反腐敗背景下黨紀和法律的有機銜接

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一、我國黨紀與法律在根本上是一致的

（一）黨紀與法律的基本涵義

紀律性是政黨區別其他社會組織的一個主要特征，而一個政黨的紀律性則是通過其黨規黨紀體現出來。黨紀簡而言之就是一個政黨的紀律、規章或準則的總稱。政黨通過制定相應的規章制度，來約束其黨員的活動，它是黨組織和全體黨員務必共同遵循的黨內行為準則。中國共產黨黨紀是以《中國共產黨章程》為基礎，制定相關具體的黨內法規和紀律準則。我國黨紀（特指中國共產黨黨紀）涵蓋的范圍比較廣，涉及政治、經濟、社會三大領域，主要包括政治紀律、組織紀律和群眾紀律，還有經濟、宣傳、人事、外事和保密等其他紀律。這些紀律通過具體條例準則加以規定，比如黨的紀律處分條例、黨內監督條例等。在我國，有五種黨內處分：依據黨員違紀行為的嚴重程度，從輕到重分為：警告、嚴重警告、撤銷黨內職務、留黨察看、開除黨籍。法律是由國家立法機關制定，具有普遍約束力的行為準則，用以規范全體社會成員的行為。在我國，不僅包括憲法和一般性法律，還包括行政部門制定的相關行政法規，地方人大制定的地方性法規，除此之外還有部門規章作為補充，共同組成了當前我國的法律體系。其中作為我國最高等級的憲法，在我國法律體系中居于根本地位。依法治國就是要做到依憲治國，黨的十八大四中全會將我國的“憲法日”規定為每年12月4日。在針對公職人員腐敗問題上，憲法只做了原則上界定，主要是具體性法律加以規定，諸如我國刑法、刑事訴訟法以及相關的懲治貪污條例等，都對貪污腐敗問題做了明確的規定。

（二）黨紀與法律的區別

對于我國的腐敗問題，我國的黨紀和法律，都展現了應有的效果。但兩者具有各自特點，不能混為一談。

1.兩者的制定者不同。黨紀的制定者是政黨，是政黨所代表的階級意志和利益的體現。法律的制定者是國家立法部門，是占有統治地位的階級意志和利益的體現。在我國中國共產黨制定其黨紀，而法律主要是由我國立法機關制定通過，在意志和利益體現方面，黨紀和法律在根本上是一致的。我國的憲法和普通法律是由全國人大制定和修改，除此之外行政法規是國務院以我國憲法和法律為基礎制定頒布，其法律效應不得與憲法和法律相抵觸。地方性法規則根據我國憲法及基本法律規定，由省一級的人大及其常務委員會制定。

2.黨紀和法律所規范對象不同。黨紀面向的是黨組織和黨員，黨紀處分則針對的是違規違紀的黨員，不包括政黨以外的其他社會成員。而普遍約束力的法律，其對象是全體社會成員，它不僅包括黨員還包括除黨員外的其他社會成員。由于我們黨的性質，先進的共產黨員要發揮模范帶頭作用，黨紀對于黨員應有的素質要求要高于法律對于其他社會成員的要求，因為法律所面向的對象是全體社會成員，它是最低的社會道德底線，是每個社會成員都應該必須遵守的，標準往往沒有黨紀要求那么高，所以我國的黨紀要求更嚴格。

3.黨紀和法律的實施機關和懲罰力度不同。黨紀處分針對違紀的黨員，實施機關是黨的各級組織與紀律檢查部門，會受到上文所述的五種黨紀處分。而違反法律的，是由國家的司法機關受理，根據其行為對社會的危害程度有以下幾種判決：人身管制，拘役，有期徒刑監禁，無期徒刑監禁以及剝奪其生命的死刑。對于我國公職人員，違反相應的紀律，會有一定的行政處分，處罰力度由低到高，即從最低級的警告到最高級的開除公職，共有八種處分。由于法律是最低的社會道德底線，違紀不一定違法，但違法必定違紀，所以違法成本比違紀成本要高，即懲罰力度上，法律的力度比黨紀更為嚴格。

