礦山地質(zhì)環(huán)境生態(tài)復(fù)原法規(guī)完善

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本文作者：高倩徐豐果工作單位：中南林業(yè)科技大學(xué)

長期以來，由于礦山地質(zhì)環(huán)境保護立法缺乏、監(jiān)管手段乏力、礦山地質(zhì)環(huán)境保護和恢復(fù)治理專項資金不足等問題，使我國礦山開采生態(tài)破壞和環(huán)境污染問題十分嚴(yán)重。其背后的原因，是我國各級政府和礦業(yè)權(quán)人在礦產(chǎn)資源的開發(fā)設(shè)計及開采過程中，只重視礦產(chǎn)資源開采工藝、技術(shù)以及產(chǎn)量的提高等具有明顯經(jīng)濟效益的工作而對礦山地質(zhì)環(huán)境及礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)帶來的負面影響以及如何保護和恢復(fù)被破壞的地質(zhì)環(huán)境這類從短期看具有“負經(jīng)濟效益”的工作未給予足夠的重視。這導(dǎo)致我國因采礦活動造成了采空區(qū)地面塌陷、地下水疏干、地質(zhì)地貌景觀破壞等問題，這些問題已嚴(yán)重危害礦區(qū)人民正常的生產(chǎn)生活，制約了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，必須采取有力的措施予以解決。目前，礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理工作的重要性也日益得到國家的重視，例如國土資源部已將礦山地質(zhì)環(huán)境保護與恢復(fù)治理列為《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2008-2015年）》的重要內(nèi)容。

一、我國關(guān)于礦山地質(zhì)環(huán)境生態(tài)恢復(fù)現(xiàn)有法律制度

（一）礦山地質(zhì)環(huán)境生態(tài)恢復(fù)的概念

由于土地資源匱乏，長期以來，我國礦山地質(zhì)環(huán)境生態(tài)恢復(fù)一直是以土地利用為主要目的。20世紀(jì)50年代末，稱為“復(fù)田”、“造地復(fù)田”、“墾復(fù)”等，2011年3月國務(wù)院頒布的《土地復(fù)墾條例》對“土地復(fù)墾”進行了界定：“土地復(fù)墾，是指對生產(chǎn)建設(shè)活動和自然災(zāi)害損毀的土地，采取整治措施，使其達到可供利用狀態(tài)的活動。”顯然這個概念主要還是以土地利用為目的生態(tài)恢復(fù)。隨著人們對土地復(fù)墾的認識不斷加深，從近年研究和實施工程來看，其目標(biāo)趨向于更綜合性的生態(tài)問題，我國礦山恢復(fù)的內(nèi)涵也由單純強調(diào)將毀損土地恢復(fù)到可供利用狀態(tài)上升到礦山地質(zhì)環(huán)境的生態(tài)恢復(fù)。因此，礦山地質(zhì)環(huán)境生態(tài)恢復(fù)是對因采礦活動所破壞的生態(tài)系統(tǒng)，采用整治措施，因地制宜地使其恢復(fù)到一個符合代際間需求和價值的可持續(xù)生態(tài)系統(tǒng)的過程。其目標(biāo)既要求恢復(fù)土地價值，又要求恢復(fù)生態(tài)環(huán)境。

（二）關(guān)于礦山地質(zhì)環(huán)境生態(tài)恢復(fù)的法律規(guī)定

我國現(xiàn)有的關(guān)于礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理的規(guī)定分散在各個層次的法律文件和其他規(guī)范性文件中，包括《環(huán)境保護法》、《水法》、《礦產(chǎn)資源法》及其實施細則、《土地管理法》、《水土保持法》、《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》、《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》和《國務(wù)院關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知》等。例如《環(huán)境保護法》第十九條規(guī)定“開發(fā)利用自然資源，必須采取措施保護生態(tài)環(huán)境”，《礦產(chǎn)資源法》第三十二條規(guī)定“開采礦產(chǎn)資源，必須遵守有關(guān)環(huán)境保護的法律規(guī)定，防止污染環(huán)境。開采礦產(chǎn)資源，應(yīng)當(dāng)節(jié)約用地。耕地、草原、林地因采礦受到破壞的，礦山企業(yè)應(yīng)當(dāng)因地制宜地采取復(fù)墾利用、植樹種草或者其他利用措施”，《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》第十二條規(guī)定“采礦權(quán)申請人申請辦理采礦許可證時，應(yīng)當(dāng)編制礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理恢復(fù)方案，報有批準(zhǔn)權(quán)的國土資源行政主管部門批準(zhǔn)”，第十八條規(guī)定“采礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)依照國家有關(guān)規(guī)定，繳存礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金”，《國務(wù)院關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知》明確指出“財政部、國土資源部等部門應(yīng)盡快制定礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的經(jīng)濟政策，積極推進礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)保證金制度等生態(tài)環(huán)境恢復(fù)補償機制”，《土地復(fù)墾條例》也規(guī)定了政府、生產(chǎn)建設(shè)單位和個人對治理被毀損土地的責(zé)任和義務(wù)，以及相應(yīng)的資金來源。除此以外，近年來各地也紛紛出臺地方性的法規(guī)、規(guī)章，對礦山環(huán)境保護及生態(tài)恢復(fù)治理以及環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度等進行了規(guī)定。從上述文件的規(guī)定可以看出，我國關(guān)于礦山地質(zhì)環(huán)境生態(tài)恢復(fù)的主要法律制度包括：補償制度、方案編制審批制度、環(huán)境治理保證金制度等。

