時(shí)又是扶貧事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者、責(zé)任的承擔(dān)者，政府部門以制度安排確保其執(zhí)行激勵(lì)頗具意義。在這一過程中，法律激勵(lì)應(yīng)當(dāng)奉行“指標(biāo)控制與依法行政的雙重治理”②，充分發(fā)揮前者的激勵(lì)功能，要求將法律激勵(lì)的制定、實(shí)施和效果核驗(yàn)具體化為各項(xiàng)指標(biāo)，納入地方政府的人事考核與政績(jī)考核體系;同時(shí)依賴后者規(guī)范過程的作用，規(guī)定、完善法律激勵(lì)的各項(xiàng)程序，培養(yǎng)權(quán)力的謙抑品格，防范權(quán)力失控導(dǎo)致法律激勵(lì)異化為某種“強(qiáng)制—獎(jiǎng)勵(lì)”的路徑，為整體的制度實(shí)施提供穩(wěn)定預(yù)期。3．協(xié)助退出行為對(duì)第三方機(jī)構(gòu)行為的激勵(lì)是法律激勵(lì)的重要著力點(diǎn)。所謂第三方機(jī)構(gòu)，就是獨(dú)立于這一過程的各類社會(huì)組織。其在扶貧工作中或者發(fā)揮獨(dú)立性優(yōu)勢(shì)，對(duì)政府的扶貧績(jī)效予以審核，或者發(fā)揮社會(huì)資本的長(zhǎng)處，直接步入扶貧工作。基于扶貧活動(dòng)明顯的“正外部性”，參與扶貧意味著高投入、低回報(bào)，甚至無(wú)回報(bào)，因此我國(guó)社會(huì)主體目前參與的積極性不強(qiáng)。③貧困退出仍是扶貧活動(dòng)的關(guān)鍵一環(huán)，第三方機(jī)構(gòu)可以在其中以財(cái)物捐贈(zèng)、崗位提供、思想教育等方式引導(dǎo)貧困戶積極脫貧，對(duì)于這類協(xié)助行為，法律也應(yīng)當(dāng)予以激勵(lì)、提供獎(jiǎng)勵(lì)，以緩解扶貧活動(dòng)“正外部性”，提高第三方機(jī)構(gòu)參與意愿。(三)具有“契約特性”以各類正向利益引導(dǎo)行為主動(dòng)合法合規(guī)，是人們對(duì)法律激勵(lì)寄予的期待。但激勵(lì)主體與激勵(lì)受體所處立場(chǎng)、環(huán)境不同，其利益和價(jià)值訴求亦有差異。傳統(tǒng)的激勵(lì)觀念忽視受體之所需，僅注重激勵(lì)主體的意志，因此可能出現(xiàn)激勵(lì)手段與對(duì)象訴求的錯(cuò)配，無(wú)法起到引導(dǎo)、鼓勵(lì)作用，貧困人口退出領(lǐng)域也不例外。對(duì)此，法律可對(duì)各方施以“契約式激勵(lì)”④，在傳統(tǒng)激勵(lì)手段的基礎(chǔ)上，建立民主協(xié)商機(jī)制，摒棄過去政府只注重自身意志的“管理型激勵(lì)”理念，使各方受體能夠充分反映意愿與訴求，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)激勵(lì)規(guī)則與激勵(lì)需求相協(xié)調(diào)，提高激勵(lì)效果。“契約式激勵(lì)”基于激勵(lì)契約而存在。所謂激勵(lì)契約，是激勵(lì)主體與激勵(lì)受體按其自由意愿分階段形成的特種契約。⑤其與一般契約同樣遵循契約自由原則，但在形成方式上以“分階段”為特征。第一階段，激勵(lì)主體制定并要約。要約向激勵(lì)受體提供，但激勵(lì)受體在此階段不特定，可以是個(gè)人亦可以是團(tuán)體，可以是自然人也可以是法人、非法人組織等，例如公安機(jī)關(guān)的帶有獎(jiǎng)金的通緝令。