我國(guó)生態(tài)旅游法律機(jī)制探索

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本文作者：梁虞吳小平工作單位：永州職業(yè)技術(shù)學(xué)院湖南科技學(xué)院

在傳統(tǒng)的旅游發(fā)展模式下，人們?cè)谙硎苈糜蔚耐瑫r(shí)給生態(tài)環(huán)境帶來(lái)了嚴(yán)重影響。20世紀(jì)80年代以后，隨著可持續(xù)發(fā)展理論研究的不斷深入，現(xiàn)在旅游業(yè)已進(jìn)入到可持續(xù)發(fā)展的重要階段，生態(tài)旅游順應(yīng)這一時(shí)代潮流而興起。①生態(tài)旅游實(shí)質(zhì)是要求旅游與自然、社會(huì)、人類(lèi)的生存環(huán)境成為一個(gè)整體，以協(xié)調(diào)和平衡彼此關(guān)系，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展有機(jī)統(tǒng)一。生態(tài)旅游強(qiáng)調(diào)自然景觀和人文景觀的開(kāi)發(fā)與利用并重，是人與環(huán)境和諧統(tǒng)一的新型的旅游形式和旅游觀念。

一、生態(tài)旅游法律制度的價(jià)值

首先，完善生態(tài)旅游法律制度能保護(hù)旅游資源。旅游業(yè)的發(fā)展同時(shí)，我國(guó)生態(tài)旅游資源也遭到嚴(yán)重破壞。隨著旅游活動(dòng)規(guī)模的擴(kuò)大，景點(diǎn)垃圾遺棄量日益增加；城市建設(shè)破壞旅游環(huán)境。那種把經(jīng)濟(jì)利益擺在首位，不惜以消耗生態(tài)資源和破壞環(huán)境為代價(jià)來(lái)獲取利潤(rùn)的做法，必須予以拋棄。而解決生態(tài)旅游中出現(xiàn)的環(huán)境問(wèn)題，就不得不將之付諸于法律。其次，完善生態(tài)旅游法律制度可以保護(hù)各項(xiàng)權(quán)利。如有利于保障合理開(kāi)發(fā)利用環(huán)境資源的權(quán)利，生態(tài)旅游法律制度的完善能促進(jìn)旅游景點(diǎn)布局的合理化，改善旅游業(yè)整體服務(wù)水平，推動(dòng)對(duì)自然資源、野生動(dòng)物及環(huán)境的保護(hù)，進(jìn)一步強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)意識(shí)。再如，有利于保障旅游資源開(kāi)發(fā)利用權(quán)與生態(tài)資源收益權(quán)。對(duì)于生態(tài)旅游區(qū)附近的社區(qū)及其居民來(lái)說(shuō)，學(xué)者們普遍認(rèn)為生態(tài)旅游能加快社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，能提供多種就業(yè)機(jī)會(huì)，還能創(chuàng)造可觀的收入，幫助社區(qū)居民脫貧致富，改善居民生活質(zhì)量。第三，完善合理的生態(tài)旅游法律制度，也是可持續(xù)發(fā)展法律制度的重要組成部分，能夠?yàn)樯婕吧鷳B(tài)旅游活動(dòng)的環(huán)境保護(hù)、自然資源開(kāi)發(fā)利用、地方區(qū)域發(fā)展和規(guī)劃、先進(jìn)科技運(yùn)用等諸多問(wèn)題提供法律規(guī)范。②生態(tài)旅游法律體系，從生態(tài)旅游這一特定目的出發(fā)，在規(guī)范生態(tài)旅游的可持續(xù)發(fā)展的同時(shí)，也為更好地實(shí)現(xiàn)了相關(guān)領(lǐng)域環(huán)境保護(hù)、資源開(kāi)發(fā)的可持續(xù)發(fā)展提供了有益的幫助，促進(jìn)了可持續(xù)發(fā)展法律制度的建設(shè)。