（三）我國黨紀與法律能有效銜接的依據

黨紀和法律在我國所體現的意志和利益是一致的，且二者都是行為規范，都具有強制約束力。在面對腐敗問題時，都發揮著自身作用。在我國，黨紀和法律是可以有機銜接的，主要體現在以下幾個方面。

1.堅持黨的領導是前提和保證。全面推進依法治國，保障和實現人民群眾的利益，不能沒有黨的領導。堅持黨的領導是黨紀和法律的有效銜接的前提，是我國推進依法治國建設的良好政治保證，也是我國社會發展取得成功的根本保障。

2.是實現人民當家做主地位的要求。發展社會主義民主政治，就是要保證人民當家做主的地位，黨領導人民推進依法治國，建設中國特色法治社會，發展社會主義民主政治，人民的主體地位得到了良好的體現，人民群眾的廣大利益得到了充分保障。所以實現黨紀與法律的有效銜接，就是要進一步推進我國法治建設，它是實現人民當家做主的需要。

3.是黨領導人民推進依法治國建設的需要。首先，將黨代表人民利益的政治主張，在憲法和法律規定的范圍內，通過人民代表大會以及相關的法定程序，制定符合民意的法律，將黨和人民的意志上升為國家的意志。我國黨紀和法律達到有機銜接的前提就是要堅持黨的領導。其次，黨必須在憲法和法律范圍內活動。這是黨章所規定的內容，制定憲法和法律不僅需要黨的領導，還需要黨的帶頭遵守。目前黨內存在黨員貪污腐敗現象，這就必須通過黨紀與法律的協調配合來解決。

二、黨紀與法律銜接上存在的主要問題及成因分析

（一）黨紀與法律銜接上存在的主要問題

當前我國腐敗問題嚴重，而治理腐敗的有效措施就是要做到權力制約，將公權力關進“籠子”，在我國就是要將公權力關進“紀律囚籠”和“法律囚籠”。黨紀與法律的有效銜接，能極大地懲治腐敗，若兩者間隙過大，反而會產生相反效果，造成黨紀與法律執行上的兩難，凸顯法治的滯后。就目前而言，二者的銜接上還存在以下幾個方面。

1.黨紀與法律制定環節的不協調。首先，制定過程中的不協調。黨的紀律制定部門與國家立法部門存在溝通上的不協調，導致制定出來的黨紀與法律在相關問題銜接上存在斷層現象。比如：在地方重大問題的決定權規定上，既有法律已規定應由地方人大決定，但在某些黨紀中規定由地方黨委決定，出現黨紀與法律不相協調。其次，某些黨紀與國家法律精神不協調。比如黨內雙規制度與國家法律精神不協調。黨內雙規制度是我們黨歷史過渡時期的產物，對于懲處違法亂紀行為有一定的積極作用。不過從其操作程序上，出現與憲法和法律精神不一致情形。黨內雙規制度通常采取如：跟蹤、調查、隔離、限制人身自由等手段，但從國家法律規定上看，這些手段只有司法機關依據國家法律進行執法時候才能采取。且在限制人身自由時限上，黨內雙規制度以往并沒有做出具體規定，直到中紀委7號和28號文件出臺，才首次對雙規時限上做了約束。

2.黨紀與法律處罰上的不一致。首先，兩者出現執行上的替代。就目前情況而言，在執行過程中以黨紀處分代替法律懲處的現象時有發生。違法亂紀行為，本應受到黨紀和法律上的雙重懲處，但一些領導干部觸犯法律，僅僅給予其黨紀政紀上的處分，比如開除黨籍或者降低職級、撤銷職務等，并沒有受到應有的法律制裁。而普通公民卻無法通過黨紀處分來規避或減輕法律責任，形成黨員干部與普通民眾之間的不平等，違背法律面前人人平等的原則。其次，黨紀處分相比法律制裁缺乏量化標準，震懾作用不明顯。在我國，黨紀處分分為五種已在上文敘述。雖然黨紀比較細致的規定了黨員違紀的行為，根據其違紀行為的影響程度，會給予以上五種黨紀處分，但黨紀不像法律有明確的量刑標準，違紀成本沒有違法成本高。黨紀處分一般根據違紀行為的嚴重程度，采納相關部門及人群的意見之后決定，沒有具體量的規定，處分具有很大的執行彈性，這樣可能會造成處分上的不合理不合度，從而達不到應有的懲戒效果。