第二階段，激勵(lì)受體作出符合要約要求的行為，并向激勵(lì)主體提出受激勵(lì)的申請(qǐng)。此時(shí)，雙方的激勵(lì)契約正式形成。⑤為使契約特性嵌入法律激勵(lì)，應(yīng)在制度構(gòu)建中注重如下要點(diǎn)。1．契約自由，杜絕強(qiáng)制激勵(lì)是與強(qiáng)制、懲戒相對(duì)應(yīng)的一種法律功能，法律激勵(lì)理應(yīng)在尊重受體行為自由的基礎(chǔ)上發(fā)揮功效。首先，法律必須確認(rèn)激勵(lì)受體的締約自由，貧困人口應(yīng)當(dāng)享有是否做出脫貧決定，是否進(jìn)行脫貧申請(qǐng)的自由，且不受干擾。第三方機(jī)構(gòu)必須享有是否協(xié)助貧困戶退出的決策權(quán)利，不受地方政府強(qiáng)制。同時(shí)，法律不得對(duì)激勵(lì)受體的身份作過多限制，必須尊重任何個(gè)人及第三方機(jī)構(gòu)締結(jié)激勵(lì)契約的權(quán)利。如在貧困戶中，戶主及家庭成員不分男女，都有積極脫貧、主動(dòng)退出、申請(qǐng)獎(jiǎng)勵(lì)的權(quán)利。第三方機(jī)構(gòu)無(wú)論所有制成分，無(wú)論規(guī)模及法定形式，都可以幫扶貧困，助力退出。最后，法律不應(yīng)當(dāng)規(guī)定激勵(lì)受體具體的行為方式，必須尊重其行為自由，如貧困人口可以選擇創(chuàng)業(yè)脫貧，也可以選擇進(jìn)城務(wù)工脫貧，還可以選擇政策扶助脫貧，等等。第三方機(jī)構(gòu)可以為主動(dòng)退出的貧困戶提供資金支持，也可以為其提供就業(yè)崗位、職業(yè)技能培訓(xùn)等等。法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定地方政府和村兩委為受體的選擇提供良好環(huán)境和各類支持———如信息咨詢、稅收優(yōu)惠、平臺(tái)對(duì)接等服務(wù)———的義務(wù)，而不可賦予其強(qiáng)制貧困人口按照“規(guī)劃”“計(jì)劃”要求行動(dòng)的權(quán)力。如各地頻現(xiàn)的強(qiáng)制全村規(guī)模化種植作物，強(qiáng)制員工捐款、購(gòu)買農(nóng)產(chǎn)品的做法就是無(wú)視契約自由的表現(xiàn)。①為保證激勵(lì)受體自愿從事合規(guī)行為，使法律激勵(lì)實(shí)施的全程保持引導(dǎo)性、非強(qiáng)制性，不異化為某種“強(qiáng)制———獎(jiǎng)勵(lì)”的路徑，政府必須保持協(xié)商姿態(tài)，建立常設(shè)的多方溝通機(jī)構(gòu)，充分放權(quán)給基層組織，做到以法律制度承載權(quán)利，保障脫貧自由、脫貧自主。2．嚴(yán)守契約，誠(chéng)實(shí)信用在貧困退出中，時(shí)常發(fā)生激勵(lì)契約得不到嚴(yán)守，脫貧獎(jiǎng)勵(lì)不予兌現(xiàn)的情形，②極大影響了法律激勵(lì)的功能實(shí)現(xiàn)和脫貧質(zhì)量。依據(jù)私法理論，這類現(xiàn)象可以看作是私益與他益進(jìn)而與公益的沖突，背后的原因是當(dāng)事人心中的惡意與契約自由的結(jié)合，意圖規(guī)避契約中的義務(wù)。因此“要有防范性的原則以便當(dāng)事人在利用合同自由原則行事而發(fā)生與該原則不符之結(jié)果時(shí)能對(duì)該結(jié)果加以修正”③。這一防范性原則就是“誠(chéng)實(shí)信用”。