二、我國礦山地質(zhì)環(huán)境生態(tài)恢復(fù)法律制度存在的主要問題

雖然我國在礦山地質(zhì)環(huán)境生態(tài)恢復(fù)方面已制定了各層次的法律文件和其他規(guī)范性文件，并初步形成了關(guān)于礦山地質(zhì)環(huán)境生態(tài)恢復(fù)的主要法律制度，但是這些法律制度還存在如下一些問題：

（一）缺乏系統(tǒng)的礦山地質(zhì)環(huán)境生態(tài)恢復(fù)的法律法規(guī)

《礦產(chǎn)資源法》等法律對礦山環(huán)境問題僅有原則性的規(guī)定，可操作性差，雖然我國在2009年3月份出臺了《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》，彌補了《礦產(chǎn)資源法》在礦產(chǎn)資源環(huán)境保護方面的不足，但對礦山地質(zhì)環(huán)境的生態(tài)恢復(fù)仍沒有專門立法的保護，而且我國也沒有一部專門針對生態(tài)恢復(fù)的法律，盡管在2011年3月國務(wù)院公布的《土地復(fù)墾條例》相比1989年的《土地復(fù)墾規(guī)定》有了較大改進，但立法思想仍停留在以土地利用為目的的層面，缺乏全局性、系統(tǒng)性，未遵從生態(tài)系統(tǒng)規(guī)律，忽視了生物多樣性保育和自維持生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)原。關(guān)于礦山地質(zhì)環(huán)境生態(tài)恢復(fù)僅有分散的法律法規(guī)，缺乏系統(tǒng)的法律規(guī)定，導(dǎo)致針對性和操作性不強。

（二）未建立完善的環(huán)境準(zhǔn)入制度

礦山地質(zhì)環(huán)境生態(tài)恢復(fù)是礦山環(huán)保對策中的一項技術(shù)較強的措施之一，它既有防治水土流失的功能，又有污染控制的功能，所以要有科學(xué)依據(jù)而非盲目地進行生態(tài)恢復(fù)，因此在礦山開采前的環(huán)境影響評價中就要對生態(tài)恢復(fù)這一措施進行評價，提出合理的恢復(fù)模式。但在我國以往提交的環(huán)境影響報告書中，評價的內(nèi)容重點放在廢水治理措施和水土流失防治措施部分，沒有進一步深入地提出生態(tài)恢復(fù)措施，并對其進行評價。同時，作為我國第一部有關(guān)礦產(chǎn)資源環(huán)境保護的專項規(guī)定——《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》也僅對環(huán)境影響評價一筆帶過，沒有具體規(guī)定環(huán)境聽證制度，沒有體現(xiàn)公眾參與的原則，未通過論證、辯論等形式保障環(huán)境相對人的合法權(quán)益。