二、我國(guó)現(xiàn)行生態(tài)旅游法律制度分析

（一）缺乏系統(tǒng)完善的法律規(guī)范體系

1.法律缺位現(xiàn)象嚴(yán)重到目前為止，我國(guó)沒(méi)有一部生態(tài)旅游的專(zhuān)門(mén)法律、法規(guī)，生態(tài)旅游依據(jù)的是其他非專(zhuān)門(mén)性法規(guī)，執(zhí)行的是傳統(tǒng)旅游中的相關(guān)規(guī)定，而且一些領(lǐng)域存在法律真空，生態(tài)旅游活動(dòng)中的不少行為依然無(wú)法可依。例如在旅游資源方面，雖然《森林法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《文物保護(hù)法》和《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》等法律法規(guī)條文中涉及生態(tài)旅游的零星規(guī)定，但仍然存在生態(tài)文明理念缺乏，過(guò)于注重資源利用、輕視資源保護(hù)，以及針對(duì)生態(tài)旅游的專(zhuān)門(mén)規(guī)定內(nèi)容少等問(wèn)題。2.立法層次低，缺乏權(quán)威性和穩(wěn)定性立法注重的是法律規(guī)范自身的嚴(yán)謹(jǐn)性、結(jié)構(gòu)的邏輯性、語(yǔ)言文字的準(zhǔn)確性和不同法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)性。③在這一方面，我國(guó)的旅游資源立法做得還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。目前全國(guó)性旅游法律文件大都是行政法規(guī)和規(guī)章，但其中國(guó)務(wù)院制定的旅游行政法規(guī)并不多，大量的是國(guó)家旅游局制定的旅游行政規(guī)章。而且我國(guó)旅游法律中很多是以“暫行”的形式存在，如《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》、《旅游投訴暫行規(guī)定》等，既然是暫行，那么就意味著隨時(shí)可能發(fā)生變動(dòng)。3.缺乏有效的法律運(yùn)轉(zhuǎn)保障機(jī)制生態(tài)旅游立法相對(duì)空白的情況下，相關(guān)的配套法律在現(xiàn)有的運(yùn)行機(jī)制下不能有機(jī)結(jié)合起來(lái)有效地運(yùn)轉(zhuǎn)。比如在旅游規(guī)劃方面，2000年10月26日國(guó)家旅游局頒布的《旅游發(fā)展規(guī)劃管理辦法》要求生態(tài)旅游規(guī)劃與我國(guó)的城市規(guī)劃相協(xié)調(diào)，由各級(jí)旅游局負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)有關(guān)部門(mén)將旅游規(guī)劃納入國(guó)土規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃。④但具體如何落實(shí)和操作卻缺乏程序性的落實(shí)機(jī)制。

(二)管理機(jī)構(gòu)重疊，管理體制混亂

我國(guó)旅游區(qū)對(duì)生態(tài)旅游的開(kāi)發(fā)管理大多是以國(guó)家公園、風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)和森林公園為主要形式進(jìn)行的。在一個(gè)生態(tài)旅游區(qū)的范圍內(nèi)，往往存在著多個(gè)相對(duì)獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)，如國(guó)土、林業(yè)、文物、水利等不同部門(mén)，這些不同的部門(mén)往往有著不同的管理權(quán)限和管理重點(diǎn)。這就使得一些生態(tài)旅游區(qū)內(nèi)部管理職權(quán)分散，各自為政，無(wú)法實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)管理。

（三）缺乏合理的生態(tài)旅游認(rèn)證制度

生態(tài)旅游認(rèn)證是通過(guò)建立相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范以及認(rèn)證體系來(lái)確定生態(tài)旅游的可持續(xù)性，實(shí)現(xiàn)生態(tài)旅游對(duì)社會(huì)和自然負(fù)責(zé)的承諾。2000年11月在紐約制定的國(guó)際生態(tài)旅游認(rèn)證原則性指導(dǎo)文件《莫霍克協(xié)定》，讓生態(tài)旅游認(rèn)證制度得以在世界范圍內(nèi)推行。認(rèn)證制度在旅游業(yè)的實(shí)行，極大地推動(dòng)旅游業(yè)各方面管理水平的提高，使得人們能夠有一個(gè)客觀、科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量、評(píng)判旅游產(chǎn)品、旅游企業(yè)、旅游目的地質(zhì)量。

三、發(fā)達(dá)國(guó)家生態(tài)旅游法律制度的比較

（一）美國(guó)生態(tài)旅游法律制度

在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國(guó)家中，美國(guó)是開(kāi)展生態(tài)旅游比較成功的國(guó)家之一。具體來(lái)說(shuō)，美國(guó)生態(tài)旅游有以下的經(jīng)驗(yàn)：首先，法規(guī)保護(hù)健全。1916年，美國(guó)就已通過(guò)了關(guān)于成立國(guó)家公園管理局的法案，將國(guó)家公園的管理納入了法制化的軌道。近幾年，美國(guó)的《清潔空氣法》、《清潔水體法》和《保護(hù)物種法》等國(guó)家法對(duì)生態(tài)旅游活動(dòng)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。其次，規(guī)劃設(shè)計(jì)良好。美國(guó)在聯(lián)邦和州層面上均制定了可持續(xù)發(fā)展的旅游規(guī)劃，同時(shí)還有針對(duì)生態(tài)旅游景區(qū)、景點(diǎn)的規(guī)劃設(shè)計(jì)。再次，管理科學(xué)。美國(guó)生態(tài)旅游項(xiàng)目的運(yùn)作，始終堅(jiān)持“在保護(hù)自然資源的同時(shí)追求利益最大化”。在此宗旨下首先運(yùn)用多種技術(shù)手段加強(qiáng)管理。最后，環(huán)境教育制度完善。美國(guó)在20世紀(jì)70年代就制定了《美國(guó)環(huán)境教育法》，80年代又建立健全了各州環(huán)境教育法。