為調(diào)和貧困退出中多方的利益矛盾，保證激勵(lì)契約發(fā)揮功效，需要按照誠(chéng)實(shí)信用原則，從激勵(lì)契約形成的兩個(gè)階段，分析激勵(lì)法律關(guān)系雙方在這一過程中的行為模式。針對(duì)第一階段，法律應(yīng)當(dāng)載明脫貧標(biāo)準(zhǔn)、有關(guān)程序與要求，且限制激勵(lì)主體隨意撤銷、更改的權(quán)力。朝令夕改在降低公信力的同時(shí)，也嚴(yán)重?fù)p耗著激勵(lì)受體的熱情與信心。針對(duì)第二階段，法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定有責(zé)任條款，以確保激勵(lì)主體言而有信，及時(shí)兌現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)，否則將面臨受體的追訴與索賠;與主體不同，法律應(yīng)當(dāng)允許激勵(lì)受體在任何一個(gè)階段毀約。即使已經(jīng)提交脫貧申請(qǐng)，仍然可以撤回，并表示退出激勵(lì)法律關(guān)系。④要求法律激勵(lì)與契約精神相融，勢(shì)必引發(fā)貧困人口退出機(jī)制固有的公法價(jià)值與契約自由、誠(chéng)實(shí)信用體現(xiàn)的私法價(jià)值相互碰撞，并借此瓦解前者秉持的命令控制范式。同時(shí)，契約自由支持人們以契約實(shí)現(xiàn)自身意志，可在貧困退出的法律激勵(lì)中為貧困人口及第三方機(jī)構(gòu)能力的發(fā)揮提供廣闊空間。誠(chéng)實(shí)信用以社會(huì)為本位，呼吁人們?cè)谧鹬厮藱?quán)益的基礎(chǔ)上追求自由，可在貧困人口退出的法律激勵(lì)中確保參與各方的利益實(shí)現(xiàn)。二者互為邊界，形成合力，可以有效控制法律激勵(lì)的異化風(fēng)險(xiǎn)。(四)注重“外在激勵(lì)”第三方機(jī)構(gòu)掌握著豐富的經(jīng)濟(jì)資源與社會(huì)資本，為扶貧工作貢獻(xiàn)力量的同時(shí)也面臨著自身結(jié)構(gòu)引發(fā)的悖論。在組織目標(biāo)上，第三方機(jī)構(gòu)沒有幫扶貧困的法定義務(wù)，是否參與扶貧均屬自由。在決策過程中，第三方機(jī)構(gòu)需要足夠收益以克服扶貧活動(dòng)的正外部性，否則將否定扶貧目標(biāo)。兩種層次間的沖突終將引發(fā)大量第三發(fā)機(jī)構(gòu)的行動(dòng)困境。為此，法律應(yīng)當(dāng)對(duì)之實(shí)施激勵(lì)，增添其協(xié)助貧困人口積極退出的意愿與能力。備受推崇的“激勵(lì)保健因素”理論(又稱赫茨伯格雙因素理論)將激勵(lì)分為外在激勵(lì)(又稱保健因素)與內(nèi)在激勵(lì)(又稱激勵(lì)因素)兩部分。其中，外在激勵(lì)包括政策環(huán)境、工資薪酬、人際關(guān)系及工作條件等因素;內(nèi)在激勵(lì)則來源于工作內(nèi)容與工作結(jié)果，具體分為成就、贊賞、責(zé)任、進(jìn)步等內(nèi)容。傳統(tǒng)的行為科學(xué)普遍沿用費(fèi)雷德利克•赫茨伯格教授的結(jié)論，認(rèn)為外在激勵(lì)因素的缺失會(huì)導(dǎo)致人們不滿意，但其供給最多只能維持人們“不會(huì)不滿意”，實(shí)現(xiàn)“零激勵(lì)狀態(tài)”。只有內(nèi)在激勵(lì)的供給才能真正激發(fā)人們工作中的責(zé)任感、積極性與創(chuàng)新力。①但情境化的實(shí)證研究表明，不同人文及國(guó)別背景下，外在激勵(lì)對(duì)人們行為的影響存在顯著區(qū)別。