3.紀檢監察體制與司法體制銜接不良。首先，紀檢監察體制需進一步法制化規范化。當前我國紀檢監察體制在相關的法律規范和可操作程序上還不完善，還未形成公開、公正和透明的制度體系。在監督審查黨內違紀行為時，容易出現只憑經驗做事，而不按正規程序進行的局面，可能導致執紀不嚴的現象出現。除此之外，黨內監督多以自上而下監督為主，依靠上級紀檢部門進行調查和發現問題，由于黨內地位身份不同以及現實具體操作程序的缺乏，自下而上的監督作用不明顯。其次，黨的紀檢部門與國家司法部門工作銜接不好。譬如一些涉嫌犯罪的黨員干部，并沒有將其移交司法部門處理，僅以黨紀處分來處理；兩者交接過程中，在材料取證上存在重復取證問題，導致出現“證據轉換”現象，影響司法工作的正常進行。

（二）黨紀與法律銜接上存在問題的成因分析

1.我國社會主義民主政治發展還不完善。我國社會主義民主政治已發展多年，相應的制度體制也日趨完善，但就目前而言還存在許多問題，如：人民的一些實質性的權利沒有得到良好的制度保障，我國社會主義民主政治發展離不開人民參與，但是在實際生活中屢屢發生人民群眾的知情權以及參與權受到侵犯的現象；黨務和政務上還存在不透明性，容易出現工作上的漏洞，得不到有效監督；在處理相關事務中，不堅持國法優先原則的現象時有發生。總之，黨紀與法律銜接不良的根本原因是我國社會主義民主政治還不完善。

2.黨紀與法律缺乏相應的溝通互動機制。體現在：黨內紀律制定機關與國家的立法機關之間相應的溝通互動機制有所欠缺，制定過程中沒有建立良好的定期交流、溝通協調機制，結果在一些交叉領域，出現黨紀與法律不相協調的現象。除此之外，在執行過程中也缺乏相應的溝通協調機制，在處理涉及共同權限的領域，發生以黨紀代替法律、執行結果不協調等現象。正是缺乏這種良好的溝通協調機制，黨紀與法律容易出現銜接不良的局面。

3.相關的監督體系不健全。當前我國監督體制分為：黨內的紀律監督與黨外的法律監督，但二者還存在著不協調，監督主體太過于狹窄。當前我國對國家公職人員的監督，特別是領導干部的監督，主要是以紀檢監察為主，依靠黨的紀檢組織來調查發現腐敗問題。除此之外，還依靠行政機關內部監督來發現相關問題。而人大、司法、社會組織、公民等監督并沒有發揮出應有作用。這種缺乏第三方監督的自身監督，容易出現監督不嚴、監督不力的現象，這也是我國黨紀與法律銜接不良的一大原因。

三、反腐敗的必由之路：黨紀與法律的有效銜接

黨規黨紀與法律作為反腐敗的兩大利器，共同構成了我國的法治防線，這是我國反腐敗的優勢。將二者的有效銜接，有利于我國反腐敗制度的建設。那如何進行有效的銜接？根據上述出現的問題，可從以下幾個方面思考。