（二）日本生態(tài)旅游法律制度

日本的生態(tài)旅游法律制度亦有其獨(dú)特之處。首先，實(shí)施區(qū)域制管理。日本通過(guò)采取區(qū)域制管理、分解政府單一權(quán)力的方式，讓旅游資源的開(kāi)發(fā)、發(fā)展、建設(shè)和擴(kuò)展不再是政府第一生產(chǎn)力，而是呈現(xiàn)出動(dòng)員社會(huì)力量的多元化格局。其次，社區(qū)參與。日本實(shí)行以政府為主導(dǎo)，輔之民間合作運(yùn)作。最后，立法體系完整、涉及面廣、操作性強(qiáng)。日本的旅游業(yè)非常發(fā)達(dá)，為了加強(qiáng)對(duì)旅游業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)和管理，日本相繼制定了許多旅游法規(guī)。目前已經(jīng)形成了完整的旅游法規(guī)體系。這一體系是以旅游基本法為基礎(chǔ)，以旅游專(zhuān)門(mén)法規(guī)為主體，以旅游相關(guān)法規(guī)為補(bǔ)充構(gòu)成的。日本旅游方面出臺(tái)的法律，很多都隨后配以施行規(guī)則和施行令等實(shí)施細(xì)則。

（三）澳大利亞生態(tài)旅游法律制度

澳大利亞是世界上旅游業(yè)最發(fā)達(dá)的國(guó)家之一，在生態(tài)旅游管理體制、資源開(kāi)發(fā)、環(huán)境教育與居民權(quán)益保護(hù)等方面形成了較為成熟的系統(tǒng)管理經(jīng)驗(yàn)。首先，立法保護(hù)，執(zhí)法嚴(yán)格。健全的環(huán)保法規(guī)與嚴(yán)格的執(zhí)法為澳大利亞生態(tài)旅游的發(fā)展奠定了法律基礎(chǔ)。早在1970年它就頒布實(shí)施了“環(huán)境保護(hù)法”，經(jīng)過(guò)多年的豐富與完善已經(jīng)形成了門(mén)類(lèi)齊全的法律體系。⑤其次，政府機(jī)構(gòu)分工協(xié)作。各級(jí)政府高度重視自然資源和遺產(chǎn)地保護(hù)，政府的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不僅包括GDP增長(zhǎng)、就業(yè)、社會(huì)福利，而且包括環(huán)境保護(hù)等軟指標(biāo)。澳大利亞有專(zhuān)職的政府部門(mén)負(fù)責(zé)指導(dǎo)環(huán)境保護(hù)與生態(tài)旅游發(fā)展。再次，社會(huì)參與。澳大利亞的國(guó)家公園和各類(lèi)保護(hù)區(qū)注重在開(kāi)發(fā)生態(tài)旅游的過(guò)程中與社區(qū)居民分享利益，聯(lián)合當(dāng)?shù)鼐用窈退接辛种鞴餐_(kāi)發(fā)、保護(hù)當(dāng)?shù)芈糜钨Y源，形成了社區(qū)共管、專(zhuān)業(yè)公司與土著居民共同開(kāi)發(fā)的經(jīng)營(yíng)管理格局。