有研究對(duì)浙商的政治參與行為統(tǒng)計(jì)分析，得出其參政的核心目標(biāo)仍是擴(kuò)大自身企業(yè)，且在各類激勵(lì)因素中，制度激勵(lì)最為有效。②這實(shí)然地揭示了中國(guó)以企業(yè)為代表的營(yíng)利性組織從事非商業(yè)行為時(shí)，最大的關(guān)懷仍是自身經(jīng)濟(jì)利益。同時(shí)以制度改善為代表的外部激勵(lì)發(fā)揮著關(guān)鍵作用。另有研究發(fā)現(xiàn)，在中國(guó)情境下，外在激勵(lì)相較于內(nèi)在激勵(lì)對(duì)于激發(fā)個(gè)體創(chuàng)新發(fā)揮著更重要的作用，創(chuàng)新的內(nèi)在動(dòng)機(jī)并不會(huì)被外在激勵(lì)“擠出”，反而受到其正向影響，有效促進(jìn)個(gè)體的創(chuàng)新行為。③就消弭協(xié)助貧困戶退出行為的正外部性而言，對(duì)第三方機(jī)構(gòu)以頒發(fā)“光榮證”④等方式實(shí)施內(nèi)在激勵(lì)，是措施功能與問題屬性的錯(cuò)配，難以扭轉(zhuǎn)其面臨的高投入、低產(chǎn)出甚至無(wú)產(chǎn)出的局面。法律應(yīng)當(dāng)仿照此前對(duì)扶貧企業(yè)實(shí)施物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)、資金補(bǔ)貼的方式⑤，將成功協(xié)助貧困人口退出的第三方機(jī)構(gòu)納入外部激勵(lì)對(duì)象，以增強(qiáng)其協(xié)助意愿，提升其助力貧困退出的能力。就激發(fā)第三方機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新而言，外在激勵(lì)更有助益，這對(duì)扶貧攻堅(jiān)意義重大。目前鄉(xiāng)村地區(qū)貧困人口的致貧原因或是因?yàn)閺?qiáng)壯勞動(dòng)力缺失，或是因?yàn)樯嬖跅l件惡劣的集中連片貧困地區(qū)⑥，無(wú)法在短時(shí)間內(nèi)擺脫貧困，傳統(tǒng)手段已經(jīng)很難發(fā)力⑦。如何協(xié)助貧困戶圓滿脫貧、主動(dòng)退出亟需豐富的創(chuàng)新能力。因此必須在法律中增添協(xié)助退出行為的外在激勵(lì)條款，以經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)、制度環(huán)境優(yōu)化等措施正向影響其創(chuàng)新的內(nèi)在動(dòng)機(jī)，創(chuàng)造具有轉(zhuǎn)型性意義的協(xié)助退出手段，不舍質(zhì)量地完成扶貧攻堅(jiān)任務(wù)。“約束”消極行為，進(jìn)而發(fā)展到“激發(fā)”積極行為，人們由被動(dòng)接受控制進(jìn)而到積極參與，這不能不說是法律規(guī)范的極大進(jìn)步。同時(shí)，這也從一個(gè)側(cè)面反映了社會(huì)的進(jìn)步。⑧精準(zhǔn)扶貧并非是“扶貧運(yùn)動(dòng)”，而是一次貼合貧困發(fā)生根源的社會(huì)綜合治理，以法律激勵(lì)而非法律懲戒、法律控制為手段，可以體現(xiàn)我國(guó)在反貧困領(lǐng)域的現(xiàn)代化反思。作為一項(xiàng)規(guī)制工具，法律激勵(lì)面對(duì)“消極脫貧”現(xiàn)象，可以提出具有效果的方法體系，為我國(guó)貧困人口退出的范式轉(zhuǎn)變創(chuàng)造可能性，并最終克服貧困人口退出難題。

作者:王懷勇 王鶴翔 單位:西南政法大學(xué)