（三）礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度有待完善

礦山地質(zhì)環(huán)境生態(tài)恢復(fù)是一個系統(tǒng)工程，需要大量的資金投入，因此，保證金制度是礦山地質(zhì)環(huán)境生態(tài)恢復(fù)的一項核心制度。我國大多數(shù)省市區(qū)都設(shè)立了礦山地質(zhì)環(huán)境生態(tài)恢復(fù)保證金，例如2005年《大同市礦山地質(zhì)災(zāi)害防治保證金制度實施辦法》出臺；2010年10月，太原市第十二屆人大常委會第二十六次會議二審審議通過《太原市礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金管理辦法》（2011年1月經(jīng)山西省人大常委會會議批準(zhǔn)施行）。但目前我國的保證金制度還存在諸多問題。首先，各省出臺的保證金管理辦法的具體名稱表述不一，例如安徽省為“礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金”，山西省表述為“礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金”，吉林省表述為“礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理備用金”。其次，保證金的征收標(biāo)準(zhǔn)各省不一致。有些省份是按照采礦許可證登記的面積收取，有的省份是依據(jù)建設(shè)規(guī)模收取，也有的省份只是象征性的收取少量保證金。再次，《土地復(fù)墾條例》與《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》中關(guān)于保證金的繳納時間等規(guī)定不一致，在《條例》中是在土地復(fù)墾義務(wù)人不復(fù)墾或者復(fù)墾驗收中經(jīng)整改仍不合格的，應(yīng)當(dāng)繳納土地復(fù)墾費，但是在《規(guī)定》中規(guī)定保證金的繳存標(biāo)準(zhǔn)及繳存辦法按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定執(zhí)行，縱觀各省市的規(guī)定，是在采礦權(quán)人領(lǐng)取采礦許可證時，將保證金存入保證金賬戶。盡管《規(guī)定》第二條第二款說明“開采礦產(chǎn)資源涉及土地復(fù)墾的，依照國家有關(guān)土地復(fù)墾的法律法規(guī)執(zhí)行”，但涉及到保證金在實際操作中，會造成費用的疊加。

（四）生態(tài)效益評估制度不健全

退化生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)要求在遵循自然規(guī)律的基礎(chǔ)上，通過人類的作用，根據(jù)技術(shù)上適當(dāng)、經(jīng)濟上可行、社會上能夠接受的原則，使退化生態(tài)系統(tǒng)重新獲得健康，并有益于人類生存與生活的生態(tài)系統(tǒng)重構(gòu)或再生過程。但是恢復(fù)后的生態(tài)環(huán)境到底要達到什么樣的效果，人們對這個標(biāo)準(zhǔn)的研究還很不夠。長期以來，我國礦業(yè)廢棄地生態(tài)恢復(fù)的目標(biāo)基本局限于農(nóng)業(yè)或林業(yè)的土地利用，任何類型的廢棄地，第一考慮就是將其復(fù)墾為農(nóng)林用地，并以獲得經(jīng)濟利益為主要出發(fā)點。這些做法對推動我國的復(fù)墾工作無疑起到了重要作用，但也引起了一些問題，比如礦山改土造田，尤其是大量挖掘周邊地區(qū)的表土，用以覆蓋礦業(yè)廢棄地的造田方式，導(dǎo)致了更大面積的土地破壞和生態(tài)系統(tǒng)退化。另一方面，重金屬等有毒元素向表土遷移和在農(nóng)作物中的積累情況也沒有予以足夠重視。因地，在我國的礦山生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)過程中，有一個重要的缺陷就是生態(tài)恢復(fù)狀況的指標(biāo)體系不完善，生態(tài)效益評估制度不健全。

（五）缺乏礦山地質(zhì)環(huán)境生態(tài)恢復(fù)后的維護制度

生態(tài)恢復(fù)是一項長期系統(tǒng)工程，不是一抓就靈的短期行為。在生態(tài)恢復(fù)過程中往往涉及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與轉(zhuǎn)移等等涉及經(jīng)濟、社會的重大事項。因此，如何維持與鞏固生態(tài)恢復(fù)的成果，使人們在進行生態(tài)恢復(fù)的同時不降低自身的生活質(zhì)量，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整可以發(fā)展下去，就需要有相關(guān)的經(jīng)濟、社會配套措施來支持生態(tài)重建，同時也要有相關(guān)的生態(tài)新技術(shù)運用于生態(tài)恢復(fù)區(qū)。

三、完善我國礦山地質(zhì)環(huán)境生態(tài)恢復(fù)法律制度的建議

（一）加強礦山地質(zhì)環(huán)境保護中的生態(tài)恢復(fù)立法

我國有關(guān)礦山地質(zhì)環(huán)境生態(tài)恢復(fù)的法律規(guī)定過于零散，筆者認為應(yīng)在整合各項相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，確定環(huán)境治理的生態(tài)理念，結(jié)合我國部分地區(qū)的地方法規(guī)，制定《礦山地質(zhì)環(huán)境生態(tài)恢復(fù)條例（或辦法）》或?qū)ⅰ暗V山地質(zhì)環(huán)境生態(tài)恢復(fù)”作為專章寫入《礦產(chǎn)資源法》，進行具體合理的規(guī)范，輔之以詳細的的實施程序、科學(xué)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，明確規(guī)定生態(tài)恢復(fù)所需的資金來源及管理制度等。為礦山地質(zhì)環(huán)境生態(tài)恢復(fù)提供實用性強的法律依據(jù)。