四、完善我國(guó)生態(tài)旅游法律制度的建議

（一）構(gòu)建我國(guó)的生態(tài)旅游法律保障體系

首先，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的立法指導(dǎo)思想。不論是旅游事業(yè)的發(fā)展還是環(huán)保事業(yè)的發(fā)展都要求以可持續(xù)發(fā)展作為指導(dǎo)思想。⑥同時(shí)應(yīng)該確立生態(tài)旅游的總體目標(biāo)為盡量減少旅游業(yè)對(duì)環(huán)境的消極影響，并通過(guò)人類(lèi)積極主動(dòng)的活動(dòng)來(lái)維護(hù)自然和生物多樣性，維護(hù)資源利用和旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。其次，構(gòu)建生態(tài)旅游法律體系。首先盡快制訂我國(guó)的《旅游基本法》，突出對(duì)生態(tài)旅游業(yè)的規(guī)范，并對(duì)政府、旅游企業(yè)、旅游者在生態(tài)旅游中的權(quán)利義務(wù)加以明確規(guī)定。其次，注重旅游法與資源、環(huán)境法的有機(jī)銜接。此外，修訂各地的旅游管理?xiàng)l例，對(duì)各地具有特色的旅游資源開(kāi)發(fā)與保護(hù)增設(shè)程序性的實(shí)施保障內(nèi)容。最后，建立、健全相關(guān)的法律法規(guī)。由于生態(tài)旅游涉及眾多社會(huì)因素和環(huán)境因素，所以除了制訂規(guī)范旅游方面的法律外，完善其他相關(guān)的配套法律制度也是必要的。第一，建議修訂《物權(quán)法》，明確生態(tài)旅游區(qū)資源所有權(quán)的歸屬和使用權(quán)的具體取得程序。明確各個(gè)主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。第二，在《城市規(guī)劃法》中增加生態(tài)旅游規(guī)劃與城市總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)的實(shí)體性規(guī)定和程序性規(guī)定。再次，在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中增加對(duì)生態(tài)旅游開(kāi)發(fā)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)規(guī)定。

（二）完善管理體制，建立權(quán)責(zé)分明的管理機(jī)構(gòu)

首先統(tǒng)一生態(tài)旅游區(qū)的管理，在生態(tài)旅游區(qū)設(shè)置有統(tǒng)一權(quán)限的管理機(jī)構(gòu)，建立比較完善和有效的生態(tài)環(huán)境預(yù)防、監(jiān)測(cè)和保護(hù)體系。同時(shí)設(shè)置相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。其次，政府嚴(yán)格把關(guān)生態(tài)旅游業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入資格。第三，調(diào)整相關(guān)部門(mén)目前的管理權(quán)限，按主要職能進(jìn)行職權(quán)的單一劃歸。將對(duì)資源的使用管理權(quán)限和環(huán)境保護(hù)的權(quán)限分離，資源的使用管理權(quán)歸屬相關(guān)各部門(mén)同時(shí)作適當(dāng)?shù)暮喜ⅲ乖瓉?lái)分給其他各部門(mén)的環(huán)境保護(hù)管理的權(quán)限完全歸屬于環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)。

（三）建立生態(tài)旅游的認(rèn)證制度和生態(tài)旅游評(píng)價(jià)評(píng)估制度

國(guó)家環(huán)保總局和“綠色環(huán)球21”于2002年10月15日簽訂了在我國(guó)推行“綠色環(huán)球21”可持續(xù)旅游標(biāo)準(zhǔn)體系的合作協(xié)議。針對(duì)我國(guó)國(guó)情和生態(tài)旅游的具體情況，制定出具有適用性的生態(tài)旅游認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范相關(guān)的認(rèn)證機(jī)構(gòu)，至少應(yīng)當(dāng)考慮以下幾個(gè)方面：第一，認(rèn)證的制定機(jī)構(gòu)和法律效力。第二，認(rèn)證的結(jié)構(gòu)體系和內(nèi)容設(shè)置。第三，認(rèn)證的收費(fèi)制度和管理方式。第四，認(rèn)證的宣傳推廣和教育培訓(xùn)。

（四）保障公眾參與生態(tài)旅游政策的制定，加強(qiáng)生態(tài)旅游教育

首先，立法確認(rèn)公民參與權(quán)。通過(guò)立法保障公眾參與的實(shí)現(xiàn)，如知情權(quán)、參與決策權(quán)等，以此作為實(shí)現(xiàn)公民參與的有效途徑。其次，確認(rèn)公眾參與的途徑和形式。再次，健全公眾參與的機(jī)制。最后，完善信息公開(kāi)制度，確認(rèn)知情權(quán)是公眾的基本權(quán)利。除此之外，還應(yīng)該加強(qiáng)公眾生態(tài)旅游教育。一方面，加強(qiáng)旅游從業(yè)人員的培訓(xùn)。采取多種形式培訓(xùn)從業(yè)人員包括景區(qū)領(lǐng)導(dǎo)、基層工作人員、導(dǎo)游和外來(lái)旅行社從業(yè)人員，提高他們的文化素質(zhì)和專(zhuān)業(yè)技術(shù)水平，加強(qiáng)其生態(tài)環(huán)境意識(shí)并宣傳環(huán)保知識(shí)。另一方面，要對(duì)游客開(kāi)展全程的生態(tài)環(huán)境教育。除此之外，政府還要把生態(tài)旅游的環(huán)境教育提到法律的層面上，使生態(tài)旅游的環(huán)境教育、環(huán)境宣傳有法可依，能提高環(huán)境保護(hù)教育的威信，更好地開(kāi)展教育工作。