（一）完善黨紀與法律制定上的協調溝通機制

首先，加強黨紀制定部門與國家立法部門之間的溝通。在對待腐敗問題時，需要二者的有效配合，所以在制定黨紀和相關法律時候，一定要加強二者的溝通，避免出現銜接上的斷層或者二者不協調的現象。面對新生的腐敗現象，法律由于其滯后性并沒有相關的規定，但黨紀已作出明確規定。黨紀先行的情況下，對于新問題新現象，應配套相關黨紀給予相應的司法解釋，使二者達到有效銜接。比如中共中央的八項規定與最高人民法院、最高人民檢察院與之相配套的司法解釋相銜接，對于嚴重違法八項規定的違紀行為將會認定為受賄犯罪。其次，完善黨紀的法制化建設。進一步規范化制度化黨內紀律法規，調整和修改與憲法以及法律不協調的相關黨紀，做到黨紀與法律不相抵觸。最后，完善反腐敗法律體系建設。新形勢下，面對嚴重的腐敗問題，需要早日將反腐敗法提到立法日程，盡快制定出一門專門性的反腐敗法律。與此同時，也可以將在處理腐敗問題上比較行之有效的黨紀轉化為相關法律，來完善我國反腐敗法律體系。黨紀轉化為國家法律需要注意一下幾點：第一，要符合憲法和法律精神，不得與之相抵觸。第二，注意與相關法律制度協調統一，避免引起法律制度之間的沖突。第三，要符合國情和時代精神，能被社會大眾所接受和認可。第四，要遵循法定的立法程序。

（二）加強黨紀處分與法律制裁上的一致性

第一，理清兩者關系，避免出現處罰上的錯位。黨內各級組織和紀檢部門給予違紀行為的處分，而違法犯罪行為就要依靠黨的紀檢部門與國家司法部門共同聯合處理?？上葘`法亂紀黨員給予相應的黨紀處分如：開除黨籍，然后再按照法定程序移交給國家司法部門，對其進行法律上的制裁。不能因為身份地位的不同而區別對待，更不能對于已觸犯法律的犯罪行為，僅給予黨紀處分。第二，量化黨規黨紀，提高違紀成本。違紀成本要小于違法成本，這也是在面對違法亂紀行為時，出現以黨紀處分代替法律制裁現象的原因之一。提高違紀成本，需要量化相應的黨規黨紀，使黨紀更加法制化規范化，同時也更嚴格化。如：建立統一的量化處分標準。這樣在黨紀處分環節有具體可參照標準，所做處分能與相應的法律制裁達成一致。提高違紀成本，加大黨紀的處罰力度，以此促進不敢腐、不能腐、不易腐局面的形成。

（三）完善我國監督體制，恰當處理好紀檢監察體制與司法體制的關系

首先，完善黨內紀檢監察體制。需要將黨內法規規范化，進一步完善黨紀監督，形成相應的制度體系，將黨內紀律監督進入法制化軌道，對違紀行為以及懲處方式進行明確規定，完善相應的可操作程序，保證黨紀有章可循、有法可依、違章必究，增強紀律監察體系的透明度、公正度。除此之外，需將自上而下與自下而上監督相結合，積極發揮自下而上的監督作用，完善相應的規章程序，配合自上而下的紀檢組織調查，共同監督防范腐敗問題的發生。其次，加強紀檢監察體制與司法體制銜接工作。在二者交接過程中，需要按法定程序進行，堅持法律面前人人平等的原則，避免發生交接過程中的斷層情況，出現輕判、漏判、錯判現象。再次，發揮黨外法律監督的作用，如：人大監督、行政監督、司法監督、社會群體以及公民監督等等。反腐敗監督僅僅靠黨內監督是不行，要發揮黨內監督以外的多元主體監督的作用，做到黨內紀律監督與黨外法律監督有效銜接，這樣才能廣泛的全方位的發現腐敗現象，使其無所遁形。黨紀和法律，作為我國反腐敗的兩大利器，需要同時發揮兩者的作用。在不斷完善兩者自身建設的同時，也要做到兩者的有機銜接，這是我國反腐敗取得勝利的必由之路。當然除了這兩大利器，在反腐敗問題上，我們還需要道德教育進行補充，以填補二者在銜接上的不足。除此之外，還要加大法律的宣傳與普及，提高社會的法律意識以及法律素質。相信十八屆四中全會后，積極發揮社會各成員的努力，我國反腐敗工程會進入到一個全新的局面。

作者:黃晨飛 楊甜 單位:西華師范大學