（二）完善礦山環(huán)境影響評價制度、環(huán)境聽證制度

1．環(huán)境影響評價中開展生態(tài)恢復(fù)評價。生態(tài)恢復(fù)具有較強的科學(xué)性，如沒有可操作性強的技術(shù)文件作指導(dǎo)，自發(fā)、盲目地進行這項開發(fā)活動，其潛在的后果是嚴(yán)重的。發(fā)達國家經(jīng)過幾十年的研究發(fā)展，制定了嚴(yán)格的礦山開發(fā)管理規(guī)定，規(guī)定礦山在開發(fā)設(shè)計和環(huán)境影響評價中，必須有生態(tài)恢復(fù)內(nèi)容，項目實施的同時，須設(shè)立專門的生態(tài)恢復(fù)研究機構(gòu)，以保證礦山邊開采邊恢復(fù)被破壞了的自然生態(tài)，使礦山的生態(tài)環(huán)境保持良好狀況。我國在開展礦山環(huán)評中，應(yīng)對生態(tài)恢復(fù)治理方案進行全面的評價，環(huán)評報告中有專門論述生態(tài)恢復(fù)的可行性評價及影響分析的內(nèi)容，分析其可能產(chǎn)生的后果，指導(dǎo)礦山正確的生態(tài)恢復(fù)方法。2．確立并完善環(huán)境聽證制度。在許多國家特別是美國、澳大利亞的環(huán)境影響評價程序中通常都包含了必要時召開公開聽證會的條款，吸收公眾參與制度，取得了很好的管理效果。比如在澳大利亞，礦業(yè)權(quán)申請人向州礦業(yè)能源部提交礦山環(huán)境影響評價報告，礦業(yè)能源部將該項目在報紙上公告，廣泛聽取社會各方面意見，召開聽證會，有關(guān)部門參與審查批準(zhǔn)，最后礦業(yè)能源部慎重地做出礦業(yè)授權(quán)的決定。我國礦山環(huán)境影響評價制度也應(yīng)當(dāng)采納公眾參與措施，參與的形式可以盡可能的豐富多彩，在規(guī)劃草案報送審批之前，通過舉行論證會、聽證會座談會等形式，征求有關(guān)專家和公眾對礦山環(huán)境影響報告書草案的意見。

（三）完善礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)保證金制度

礦山環(huán)境恢復(fù)保證金制度是一項專門針對礦山環(huán)境恢復(fù)治理而設(shè)計的制度，許多礦業(yè)大國都在其礦業(yè)法中對此項制度進行了規(guī)定，比如，美國的《露天采礦控制與恢復(fù)法》建立了礦山恢復(fù)保證金制度，保證金數(shù)額規(guī)定上采取了靈活的立法方式，根據(jù)不同地方礦區(qū)的情況上下浮動。這些情況包括了礦區(qū)的水文、地理、生物、地質(zhì)和植被，同時規(guī)定了最小數(shù)額保證金數(shù)量為不低于10000美元。保證金返還分為全程保證金的返還和階段性保證金的返還。此外，美國在1980年頒布了《超級基金法》，主要用于治理閑置不用或被拋棄的危險廢物處理場，依據(jù)該法，當(dāng)責(zé)任主體不能確定或無力或不愿承擔(dān)治理費用時，超級基金可被用來支付治理費用，之后超級基金將提起訴訟，向其能找到的責(zé)任主體追索支付的治理費用。針對我國目前的保證金收取的現(xiàn)狀，筆者認為應(yīng)當(dāng)明確以下四點：第一，確定保證金的收繳標(biāo)準(zhǔn)。黃德林教授等認為，我國的保證金收繳標(biāo)準(zhǔn)可按以下方式確定：保證金收繳總額=采礦許可證登記面積×單位面積繳納標(biāo)準(zhǔn)×影響系數(shù)。其中，影響系數(shù)根據(jù)礦種、礦產(chǎn)資源開采方式和礦山的地質(zhì)、地貌、水文、植被等情況來確定。我們贊同依此辦法來確定收繳標(biāo)準(zhǔn)。第二，確定保證金的收繳返還時間及方式。采礦權(quán)人在領(lǐng)取采礦許可證時，將保證金存入保證金賬戶。目前不少省市的保證金收繳方式分為對采礦許可證有效期短的礦山，采用一次性收取方式和對于采礦許可證有效期長的礦山可采用分期繳納兩種方式。用保證金開展的生態(tài)恢復(fù)工程完成后，保證金是否返還或者返還多少，應(yīng)當(dāng)由國土資源主管部門依照礦山地質(zhì)環(huán)境生態(tài)效益評估制度的規(guī)定組織驗收后決定。國家在出臺有關(guān)保證金制度時可借鑒地方立法的成功經(jīng)驗。第三，加強保證金的管理。目前我國已確立了保證金管理遵循企業(yè)所有、政府監(jiān)管、專戶儲存、專款專用的原則。按照我國目前的政府機構(gòu)設(shè)置和職權(quán)分配模式，保證金繳存的監(jiān)督管理主體應(yīng)為縣級國土資源主管部門，礦區(qū)范圍跨縣（區(qū)）行政區(qū)域的，由市國土資源主管部門負責(zé)保證金繳存的監(jiān)督工作。財政和審計部門對保證金的收繳、返還和使用等情況進行監(jiān)督檢查。第四，借鑒美國的超級基金，建立礦山地質(zhì)環(huán)境生態(tài)恢復(fù)基金制度。對于歷史上廢棄的礦山以及資金實力不夠雄厚的小礦山來說，這樣減輕了他們的經(jīng)濟壓力，提高了生態(tài)治理的積極性。

（四）健全生態(tài)效益評估制度

由于生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜性及動態(tài)性，使得恢復(fù)成功的標(biāo)準(zhǔn)也復(fù)雜化了，因此在制定恢復(fù)標(biāo)準(zhǔn)時，要嚴(yán)格遵循生態(tài)規(guī)律，不能一味要求恢復(fù)到破壞前的狀態(tài)，生態(tài)恢復(fù)的標(biāo)準(zhǔn)要取決于自身理化性質(zhì)、自然條件以及社會需求。國際恢復(fù)生態(tài)學(xué)會(2004)建議用9個反映生態(tài)系統(tǒng)屬性的指標(biāo)如生物多樣性、群落結(jié)構(gòu)、生態(tài)系統(tǒng)功能、干擾體系以及非生物的生態(tài)服務(wù)功能等通過與對照系統(tǒng)的比較來進行評價。在我國的礦山地質(zhì)環(huán)境生態(tài)恢復(fù)過程中，鑒于生態(tài)科學(xué)的專業(yè)性特點，在進行立法時，要邀請生態(tài)學(xué)專家參與立法，并建立一個科學(xué)的、可行的驗收標(biāo)準(zhǔn)。

（五）建立礦山地質(zhì)環(huán)境生態(tài)恢復(fù)維護制度

礦區(qū)生態(tài)恢復(fù)建設(shè)，是涉及多種學(xué)科、多門技術(shù)的復(fù)雜系統(tǒng)工程，生物與土壤因素的相互作用、生物多樣性與穩(wěn)定性等問題，都需要長時間的考驗。一項生態(tài)恢復(fù)工程完成后，意味著又回到了環(huán)境保護的起點，這種保護又有別于對原環(huán)境的保護，因為被恢復(fù)的生態(tài)系統(tǒng)不如原系統(tǒng)穩(wěn)定，很容易再次遭到破壞。因此，在相關(guān)法律法規(guī)中，應(yīng)該有與生態(tài)恢復(fù)工程相銜接的規(guī)定，并且這種規(guī)定應(yīng)符合這種工程的特點，比如，在該地區(qū)的禁止性行為應(yīng)更嚴(yán)格，違反規(guī)定的處罰應(yīng)更嚴(yán)厲。四、結(jié)語總體來說，我國在礦山地質(zhì)環(huán)境生態(tài)恢復(fù)方面已經(jīng)做了一些有益的探索，但問題依然嚴(yán)峻，礦山地質(zhì)環(huán)境生態(tài)恢復(fù)之路任重道遠。通過完善礦山地質(zhì)環(huán)境生態(tài)恢復(fù)全過程控制的準(zhǔn)入、治理、維護等制度，構(gòu)筑起礦山地質(zhì)環(huán)境保護與恢復(fù)治理的系統(tǒng)性法律制度，有效督促礦山企業(yè)履行礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理恢復(fù)的義務(wù)，使礦山地質(zhì)環(huán)境現(xiàn)狀逐步改善，使我國的礦產(chǎn)資源開發(fā)利用與經(jīng)濟社會、資源環(huán)境的發(fā)展相協(xié)調(diào)。